農村土地流轉過程中農民權益的有效保護

董紅 王有強

摘 要：當前在農村土地流轉過程中農民權益得不到有效保護，主要表現為：流轉價格偏低，固定不變;流轉收益分配不合理;土地的農業用途被改變;農民的知情權、參與權、決策權被侵犯等。其原因主要為：農村土地產權不明晰，所有權主體虛位;農民權益保護相關制度不完善;基層政府對土地流轉的不當干預;土地流轉市場服務體系不健全等。為了加強對土地流轉過程中農民的權益的保護，需要明晰農村土地產權，明確規定農村集體土地歸行政村一級農民集體所有，并完善相關制度;減少鄉鎮府的不當干預，強化鄉鎮政府對土地流轉的指導與監管;培育縣、鄉兩級土地流轉市場化服務環境等。

關鍵詞：農村土地流轉;農民權益保護;集體土地所有權;土地流轉收益

土地是農業生產最基本的要素，土地問題是“三農”問題的核心。近年來，隨著工業化、城鎮化進程的推進，農村土地流轉日益活躍。中央先后出臺了一系列的政策和法規，強調在現有農村土地承包關系長期穩定不變的基礎上，引導農民以轉包、互換、出租、轉讓等多種方式流轉土地。這對保障農村土地規范、有序流轉，促進農村產業結構調整，提高農民收入和土地資源配置效率等發揮了積極作用。但在農村土地流轉過程中，一個突出問題是農民的合法權益得不到有效保護，這已經嚴重阻礙了農村土地流轉的深入發展。研究農村土地流轉過程中農民權益保護問題，探究加強農民權益保護的對策措施具有重要意義。

一、土地流轉過程中農民權益受損的狀況

近年來，農村土地流轉深入開展，取得了一定的成效，有力地促進了農村產業結構的調整和規模化經營的發展，提高了農民收入，加快了農村勞動力的轉移和城鎮化進程。但由于農村土地流轉基本上還處于探索階段，加上受各種因素的影響，農民的合法權益得不到有效保護。主要表現為：

（一）流轉價格偏低，而且固定不變

從整體上來看，農村土地流轉價格偏低。調查（在2018年6-9月，課題組在陜西的咸陽、渭南、漢中三市就農村土地流轉過程中農民權益保護問題進行了調研，共調查了12個村，調查對象為360個農民。調查采取問卷調查和訪談相結合的方式。文章中調查顯示的數據和資料都來自課題組的調研）顯示，農村土地流轉價格平均為每畝400～600元，一些偏遠地區的流轉價格為每畝100～300元，個別經濟比較發達地區的流轉價格為每畝700～1 000元。關于土地流轉價格的滿意度，76.2%的農民表示不滿意;11.4%的農民表示很不滿意，兩項合計為87.6%。可見，大部分農民對土地流轉價格不滿意。這直接影響了農民流轉土地的積極性和土地流轉的持續性。另外，土地流轉價格是靜態的，在簽訂流轉合同時確定后，基本上不作改變，流轉期間不再調整，使得農民流轉土地的收益沒有隨著經濟發展水平的提高得到相應提高，必然影響農民的長遠利益。

（二）流轉收益分配不合理

土地流轉收益分配不合理是農村土地流轉過程中農民權益被侵犯的一個重要表現。土地經營權流轉是農民的權利，土地流轉收益應當歸流出土地的農民所有，村集體或者基層政府等無權參與土地流轉收益的分配。以調查的某鎮為例，鎮政府為了促進鎮經濟的發展，由鎮政府集中把農民的土地流轉過來，再出租給外來的種植大戶或者農業企業種植蔬菜或者葡萄、櫻桃等果樹。鎮政府在流轉農民的土地時，給農民的流轉費為每畝每年500元，而把土地出租給種植大戶或者農業企業時，收取的租金為每畝每年1 000元。又如，江蘇省某市規定，農村土地流轉實行年租制的，流轉收益原則上按照政府20%、村集體40%、農民40%的比例分配[1]。可見，基層政府等在土地流轉過程中與農民爭利，參與土地流轉收益的分配。這顯然侵犯了農民的經濟權益，將本來屬于農民的流轉收益非法占有。

