1998年洪災以來國內洪災防治新進展

程子浩 黃方圓 鄧心怡 楊現坤

摘? 要：1998年的長江、珠江、松花江等中國主要江河爆發了特大洪水，對流域內地區造成了嚴重的損失。文章概述1998年洪災和防洪措施存在的主要問題，并對1998年洪災之后在洪災防治上的新進展進行探索，認為近20年國家在城市防洪、水利工程建設、流域生態修復和水文監測技術革新等防洪措施方面發展迅速，反映了國家對洪災防治的重視和對人民生命財產安全的關注。同時指出當前防洪中仍存在一些不足，需要進一步完善，才能從根本上防控洪災，保護人民生命財產安全。

關鍵詞：1998年洪災;暴雨;洪澇;洪災防治;水文監測

中圖分類號：TV87? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：2095-2945（2020）15-0063-04

Abstract： In 1998， major floods broke out in the Yangtze River， Pearl River， Songhua River and other major rivers in China， which caused serious losses to the areas in the basin. This paper summarizes the main problems existing in 1998 Flood and flood control measures for it， and explores the new progress in flood prevention and control after the flood in 1998. It is considered that the country has developed rapidly in flood control measures such as urban flood control， water conservancy project construction， river basin ecological restoration and hydrological monitoring technology innovation in the past 20 years， which reflects the country's attention to flood prevention and the safety of people's lives and property. At the same time， it is pointed out that there are still some deficiencies in the current flood control， which need to be further improved in order to fundamentally prevent and control floods and protect the safety of people's lives and property.

Keywords： 1998 flood; rainstorm; flood; flood prevention and control; hydrological monitoring

1 概述

1998年因氣候異常導致長江、珠江、松花江等國內多條主要江河爆發了全流域性的大洪水，造成4150人死亡，直接經濟損失2551億元。雖然洪水破壞性強，并呈現出水量大、受災范圍廣、持續時間長等特點，但在受災情況上，與1998年之前的洪水相比得到明顯控制。如與1954年長江流域洪水的災情相比，無論在死亡人數還是洪水淹沒范圍上，都顯著減少。但仍沒有最大程度上降低洪災的影響，其暴露出來的諸多洪災防治問題仍對現在洪災防治具有重要的警示意義。

關于1998年洪災成因與災害防治已有諸多學者進行探索，如趙思雄等著重研究了引發長江流域“二度梅”暴雨的成因;譚術魁則找出當時長江流域土地利用的不足，并對未來土地利用方案進行了初步的探討;許士國等針對嫩江流域在1998特大洪水受到的環境影響進行分析，并從積極和消極兩方面對洪災進行較客觀的分析。但這些都只是針對單個流域，對多流域的防洪共性問題缺乏探討，并對近20年在洪災防治發展和創新上缺乏詳細分析。

本文對1998年受災最為嚴重的長江、珠江、閩江和松花江這四個流域進行對比分析，找出洪災防治的共性問題，同時，從防洪技術、水平、意識的提高等方面探索近20多年的防洪新進展，指出在當前背景下洪災防治的重點關注方向。

2 1998年各流域洪災受災情況

1998年，受天氣原因，暴雨集中在長江流域，導致干流的水位不斷上升，多處河段超過警戒水位。宜昌站的洪量達到1215億m3，漢口站1648億m3。高發的洪峰頻率，長時間的高水位，都是形成全流域性大洪水的重要原因。此外，在洪水的作用下誘發出潰垸、山洪、泥石流、山體滑塌等災害，導致長江流域附近地區受到影響，是繼1954年之后災情程度最嚴重的洪災。江西九江是全國受災最嚴重的地區之一，經濟損失114.7億元。統計表明，長江全流域內有23.9萬hm2耕地被大水覆沒，總受災人口達231.6萬，死亡總數共1526人，有212.85萬間房屋坍塌，嚴重影響到人民群眾的正常生活，帶來巨大的經濟損失，見圖1。

1998年6月在珠江流域出現的長達13日的強降水導致流域內大部分河流出現持續高水位，部分水電站及水庫測得的水文數據超過歷史最高，如桂林青獅潭水庫出現了建庫以來最高水位226.56m;梧州水文站漲水長達268小時，達到歷史最高。廣西壯族自治區受災人口共計1231萬人，約有9.15萬間房屋倒塌，農作物受災面積達到73.1萬hm2，毀壞的路面累計達960.4km，造成的直接經濟損失共109億元。廣東省共有323萬人受災，約9.3萬間房屋受損，15.7萬公頃的農作物受災;因洪災導致全停產或部分停產的工礦企業共7407個，毀壞路面共407km。

