機關事業單位養老保險的制度變遷研究

[摘 要]文章運用制度分析方法從制度變遷和成本分析兩個角度對機關事業單位養老保險制度改革進行研究。從制度供給的角度分析我國企業職工養老保險制度變遷和機關事業單位工作人員養老保險制度變遷，運用交易成本法分析機關事業單位養老保險改革的成本，并為完善我國機關事業單位養老保險制度提出啟示。

[關鍵詞]制度變遷;成本分析;機關事業單位;養老保險制度改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.14.053

1 引言

自十一屆三中全會提出改革開放，改革一直是近40年來的主題。黨的十九大明確提出堅持全面深化改革的指示。社會保障等民生領域也要堅持全面深化改革，推動中國特色社會主義事業發展，為實現中華民族偉大復興而努力。

機關事業單位養老保險于20世紀50年代為機關事業單位的勞動者提供養老保障而建立。對于企業、機關事業單位養老金“雙軌制”這一現象，國家政府相關部門在1992年和2008年都出臺過文件進行機關事業單位養老金改革，但是改革效果并不理想。機關事業單位養老保險制度和企業職工養老保險制度2014年的“并軌”可以從一定程度緩解“碎片化”問題。2015年國務院出臺《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，終于實現企業職工和機關事業單位工作人員養老保險制度合二為一。

養老金“雙軌制”和養老金“并軌”改革在學術界不是陌生詞匯。鄭秉文（2015）就養老保險“碎片化”到“大一統”從經濟發展、社會模式和文化傳統與國民性3個方面進行闡述，研究機關事業單位改革的動力、壓力、推力和阻力。朱恒鵬等（2015）從2015年的改革內容入手對機關事業單位養老保險金改革進行評述，認為此次改革是與國際趨勢一致的改革思路。從制度變遷的視角出發，成志剛等（2016）從成本與收益的角度對機關事業單位養老保險制度改革進行分析，認為其受制度變遷路徑依賴的約束、權益二重性的影響和傳統觀念的影響;吳連霞（2012）從內在機制、存在問題和理念構建等方面對我國養老保險制度變遷機制進行研究。本文運用新制度經濟學的制度分析方法分析機關事業單位養老保險改革，分析其制度變遷和改革成本，對繼續完善我國基本養老保險制度具有重要意義。

2 企業、機關事業單位養老保險的制度變遷

新中國成立以來，企業、機關事業單位養老保險大致經歷了“分立”“并軌”“雙軌”“再并軌”的過程。制度變遷可以從制度需求和制度供給兩個角度分析。本文從制度供給的角度，分析企業職工養老保險制度變遷和機關事業單位工作人員養老保險制度變遷，以及正式制度供給和非正式制度供給。

2.1 1950—1957年：養老金“分立”

1951年政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》規定了城鎮企業職工的退休，建立了企業職工養老保險制度。1953年對《中華人民共和國勞動保險條例》進行修訂，將覆蓋范圍擴大到工廠、礦場、交通事業的基本建設單位和國營建筑公司。《中華人民共和國勞動保險條例》在養老待遇方面對男女退休年齡、退休工齡以及從事特殊行業職工的退休年齡做出了明確規定。其中，在養老金替代率方面的規定是本人工資的50%～70%，養老金按月給付直至死亡。1955年國務院頒布的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）規定了國家機關事業單位工作人員養老保險制度。《辦法》原文中提及：“現在國家機關工作人員還不能和企業職工采取同樣的辦法計算工齡，國家機關和企業部門的工資標準也有差別，因此，在國家機關工作人員中還不能立即實行勞動保險條例”。所以《辦法》規定了機關事業單位工作人員的退休年齡、退休條件和退休待遇。其中退休待遇方面的規定采用工作年限掛鉤制，即工作年限滿五年不滿十年的，按本人工資的50%發放;工作年限滿十年不滿十五年的，按本人工資的60%發放，養老金按月給付。

新中國成立初期企業和機關事業單位建立了不同的養老保險制度，但是計劃經濟體制下工資制度計算標準統一為工齡長短和在職的工資高低，而且養老金替代率相差不多。所以這一時期企業和機關事業單位的養老保險制度雖然“分立”，但是并沒有因此產生很大的社會問題。這一階段的正式制度有兩個：一個是1956年三大改造完成我國進入社會主義初級階段，計劃經濟體制基本形成，這一正式制度從經濟角度約束著工資制度和養老制度;另一個是國家頒布文件建立的企業職工養老保險制度和機關事業單位工作人員養老保險制度，對城鎮職工的退休養老行為具有強制性約束作用。

2.2 1958—1977年：養老金“并軌”