（三）土地的農業用途被改變

有些種植戶或者農業企業在流轉農民的土地后，對流轉土地進行非農化利用，或者擅自在土地上建造永久性建筑物或者辦工廠[2]。調查顯示，19.2%的農民表示在土地流轉過程中存在改變土地農業用途的現象。擅自改變流轉土地的農業用途，不僅違反了土地流轉法律和政策，而且對流轉土地的自然條件造成嚴重破壞。在流轉期限屆滿時，農民恢復土地農業用途需要花費大量的人力、物力和財力。有的土地非農化利用后受到的損害是永久性的，根本無法恢復。農民即使恢復了土地的農業用途，但利用該土地從事農業生產的成本將大幅度提高，從而導致農民土地流轉收益減少[3]。可見，流入方對流轉土地進行非農化利用，間接損害了農民的經濟利益。

（四）知情權、參與權、決策權被侵犯

知情權、參與權、決策權是農民在土地流轉過程中享有的一項十分重要的權利。根據《土地管理法》《農村土地承包法》等法律的規定，農民對農村土地享有承包經營權，有權按照自己的意愿決定是否流轉土地及流轉的方式等。在農村土地流轉過程中，農民享有知情權、參與權和決策權等權利。例如，在農村土地流轉過程中，農民有權真實了解土地流轉的相關信息，真正參與到土地流轉活動中，對流轉土地及流轉形式等有決策權等。但在實踐中，農民的這些權益經常被侵犯。例如，有些鄉鎮政府沒有經過農民同意，就將農民的土地流轉給其他經營主體，或者直接充當土地流轉主體，或者違背農民意愿強制流轉土地。調查顯示，42.1%的農民表示對土地流轉不知情，32.4%的農民表示在土地流轉過程中沒有行使決策權，45.3%的農民表示沒有參與土地流轉。這表明在農村土地流轉過程中，農民的知情權、參與權、決策權等權利不同程度受到侵犯或者被忽視。

二、農村土地流轉過程中農民權益受損的原因

在農村土地流轉過程中，農民權益被侵犯或者被忽視，其原因是多方面的。既有制度方面的原因，又有政府不當干預的原因，還有市場化服務方面的原因。

（一）農村土地產權不明確，所有權主體虛位

雖然現行《憲法》《農業法》《物權法》和最新的《土地管理法》等法律對農村土地所有權作了相應規定，確立了農村土地歸農民集體所有制度，但這些法律對農民集體的范圍規定模糊不清。在我國，農民集體包括小組農民集體、村農民集體和鄉鎮農民集體三級。農村集體土地屬于哪一級農民集體所有，法律沒有作出明確規定，從而導致農村集體土地所有權被虛置，使農村土地農民集體所有制成為名義上的所有制，是沒有實際內容的空殼。（1）農民集體作為所有者，對農村集體所有土地享有的占有、使用、收益和處分權很有限[4]，農村集體所有土地的最終處分權始終掌握在國家（主要由鄉鎮政府代表國家來行使）手中。（2）村民委員會、鄉鎮政府、集體經濟組織等事實上更多地是對農村集體土地進行經營管理。農村集體土地產權不明確，所有權主體虛位，為鄉鎮政府等組織支配農村集體土地、干預農村土地流轉活動等提供了可乘之機。實踐中，鄉鎮政府等組織正是基于農村集體土地代表者的身份對農村集體土地行使所有權，不當干預農村土地流轉活動，如強迫農民流轉土地、越俎代庖非法流轉農民土地、參與土地流轉收益的分配等，從而成為農村集體土地的實際支配者和最大受益者，使農民合法權益被侵犯。