閩江流域受降水的影響，主要流域出現百年一遇的特大洪水。諸如竹岐、延福門、七里街等站點測得的最大洪峰均超過實測歷史最高水位，其中延福門站超出警戒水位11.37m。在6月15日至25日進入水庫的洪水連續出現7個洪峰，最大流量達3.7萬m3/s。洪水受災范圍波及南平等6個地市共597.6萬人，因洪災死亡和失蹤176人，造成直接經濟損失82.76億元。

1998年6月松花江流域受到冷渦天氣系統的影響，出現連續性暴雨，雨區大且連續，流域內出現165.7mm的月平均降雨量，同比增長43.3%。吉林省西部、黑龍江省中部及內蒙古自治區東部的受災情況比較嚴重，受災人口高達1733萬人，淹沒33×104hm2的農田，導致糧食減產1151.5×104t。本次洪水是東北地區有史以來最嚴重的洪澇災害，給東北地區造成嚴重損失。

3 防洪措施存在的主要問題

洪災過后的諸多指標表明本次洪水與氣象異常，降水過多有很大關系。但除了自然因素，也暴露了諸多人為的防洪問題。探索這些共性問題對現在洪災防治仍具有重要警示意義。

3.1 防洪標準普遍不高，病險防洪設施較多

我國河流的防洪標準普遍偏低，水庫在錯峰調節上的作用不大，長江中下游平原的堤防堤身、堤基存在很多隱患。如長江荊江僅可防御40年一遇的洪水，長江中下游的防洪標準普遍為10-20年一遇。在日本，一級河流的重要河段的防洪標準為100-200年一遇;而美國主要水災河流的密西西比河達到150-500年一遇，在其他流域對保護城市和重要經濟區的堤防多采用100年一遇;在歐洲多瑙河沿岸的國家，河流的防洪標準多為100年一遇。由此可見，我國的防洪標準遠低于國外。在用于防洪的8萬多座中、小型水庫中，有工程質量問題和不達標的占40%。截止至1990年底，全國共計3242座水庫歷年失事，因防洪標準偏低而漫壩失事的共計1641座。從洪災后的搶險情況看，基礎險情尤其突出，其中九江市城區的長江大堤、安造垸等潰決都是由基礎隱患造成的。同時大中型的控制性水利工程在嫩江中上游干流的缺乏，導致洪水得不到控制，不能進行調峰和錯峰。

3.2 水文監測技術有待提高

3.2.1 水文設施設備未滿足測報洪水要求

由于投入水文建設資金有限，偏遠地區流域的水文站未能及時維護更新，很多設施老化殘損或超出服役時間，影響正常監測工作。監測設施購置時間早，技術未發展成熟，相對于同時期國外使用的非接觸式雷達水位計、超聲波水位計、ADCP聲學多普勒流速剖面儀等，測驗的水文信息精度小，不能滿足測報大洪水的要求。1995年，黃河流域的測驗纜道報廢數占總數70%，多數水文站仍用20、30年前的水準儀、六分儀等儀器。在98年洪水災害期間，西江流域多處的纜道、水尺等設施被沖毀或出現故障，無法開展測驗工作。

3.2.2 水文站點空間分布不足

1998年洪水災情反應出現有的水文站數量不能及時反應復雜的珠江水情，無法為中下游地區做正確的防洪決策提供實時水情信息的問題，導致預報工作出現較大的偏差。比較關鍵的上游區域，如長江、黃河、瀾滄江的發源地青海，水文站網密度小，水文空白區域多，歷史數據不完整，給分析和模擬洪水發生過程及其影響造成障礙。與發達國家相比，我們仍有很大差距，即使在2004年與美國水文站18站/萬km2的密度相比，我國水文站網總體密度僅為4.8站/萬km2，有的省區尚不足2站/萬km2。

