基礎設施建設項目資金管理分析

楊利德

[摘 要]我國基礎設施建設主要以政府為主導，項目涉及的資金量龐大，資金管理在整個項目實施建設中極為重要。文章就此對我國基礎設施建設項目資金管理若干內容進行簡要的分析，包括了項目前期的資金集中管理、項目運行中的資金風險管理以及項目后期的績效管理三個方面內容，通過分析其主要表現的問題，提出了幾點優化管理策略。

[關鍵詞]基礎設施建設;項目資金管理;資金集中;資金風險;財務決算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.14.116

基礎設施建設項目龐大而復雜，在項目周期內的前中后階段都涉及大量的管理內容。資金管理同樣貫穿三個階段，且每一個階段管理側重點不同，文章簡要就基礎設施建設項目的前期資金集中管理、中期的資金風險管理、后期的績效管理問題進行簡要的分析，并提出了幾點優化策略。

1 基礎設施建設項目資金管理問題的表現

1.1 資金集中管理問題的表現

與一般的工程項目有所區別，基礎設施項目往往涉及了廣大公眾的剛性需求，所以這類項目建設時也涉及了政府多個職能部門，諸如發展改革委、交通局、財政部門、審計部門、稅務部門、國土資源部門、環保部門等。這也就導致了開展這類施工項目建設時的相關審批資金管理，需要進行主體部門相應職能的劃分與溝通才能有效完成。簡言之，基礎設施項目資金集中管理，在項目運行中主要是為了規范化資金管理工作，解決這類項目特有的問題，但受限于有效規范制度的建立，在實際當中是存在著弊端的。目前在基礎設施建設項目資金集中管理上，近年來多地開始實行“集中支付制度”，部分地區建立了相應支付體系以及財政資金運行機制，國內大型央企建立財務公司資金集中平臺對閑置資金進行集中管理和運轉創效。這些實踐為基礎設施建設項目資金管理提供了較為可行的參考。

1.2 資金風險管理問題的表現

資金風險管理是在基礎設施建設項目實施中最為重要的管理內容。由于基礎設施建設項目的特殊性，其中最為普遍的一種風險就是項目進行中其內部的資金周轉調劑風險。眾所周知，基礎設施建設的項目不僅規模大，周期長。就過去一些年度中我國實際情況來看，全國各地都大量的開展了基礎設施建設，各地幾乎都出現過區域內一個項目正處于在建周期內，又出現了新的基礎設施項目。這些不同基礎設施項目管理機構人員及上級部門規劃存在著差異，在不同項目中開展建設時，財政撥付可能會根據規劃與項目管理需求進行資金的周轉調劑。近些年來隨著我國基礎設施建設的日益完善，這種風險相對出現的概率變低，但從過去長時間以來各地基礎設施建設項目內部資金周轉調劑風險頻發，并沒有徹底解決這種問題，直觀地反映出了在資金風險管理上還未完善，仍然是一個需要重視的管理內容。

1.3 績效管理

基礎設施建設項目由于普遍周期較長，涉及區域較大且復雜，其公共產品的服務屬性顯而易見，需要有一項直觀的指標來評價。績效的評價考核管理的運用，對于評價資金在投入產出上是否能夠帶來這種效果具有重要意義。項目投資與產出的評價上，不僅要考慮項目綜合利潤水平，還要考慮到其所產生的社會效益，運用績效評價可較為直觀反映出投資建設項目從啟動到竣工周期內，產出的利潤水平和社會效益。但就目前國內基礎設施建設項目到了竣工階段的情況來看，并非全部項目均建立了相應的績效制度，績效衡量的因素難以量化，績效管理工作也很難開展，可以說當下基礎設施建設項目的社會效益，在竣工之后多是以利潤為指標。一些社會效益也多是理論性的概述，導致了一些具有長遠價值的基礎設施項目遭受了質疑，這方面也是重要的原因。