1958年國務院頒布《關于工人、職員退休處理的暫行規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》的出臺統一了企業和國家機關事業單位的退休制度。企業和機關事業單位職工的養老金待遇得到統一。然而不久之后，“文化大革命”爆發，我國社會保障事業遭到嚴重破壞。1969年財政部頒發關于《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見》（以下簡稱《意見》），明確規定“國營企業一律停止提取勞動保險金”以及“企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業外開支”。《意見》的出臺使企業養老保險中社會統籌徹底變成了企業支付，退化成了企業保障形式。計劃經濟體制下，企業支付等同于財政支付，所以《意見》的出臺使企業和機關事業單位的養老保險制度真正合二為一。

這一階段的正式制度有兩種：計劃經濟體制和財政部出臺的《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見》，兩者均對職工退休養老行為具有強制性約束。非正式制度是文化大革命時期人們的意識形態，當時的意識形態促進了企業和機關事業單位的職工養老保險制度統一。

2.3 1978—2014年：“雙軌制”時期

1978年十一屆三中全會召開，開啟改革開放新時代，社會保障事業也得以恢復和發展。1978年國務院頒發《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》和《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》兩個文件。《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》規定了工人的退休年齡、對從事特殊行業或有特殊情況的工人體現政策照顧以及對有特殊貢獻的工人給予政策獎勵。同時在退休待遇上規定在抗日戰爭參加革命工作的按本人工資的90%發放;在解放戰爭參加革命工作的按本人工資的80%發放;新中國成立后參加革命工作的，連續工齡滿二十年的按本人工資的75%發放;滿十五年不滿二十年的，按本人工資的70%發放;滿十年不滿十五年的按本人工資的60%發放，最低退休工資為25元。《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》對機關事業單位的工作人員養老在退休年齡和退休待遇上做出規定，其中退休待遇設定與工人退休待遇設定相同。這兩個文件的出臺正式將企業和機關事業單位養老保險制度分開，可以被視為企業和機關事業單位養老金“雙軌制”的政策源頭（鄭秉文，2015）。

1992年人社部出臺《關于機關事業單位養老保險制度改革的有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》提出要建立統一的機關事業單位社會養老保險制度，機關事業單位養老金改革的序幕由此拉開（成志剛等，2016）。1993年，十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟若干問題的決定》，提出“建立多層次的社會保障體系”和“實施社會統籌和個人賬戶相結合”的制度目標。在《決定》精神的號召下，在上海、福建、云南、遼寧、海南五省開展試點，但是由于改革阻力很大，只有企業完成了“統賬結合”模式的養老保險制度改革。同年國務院印發《機關工作人員工資制度改革實施辦法》和《事業單位工作人員工資制度改革實施辦法》，對機關和事業單位的養老金計發辦法進行改革。但是從總體上看，機關事業單位仍處于傳統的財政供養型退休制度，養老制度僅僅進行了內部微調。2005年國務院發布《國務院關于完善企業職工養老保險制度的決定》，下調個人賬戶比例至8%，在待遇計發辦法上做出了重大調整，明確了個人賬戶養老金月標準等。《決定》標志著企業職工養老保險制度基本成型。

由于養老金“雙軌制”下退休待遇的差距顯著，民眾關于養老金“并軌”的呼聲越來越高，越來越強烈。同時在養老金“雙軌制”的影響下，機關事業單位成為青年人群就業的首選，實在是不利于人力資源合理配置及合理流動和社會主義市場經濟的健康發展。2008年國務院下發《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，決定在上海、山西、浙江、廣東、重慶五個省市開展事業單位養老保險制度改革試點。試點內容包括養老保險費由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實現省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等。然而試點改革的阻力很大，基本沒有真正實行。

這一階段的正式制度主要有兩種。其中之一是確立企業和機關事業單位養老金“雙軌制”政策源頭的文件為養老金“雙軌制”搭建了制度框架。經濟制度的改變是重點。改革開放后建立社會主義市場經濟，經濟制度的徹底變革導致了社會保障制度的變革，十四屆三中全會提出“實施社會統籌和個人賬戶相結合”的制度目標，企業和機關事業單位都應該改革原先計劃經濟體制下建立的養老保險制度，但是由于改革阻力過大，只有企業實現了養老保險制度改革，加深了養老金“雙軌制”下退休待遇水平的差距。非正式制度是呼吁養老金“并軌”的社會輿論和青年人的就業選擇導向。這些非正式制度都從側面反映了“并軌”的必要性和迫切性。

2.4 2015年至今：“并軌”改革

2014年12月23日，國務院召開關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告，報告明確提出要“推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度”。2015年1月14日，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），提出在機關事業單位“實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度”以及“改革養老金計發辦法”和“建立基本養老金正常調整機制”。這是機關事業單位首次和企業統一按照職工工資增長和物價變動等情況調整養老待遇。《決定》的出臺標志著機關事業單位工作人員與企業職工養老保險制度的統一。