3.2.3 洪水預報手段簡單，報汛設施老舊

在1998年，大部分基層報汛站采用人工報汛，多為有線電話和無線對講機報汛。但在洪水災害期間，電話線路易損壞，水情信息不能及時傳達;使用的報汛電臺多為短波電臺，設備陳舊、功率低，且暴雨天氣易影響信號，通話質量差。如廣西梧州分局所屬測站的電臺在洪災期間基本無法使用，電話線路也中斷，水情信息難以向外界傳達。同時，國內缺乏水情檢索和查詢手段，預報洪水方式缺少科學性。珠江流域仍以經驗作為主要預報方法，缺乏科學預報模型。沒有建立水情專有數據庫、水情地理信息系統，在面對洪水災害時，無法為中下游決策提供實時的最高水量、洪水發展趨勢等信息。

3.3 生態問題

3.3.1 大規模圍湖造田

1998年洪水揭示出國內眾多流域生態問題的嚴重性，大規模的圍湖造田降低了湖泊的調蓄能力。洞庭湖在經過建國后的大規模圍墾，到1977年為止，湖泊個數由解放初期的1060個減少至326個，雖然在1978年政府明令禁止圍墾活動，但到90年代湖泊仍減至99個，總面積相比建國初期減少約70%。洞庭湖的萎縮直接導致其在1998洪水中不但沒有分流調蓄，反而以35100m3/s的流量流入長江，導致大量洪水從荊江河槽直接下泄，使得長江干流水位居高不下，加劇災情。

3.3.2 亂砍濫伐

亂砍濫伐導致水土流失嚴重，泥沙下泄后河床抬高，增大防洪難度;長江上游地區，50至80年代的森林覆蓋率下降迅速，以清江地區為例，清江北岸的森林覆蓋率由1959年的50%銳減至1997年的20%，導致上游水土保持能力下降。其次，長江三峽地區山高坡陡，耕地較少且多為坡耕地，農民為了獲得更高的收益便大肆毀林開荒，在1993年湖北西部三峽庫區的歸、興山開墾面積占統計總面積的84.6%和80.0%。由于坡度大，一旦遇到降雨，表層土易隨水流走，水土流失劇烈。在1957年時，長江流域水土流失面積約36.4萬km2，而到了90年代則增長到56.9萬km2，一定程度上導致1998年洪水位高出兩岸地面10至16m的嚴重情況。

3.3.3 人為盲目改變河道形態

在沒有科學理論指導下，人為改變河道自然狀態一定程度上惡化了流域內的生態環境。黃河灘涂地區的居民在黃河河槽沿線修建大量生產堤，人為的縮小黃河汛期的分洪區，隔斷了灘槽之間水沙交換的通道，使河流失去自動調節灘槽淤積的能力，無法將橫比降控制在合理范圍內，導致河槽越來越高，形成地上河。

3.4 資金投入與管理問題

3.4.1 資金投入不足

我國在1998年之前，平均每年投入的防洪資金為60-70億元，而其他發達國家，如日本在1992到1996年中，投入資金達2500億人民幣。除1998年根據特殊情況調整資金投入為358億元，國內防洪投資長期不足制約著防洪標準提高。比如在1980年長江中下游防洪座談會上確定的18個重點防洪工程，到1997年底，完工的工程雖在1995和1996年經歷了洪水的考驗，但并沒有完全達到預定標準。據統計，若要工程全面達標，除去前期投入的43.2億外還要再投入171.24億元。在嫩江流域諸如甘河、歸流河等支流以及干流在50年代規劃的水庫直到1998年洪水來臨仍未完工，導致流域中上游缺少控制性水利工程，加大了下游的抗洪難度。

3.4.2 工程監管疏忽

防洪工程質量監測與管理仍存在不少問題。在98洪災中，長江干堤九江段因工程質量不達標而潰口。經過調查，堤防墻體處理不符標準、施工過程中存在質量未達到設計要求。除此之外，我國流域的病險壩庫較多，防洪能力有限。以陜西省無定河為例，據當地水保局90年代的調查數據，該流域共建淤地壩11631座，其中約90%為70年代之前修建，到90年代的病險壩數量占到總數的75.8%。國內在大躍進和“文革”時期共修建庫容一億立方米以上的水庫259座，其中存在安全隱患的病險庫占到約44.8%。