（二）相關制度不健全

近年來，國家為了促進農村土地流轉規范進行，出臺了《農村土地承包法》《物權法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規和《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》等政策性文件，還在多個中央一號文件中對農村土地流轉作了規定。這些法律法規和政策性文件有力地促進了農村土地流轉的發展，但在保護農民權益方面存在不足。（1）對有關問題的規定比較概括。現行法律法規和政策性文件對農村土地流轉有關問題規定的比較概括，尤其是沒有對土地流轉的程序、流轉收益的分配、流轉雙方的權利與義務等問題作出具體而明確的規定，為基層政府等非法干預農村土地流轉提供了可乘之機，導致在土地流轉過程中出現暗箱操作、侵占農民利益等現象發生。（2）缺乏流入方經營能力評估制度和經營風險保證金制度。現行法律沒有規定在土地流轉前，要對流入方的農業經營能力進行評估，也沒有規定流入方要交納經營風險保證金[5]。土地流轉后，如果流入方在經營方面出現失誤，不能履行合同，必然給流轉土地的農民造成很大損失。造成損失后，又缺少有效的補償辦法。這加大了農民流轉土地的風險，使農民的合法權益得不到有效保障。（3）缺乏流轉收益增長機制[6]。在現行的制度框架下，農村土地流轉實行收益固定不變制度，沒有建立流轉收益增長機制，流轉價格在簽訂流轉合同時一旦確定基本不變，流轉期間內也不再調整，農民獲得的土地流轉收益沒有隨著經濟發展水平的提高而相應提高。這顯然不能保障農民流轉土地的長遠收益。

（三）基層政府的不當干預

按照《土地管理法》《農村土地承包法》等法律的規定，農村土地歸農民集體所有，農民對承包地享有承包經營權。農民的承包經營權具有物權屬性，屬于用益物權，國家保護農民土地承包經營權長期不變。農民對承包的土地進行流轉是法律賦予的權利，土地流轉堅持“自愿、合法、有償”的原則。對于農民來說，是否流轉土地、流轉的面積、流轉的方式及流轉價格等由自己決定，任何人不得干涉。但從農村土地流轉的實踐來看，農民在土地流轉過程中的合法權益被不法侵犯。

第一，通過行政手段間接干預土地流轉。在這種模式下，政府并不直接干預土地流轉，而是通過制定各種形式的規劃，例如設施農業發展規劃、現代農業科技園區規劃等，把農民的承包地納入規劃區范圍內，讓農民按照政府的意愿流轉土地[7]。以筆者調查的某鎮為例，該鎮政府制定了“發展千畝設施農業”規劃，然后以統一服從政府的千畝設施農業規劃為名，要求農民把土地流轉給有經營能力的農戶（主要是外地種植大戶）和農業公司。面對居于強勢地位的政府，農民們不能抗拒，只好被動接受，按照政府的意愿被迫流轉自己的承包地。

第二，直接參與土地流轉。農村土地流轉是一種民事行為，其主體是流出方（農民）和流入方（主要是從事農業生產經營的種植大戶或者農業公司），二者之間是一種平等主體之間的民事法律關系。政府參與農村土地流轉，但不是土地流轉的主體。在農村土地流轉過程中，政府的角色是服務者和監督者，其主要職能是制定區域農業發展規劃和土地流轉政策，提供土地流轉信息，為流出方與流入方提供服務，優化土地流轉市場環境，對流轉土地的用途進行監管等。但從土地流轉實踐來看，有些地方政府出于“政績”的需要或者急于發展地方經濟以及提高農民收入的考慮，以流入方的身份參與土地流轉。筆者在調查中發現，某縣在實施千畝蔬菜水果大棚示范項目時，縣農業局以流入方的身份，通過租賃的方式從農民手中流入承包地，與農民簽訂土地流轉合同。縣農業局建成大棚后，再將大棚出租或者承包給有實力的種植大戶或者農業公司。這顯然違背了農村土地流轉法律和政策的規定，導致農村土地在違背農民意愿的情況下進行流轉。