2 基礎設施建設項目資金管理問題原因分析

2.1 資金集中管理存在弊端的原因

就目前在國內基礎設施建設項目資金集中管理存在的弊端原因，不同的地方可能存在一些差異。但整體上的內在原因基本是相同的，主要是由于項目初期缺乏合規手續，施工難度大，急于趕工期，進而導致了采用集中管理效應的不足的問題。例如部分地區進行基礎設施建設項目，存在著寬松軟現象，原本是為了加快施工進度，在施工主體沒有獲得財務預算批復、施工許可等合規手續的情況下，就予以開工。這種情況之下，采用了資金集中管理的方式，當施工建設不斷進行，向財政等相關部門核實預算和資金時，就難以避免的出現審核不通過，導致了項目建設資金缺乏保障，甚至被迫停工等問題。對簽訂施工總承包等合同方式引入的各大型施工央企也存在建設資金難以為繼，波及各大型施工央企財務公司資金集中平臺的正常運轉。

2.2 資金風險管理存在不足的原因

項目資金內部周轉存在的風險，從表面上看可能是各地建設項目周期重疊、資金壓力所導致的。但從本質上看，這根本在于各地基礎設施建設項目沒有建立起一套有限的資金風險防控機制，主要表現在兩個方面：一是內部資金周轉的風險評估機制。一個區域內若存在著施工周期重疊的不同基礎設施項目，在啟動周期晚的項目啟動施工前，就應該有效地評估對啟動周期早的建設項目在資金上帶來的影響;二是規范擁有資金調配權的政府資金使用行為，在內部資金風險出現前，政府對專項資金的使用行為若沒有規范也必然存在著風險，會加劇整個施工鏈條上政府方、各大施工央企內部資金周轉的風險。

2.3 績效管理存在空白的原因

就項目竣工階段有關的績效管理空白問題的原因，既有歷史的原因也有現實的原因。從過去長時間以來我國進行基礎設施項目建設，有關的績效評估在項目建設全生命周期中雖然有所應用，但只是局限于部分針對性較強、適用性較強的建設項目。在思想上并沒有充分重視績效管理的重要價值，導致了在績效管理并沒有能夠貫穿建設全生命周期，形成了先天的不足。而到了項目馬上要竣工的后期，想要采用績效考核也難以度量、缺乏參考。

3 優化基礎設施建設項目資金管理的若干對策

3.1 采用項目資金授權支付解決資金集中管理不足

正如資金集中管理問題部分最后所提及的，國內近些年來地方逐步實行“集中支付制度”用以解決資金集中管理的弊端。采用這種模式進行資金管理，必須要完成一系列工作才能夠取得授權資格。通過新的規范標準的運用，能夠很大程度解決地方政府基礎設施建設項目由于種種規范標準不足，對資金集中管理帶來的制約。在業主取得建設資金保障的前提下，施工鏈條上各大施工央企亦應充分利用財務公司進行資金集中管理，盤活存量資金，創收創效。

3.2 建立健全內部資金風險防控機制

基礎設施建設項目內部資金周轉風險的問題的解決相對直觀，應立足于風險評估機制建立和資金使用行為的管控上。首先，建立內部資金周轉風險評估機制，應盡早建立起一套針對不同建設項目同時上馬，所面臨著建設周期重疊帶來的風險識別評估機制。其次，政府資金使用行為的規范機制建立上，不能簡單從政府自身出發，應結合政府使用資金流向的對象判別，哪類需要嚴格監督，哪類可適當放寬，行政性與經濟性結合判斷。各大施工央企亦應根據內部控制要求，建立健全資金管理風險防控制度、流程和矩陣，明確職責落實責任，提升資金風險防控管理水平。

3.3 建立有效績效考核制度

與傳統市場經濟下的建設項目比較，基礎設施建設項目的公共屬性、非營利性較強。在對其進行績效管理時，具體的考核指標、標準需要逐步的依據經驗或理論來完善。在這之前需要建立起一套基本的涉及項目建設全生命周期內所有環節的基本制度，為后續發展打下基礎。這套制度是后續指標、標準的基石，各地方公共基礎設施建設項目應加以嘗試建立，逐步形成具有價值考核的內容，通過績效考核量化考核結果，指引施工建設，保障建設項目優質、高效完成，投入公共服務中。

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