這一階段的正式制度主要是國家政策文件。政策文件直接推動了養老金“并軌”改革，雖然改革過程很曲折，但是政策的強制力還是使養老金“并軌”改革獲得初步成效。

3 機關事業單位養老保險改革的成本分析

新制度經濟學制度分析法的其中之一是交易成本法，即分析交易成本和國家一起決定產權結構并決定經濟績效。制度變遷和制度創新的研究目的是改善經濟績效。在制度創新中，成本主要由規劃設計、組織實施的費用、清除舊制度的費用、減少變革阻力的費用、制度變革帶來的損失以及變革的機會成本六部分組成。人力資源和社會保障部的成立就是規劃設計成本的體現。2008年3月全國人民代表大會通過國務院機構改革方案，將勞動保障部與人事部合并為人力資源和社會保障部，統一負責全國的社會保險相關工作。

機關事業單位養老保險改革中，組織實施的費用可以理解為交易費用。張五常認為交易費用包括一切不直接發生在物質生產過程中的費用。2008年事業單位養老保險制度改革試點失敗的直接原因是沒有對改革所導致的事業單位養老金損失進行實質性補償。因為缺少補償改革給直接利益群體所帶來的損失的交易費用，所以2008年的事業單位養老金試點改革基本上沒有實行。2015年機關事業單位養老金“并軌”改革的成功在于政府提供了巨大的轉制成本。因為此次改革的核心是在機關事業單位養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合，為確保改革前后待遇水平過渡平穩，實行“老人老辦法、新人新制度”的模式。改革前退休的人員保持現有待遇并參與今后的待遇調整;改革后參加工作的人員通過建立新機制，實現待遇的合理銜接;改革前參加工作改革后退休的人員，通過實施過渡性措施保證待遇水平不降低（劉志勤，2015）。顯然同企業職工養老保險改革一樣，填補制度“中人”的個人賬戶部分空白的過渡性措施就是制度創新中清除舊制度的費用。這部分空白也需要國家財政來填補，巨大的轉制成本無疑會加重政府的財政負擔。制度變革的損失是存在機關事業單位工作人員工作積極性降低，甚至人才流失的可能性（王悅等，2017）。變革的阻力主要是思想觀念，由于過去“雙軌制”下機關事業單位退休待遇豐厚且不用交費，大部分工作人員短時間內難以在思想上接受“并軌”繳費的轉變。

諾思把制度變遷視為一種制度均衡—非均衡—均衡的過程。從供求關系的角度解釋制度均衡就是滿足影響人們的制度需求和制度供給的因素一定，制度的供給適應制度的需求。制度非均衡是現行制度安排和制度結構的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結構，所產生新的潛在的制度需求和制度供給。制度變遷實際上就是制度非均衡的反映。我國機關事業單位工作人員養老保險制度改革就是制度非均衡向均衡發展的“帕累托改進”的過程。從制度供給的角度來看，機關事業單位養老保險制度改革是供給主導型制度變遷，是由國家和政府認可的，機關事業單位養老保險制度“并軌”成為一種正式制度。同時機關事業單位養老保險制度改革也是強制性制度變遷。強制性制度變遷表現為自上而下進行的激進性質的存量革命，政府是變遷的主體。通過強制性制度變遷的模式，在政府強制力的作用下機關事業單位工作人員養老保險制度得以改革，和企業職工一樣建立“統賬結合”模式，減少了部分改革阻力的成本。但是卻存在保證機關事業單位工作人員退休待遇水平不變建立職業年金的管理機制，以及建立企業和機關事業單位之間人才流動的養老保險轉移接續機制等增加財政負擔的社會成本（成志剛等，2016）。

4 結論與啟示

養老金“雙軌制”改革標志著企業職工和機關事業單位工作人員基本養老保險制度的統一，體現我國社會保障領域改革的成效也體現社會公平。養老金“并軌”的實施，有利于我國人才合理流動，實現人力資源配置最優化;有利于縮小退休待遇差距，緩和社會矛盾，減少社會問題;有利于在一定程度上減輕政府的財政負擔。

養老金“并軌”的成效可喜可賀，“并軌”的成本也不可忽視。本文有如下啟示。

4.1 加強對我國社會保障相關法律法規的建設

我國目前在社會保障領域的法制建設還不完善，缺少從法律層面對社會保障的規范以及對勞動者的保護。相關法律法規的出臺有利于規范雙方行為，維護勞動者的合法權利，推動我國社會保障事業發展。

4.2 加大降低養老金“并軌”的轉制成本

機關事業單位養老金“并軌”后待遇的平穩過渡離不開政府的財政支持。但是面對巨大的轉制成本，政府財政也會不堪重負。機關事業單位也應該積極應對，尋找降低轉制成本填補制度“中人”空白的有效方法。

4.3 完善年金制度杜絕“隱性雙軌制”

“并軌”改革后，企業和機關事業單位都建立了年金制的補充養老保險。但是由于單位規章制度和執行力度不同，可能導致企業和機關事業單位之間由于年金制導致的退休待遇水平相差過大，形成“隱性雙軌制”。所以政府相關部門要加大對企業年金制的監管力度，確保其落實到位。

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[作者簡介]曹琛琪（1996—），女，漢族，北京人，首都經濟貿易大學勞動經濟學院碩士研究生，研究方向：養老保險。