4 近20年防洪措施新進展

4.1 城市防洪新方法

4.1.1 海綿城市建設

1998年洪水期間，南昌市因排澇能力不足，昌北、朝陽洲等地區長時間處于洪水浸泡。2013年，習主席在《中央城鎮化工作會議》的講話指出建設海綿城市的城市防洪概念。在2015及2016年，國家兩次公布海綿城市試點地區，北京首鋼工業改造區較早的將“生態海綿”理念運用在規劃中，包括對屋頂進行綠化建設屋頂花園，在廣場和道路使用透水磚鋪裝，在公共綠地進行生態濕地、景觀池改造等規劃方案。目的是建立以景觀為核心的綜合利用系統，有效增強對雨水的利用，緩解內澇問題。

4.1.2 生態護坡理念

在1998年大洪水之后，各地多采用傳統硬質化的方式進行護坡，雖有利于防洪與排澇，但對生態平衡和城市景觀產生負面影響。隨著對傳統護坡的深入認識，生態護坡理念越來越多地得到重視。例如，2015年南京市秦淮新河工程中運用到這一理念，該工程在平臺上坡鋪有草皮護坡，平臺下則填充多孔無砂混凝土預制塊，其中的孔隙供植物生長。采取這種護坡方式能有效兼具保護河道生態與營造景觀的功能。格賓石籠是指采用具有一定抗拉性，耐腐蝕性的鋼絲構成的蜂巢格網箱籠，并在籠中加入土壤、碎石等填料，碎石間的孔隙供植物生長，是一種生態護坡的方式。在汾河太原城區段治理美化、青島市大沽河堤防工程治理等全國多地廣泛應用。

4.1.3 管網建設雨污分流

自改革開放以來，中國城市化進程加快，在建設城市過程中，城市污水管網的建設和管理有待提高。當時城市下水道系統是合流制的排水體系，污水管網中雨水混接，在洪水災害期間，污水管容量小，無法及時排放雨水，易導致城市內澇。2015年以來先后有深圳、南京等多個大城市實施雨污工程并采取分流制的排水體系，旨在為減少洪災或暴雨來臨時城市受澇災影響，規劃雨水調蓄系統，排蓄結合，增加城市水源，減輕城市防洪壓力。

4.2 水利設施及工程建設

4.2.1 蓄滯洪區規劃

新中國建立后，我國重要江河蓄滯洪區建設基本上經歷了三個階段，在1998年之前，前兩個階段已取得了一定的成果，逐步建立起水庫、河道和蓄滯洪區共同組成的防洪工程體系。而第三個階段是針對在1998年特大洪水中暴露出的問題做出治水思路的轉變。98洪災后，長江流域在洞庭湖區新建了澧南垸、圍堤湖等三處蓄洪垸的分洪閘，其中澧南垸在2003年澧水大洪水時分洪效果顯著。在松花江流域上規劃設立的胖頭泡和月亮泡蓄滯洪區，顯著地降低哈爾濱市及其下游的防洪壓力，有效地將哈爾濱市的防洪標準從100年一遇提高到200年一遇。除此之外，我國將治水思路由控制洪水向洪水管理轉變，將蓄滯洪區的管理也作為水利建設的一項重要任務。

4.2.2 加強堤防

要整治河湖，首先要建筑堤防。在1998年汛期，洞庭湖搶筑子堤1470km，子堤最高擋水1.7m;有缺陷問題的堤防共有2000余km，有30000余處的險情。政府加快建設蓄洪垸堤防的加固工程，在2007年舉行的洞庭湖開發與保護匯報會上，編制了《洞庭湖區綜合治理規劃》，明確指出要加固堤防905km，疏浚175km洪道，提升當地湖區蓄洪垸的防洪能力。

在98洪災后，政府為進行松花江的災后重建，整治河湖、加大水利建設的規模。僅1998、1999兩年，松花江的防洪建設投資超過“九五”投資的總和，共有26項堤防工程審查通過，總長2685.43km，共投資86.37億元。

4.3 流域生態恢復

4.3.1 退田還湖

洪水過后，國務院針對本次洪災暴露出的問題提出了防洪治水32字方針。其中強調到的“平垸行洪，退田還湖”是為解決大肆圍墾導致的水體退化、湖泊調蓄能力降低的問題。在洞庭湖實施退田還湖后，洞庭湖調蓄面積與1978年相比增加779平方公里，增強湖泊蓄水防洪能力，恢復湖泊的水體存儲空間。江西省實施鄱陽湖區退田還湖工程，在1999年出現的僅次于98年的大洪水中，鄱陽湖周圍76座退田還湖圩堤共蓄洪6.75×108m3，使湖中洪水位漲幅減小。