（四）土地流轉市場服務體系不健全

農村土地流轉需要成熟的市場服務體系。成熟的市場服務體系不僅能夠為農村土地流轉提供良好的市場環境，使土地流轉規范、有序進行，而且有利于保護農民的合法權益。從實踐來看，完善的農村土地流轉市場服務體系還沒有形成，不能滿足土地流轉的需要，農民在土地流轉過程中的合法權益無法得到有效保護。

第一，缺乏規范的流轉中介組織。土地流轉的專業性比較強，需要完善的流轉中介組織提供專業化服務。目前，大部分地區土地流轉比較分散，流轉中介服務組織很少，沒有形成成熟的土地流轉市場服務體系。由于缺少土地流轉中介服務組織，導致土地流轉信息傳播渠道不暢，難以在流轉雙方之間發揮牽線搭橋的作用，經常出現農戶有流轉意愿卻找不到合適的流入方，或者需要土地的流入方找不到流出方的情形，土地流轉難以實現。即使實現了土地流轉，主要也是在村內、組內或者親戚之間進行[5]。這嚴重制約了農村土地流轉的程度、規模和效率，影響了農村土地流轉的區域范圍，使土地資源的效益不能實現最大化。

第二，缺乏流轉價格形成機制。土地流轉的價格主要受土地市場供求關系的影響。確定土地流轉價格，不僅要考慮土地的自然因素，而且要考慮土地的經濟社會因素如土地的區位、土地的增值等。目前，大多數地方缺乏土地流轉價格評估機構，沒有形成市場化的土地流轉價格形成機制，土地流轉價格的確定帶有很強的主觀性和隨意性[8]。這種土地流轉價格機制對農民很不利。因為，在土地流轉過程中，農民一方缺乏土地流轉知識，加上與流入方在信息和力量等方面處于不對稱地位，其土地流轉收益難以得到有效保護。

三、保障農村土地流轉過程中農民權益的對策建議

加強農民權益保護是農村土地流轉過程中刻不容緩的一項重要任務。只有加強農民權益保護，才能促進農村土地流轉健康、有序、快速發展。今后，應當從農村土地流轉的現狀出發，在借鑒土地流轉過程中農民權益保護有益經驗的基礎上，有針對性采取一些必要措施。重點從以下幾個方面進行：

（一）明晰農村土地產權

明晰農村土地產權是解決農村土地流轉過程中農民權益保護問題的關鍵。考慮到農村土地流轉過程中因土地產權不清晰，導致農民在土地流轉過程中合法權益得不到有效保護這一現實，有必要從立法上明晰農村土地產權。（1）明確規定農村集體土地歸村級農民集體所有。理由如下：鄉鎮農民集體范圍過大，監督管理的成本比較高，不宜成為農村集體土地所有者。村民小組組織不健全，管理比較渙散，職權比較模糊，無法承擔起農村集體土地所有者的職責，基本上已經被從農村集體土地所有者范圍中予以排除。村級組織范圍大小比較合適，有健全的農村基層組織——村民委員會，能夠代表農民意愿獨立行使職權，適合充當農村集體土地所有者。建議修改相關法律，確立農村集體土地歸村級農民集體所有制度。（2）明確農民不僅對農村集體土地享有承包經營權，而且對農村集體土地享有所有權。土地集體所有意味著農村集體土地歸農村集體經濟組織成員共同所有，集體經濟組織的每一個成員都對集體所有土地享有平等的所有權。考慮到我國的實際情況，可以通過建立土地股份合作社的方式實現農民對集體土地的所有權。具體規定為：以行政村為基本單元，把集體土地量化到集體經濟組織每個成員名下，由持股農民組建土地股份合作社，通過土地股份合作社的形式使農民的集體土地所有權予以實現[1]。