4.3.2 退耕還林

自1999年開始，我國在四川、陜西、甘肅三省率先開展退耕還林試點，通過保護林地、恢復生態來保持水土，減少水土流失、泥沙下泄對下游防洪工程的影響。四川省是長江上游水土流失面積最大的地區，也是上游泥沙的主要來源地。自工程實施以來，以屏山站與宜昌站在2002至2005年的數據為準，長江上游和金沙江流域的年輸沙量和年平均含沙量都呈明顯下降趨勢，說明退耕還林工程對水土保持的效果顯著。地處黃土高原的榆林和延安兩地年平均輸沙量達6.96億噸占到黃河三峽16億噸沙量的43.5%。工程實施后，黃土高原的水土流失情況有了明顯改善，生態環境逐漸恢復。在正常年份的降雨情況下，2008年和2009年的輸沙量降至1.34億噸與1.98億噸，而2015年則為1億噸，該數值大致等于中國宋代之前所記錄的黃河輸沙量。

4.3.3 水土保持

水土保持能防治水土流失，保護、改良并合理利用水土資源，有助于流域建立良好生態環境。從1998年起，凌源市對水土流失進行大規模的綜合防治，集中在坤都溝等9條小流域。5年間，投入的治理資金達3842.9萬元，治理13333.3hm2水土流失面積。年土壤侵蝕模數比1997年降低了2754t/km2，水土流失面積占流域總面積的百分比，比治理前下降了49.1%，中度以上的侵蝕面積占流域總面積的比例由42.1%下降到3.7%，極強度侵蝕面積完全消除。安徽省在大別山實施水土保持建設工程，四年治理了344.3km2的水土流失面積，初步形成較完善的水土保持綜合防護體系。截止2013年，土壤侵蝕模數比2008年之前下降了1100t/（km2·a），減沙率達70%以上，防洪減災效果明顯。

4.3.4 河流生態恢復

河流生態恢復強調人工干預和自然恢復結合，對河流水文水質條件的改善與提高，對河流地貌以及生物種群的恢復。在具體修復方法中強調對水利工程設施進行科學拆除、修復河岸帶、修復河道和控制污染物排入四個方面。該理念應用在2004年對上海浦東機場鎮河岸帶的生態修復中，通過種植沉水植物、挺水植物以及濕生植物對河岸進行修復，10個月后土壤剪切力和生物多樣性有較明顯改善。

4.4 水文監測技術革新

4.4.1 水情信息處理系統普及

水情信息處理系統實現信息自動化傳輸與實時處理，減少人工操作造成的誤差。2005年后在國家水利部推動下，各水利委員會陸續建成水文監測網絡，布設無人值守自動遙測和預報設備，增強洪水監測和預報能力。海河流域的潘家口水庫水情信息處理系統在2005年開始運行，軟件可以自動處理信息，確保水情信息及時、準確傳達。

4.4.2 應用實時水情傳輸處理系統

江蘇省根據歷史水情信息和特點，創建實時水情傳輸處理系統，目前已在江蘇省省中心和19個水情分中心推廣應用，并與10個外省交換實時水情信息，實現水情信息共享。諸如信息電話系統解決了在傳輸水情信息過程中字和數字混編的情況，及時傳送準確有效實時水情信息。

4.4.3 建立洪水水情預測分析信息系統

通過洪水水情信息系統可快速查詢歷年河流流量，經數學模型驗算，推算流量何時即將超過警戒線水位，直觀地看到洪水演進過程。為中下游堤防建設、防洪規劃、防洪決策等提供重要水情信息，做好預警、調動、撤離等準備工作，減少災害傷亡和財產的損失。

5 結束語

綜上所述，雖然在98洪水中出現了諸多人為原因導致防洪工作無法順利開展，但洪災過后政府正視問題，在結合科學技術發展與各流域流量規律的基礎上，積極完善防洪手段，提高流域防洪能力。在城市防洪建設、水利工程建設、生態環境恢復、水文站點技術革新等方面都做出巨大創新和改進。在防洪減災手段不斷革新的當下，一定切忌目光短淺，盲目開發，諸如裁彎取直、植樹造林等都要結合實際具體問題具體分析后再實施。及時反思，總結經驗，吸取教訓，更好加強對洪災的防治。

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