（二）健全土地流轉相關制度

健全土地流轉相關制度是解決農村土地流轉過程中農民權益保護問題的一個重要方面。考慮到農村土地流轉實踐中因流轉相關制度不完善導致農民合法權益得不到保護的現實，需要從以下幾個方面進行完善：（1）對農村土地流轉的相關問題作出具體而明確的規定。在《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規和相關的政策性文件中對農村土地流轉的程序、流轉收益的分配、流轉主體雙方的權利與義務等問題作出具體而明確的規定，為農村土地流轉提供可操作性的依據。（2）建立農村土地流轉流入方經營能力評估制度和經營風險保證金制度。為了保證土地流入方有從事農業生產經營的能力，有必要建立土地流轉流入方經營能力評估制度。具體規定為：在土地流轉前，由縣級自然資源部門對土地流入方的農業經營能力進行評估，評估合格的，才能從農民手中流入土地;如果評估不合格，不能流入土地。同時，規定土地流入方要向縣級自然資源部門繳納一定數量的經營風險保證金，以降低農民流轉土地的風險，如果流入方從事農業生產經營出現失誤，對農民造成的損失能夠通過風險保證金進行賠償，從而保護農民的合法權益。（3）建立土地流轉收益增長機制。建議規定土地流轉實行動態價格機制，流轉價格在流轉期內可以作相應調整，保證農民流轉土地獲得的收益能夠隨著經濟發展水平的提高得到相應提高。

（三）減少不當干預，強化指導和監管

為了減少政府對土地流轉的不當干預，確保土地流轉體現農民的意愿，有必要規范基層政府的行為。（1）堅持土地流轉必須尊重農民意愿原則。土地流轉是農民的一項權利，任何人不得干涉或者侵犯，土地是否流轉、怎樣流轉、流轉多少及流轉價格等應當由農民自己決定。政府不得以任何理由強迫農民流轉或者阻礙農民依法自主流轉土地，也不得代替農民作出流轉土地的決定。（2）強化基層政府對土地流轉的指導。基層政府應當明確自己在土地流轉中的角色和地位，擺正與農民的關系，始終以服務者、指導者的身份參與土地流轉，不能以流轉主體的身份參與土地流轉。（3）加大對流轉土地用途的監管力度，防止土地流轉后農業用途的改變。（4）明確法律責任，加大懲處力度。在法律中對政府不當干預土地流轉的行為應當承擔的法律責任作出明確規定，并加大懲處力度，以此來約束和控制政府不當干預土地流轉行為的發生，使農村土地流轉充分體現農民的意愿。

（四）培育土地流轉市場化服務環境

在土地流轉過程中，只有充分發揮市場機制的作用，才能有效實現土地資源效益的最大化。培育土地流轉市場化環境不僅有利于為農村土地流轉提供良好的市場環境，而且有利于保護農民在土地流轉中的合法權益。（1）從農村土地流轉對市場化服務的需求來看，需要搭建土地流轉交易平臺，建立土地流轉中介服務體系，考慮到我國農村各地的實際情況，建議建立縣鄉相結合的兩級土地流轉服務體系，在縣（縣級市）設立土地流轉服務中心，在鄉鎮設立土地流轉服務所，為農民提供專業化的土地流轉服務。土地流轉服務機構是獨立的社會中介服務機構，以第三方的身份參與土地流轉，為流轉雙方提供流轉信息、流轉咨詢與法律服務等[9]。（2）建立科學的土地流轉價格形成和指導機制[10]。考慮到我國農村的實際情況，建議建立土地流轉政府指導價格制度。政府根據土地的自然因素和社會經濟發展因素等確定土地流轉的參考價格，流轉雙方以政府確定的參考價格為基礎，在此基礎上對土地流轉價格進行協商。這樣，既能使農民在土地流轉價格方面有一定的話語權，又能避免土地流轉價格確定的隨意性和主觀性，從而保護了農民在土地流轉過程中的合法權益。

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