營造韌性魅力社區 助力城市治理現代化

呂斌

2020年新年伊始，一場突如其來的新冠肺炎疫情嚴重沖擊了我國經濟社會前行的正常節奏，也影響了我們的慣常生活，甚至像武漢這樣擁有1500萬人口的特大城市也采取了“封城”措施，全國進入了戰“疫”狀態。回首本世紀以來，短短的20年期間地球上已經發生了SARS、MERS和這回的新冠病毒肺炎（COVID-19）三次危害性非常大的傳染性疫情，頻率之高令人驚異。然而我們幸運的是，這次疫情發生后，在中央統一領導部署下舉國上下同舟共濟、眾志成城、頑強奮戰，目前疫情防控已取得明顯效果。這次抗擊疫情的過程再次彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優勢、中國力量、中國速度、中國精神，可以預見我們一定能在不久的將來取得抗擊疫情的完勝。習近平總書記指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。我們既要立足當前，科學精準打贏疫情防控阻擊戰，更要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。

響應公共衛生應急管理體系建設，構建安全防控疫情的韌性社區

1.社區疫情防控在公共衛生事件突發當初暴露的短板。

在所有公共衛生突發事件中，傳染病的蔓延傳播是最主要的一類，由于傳染病具有突發性和重大健康風險，建立科學全面的傳染病防控應急管理體系具有重要的政治、社會和經濟意義，是以人民為中心的發展理念在公共衛生領域的重要實踐。國家公共衛生應急管理體系建設，在橫向的專業領域方面，涉及法治、防控、救治、保險、救助、應急管理等方方面面;在縱向的體系上，又可分為國家、區域、城市和社區四個層次，這些不同領域和不同層次之間要求具有高度的協同性和整體性，是一項復雜的系統工程。雖然在2003年的SARS危機之后，我國迅速構建了突發公共衛生事件應急的法律制度體系、衛生應急預案、網絡監測體系，但根據筆者對本次疫情防控工作在“防、控、治”三個重要環節的直觀觀察，發現在疫情防控初期仍然暴露出了在重大疫情防控體制機制、應急處置過程等方面存在著短板和弱項。

在社區層面，缺乏疫情防控預警體制建設，可支配的公共資源有限、尤其是社區級的合格醫護人員嚴重短缺，應急資源分配和疫情發生時市民群眾生活必需品的精細投放或采購所需的保障渠道不通暢，部分社區疫情防控必要的監控監管環境條件差，尤其是棚戶區和老舊小區的缺失狀況更為明顯;在社區的精細化管理方面，除部分城市的社區實施了網格化管理之外，很多社區對人口等基礎情況的把握普遍不夠精準，這些都嚴重影響了防疫戰初期的疫情防控效果。

2. 營造韌性社區的使命與治理模式。

習近平總書記在3月10日赴武漢考察疫情防控工作時指出：“這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考，既有經驗，也有教訓。要放眼長遠，總結經驗教訓，加快補齊治理體系的短板和弱項，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線。要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立‘全周期管理意識，努力探索超大城市現代化治理新路子。”城市治理是整個國家治理體系的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，城市治理搞得好，社會才能穩定、經濟才能發展。而社區治理則是國家治理的基礎和基石，又被稱為是城市治理的“最后一公里”。城市治理的大量工作在基層社區，只有基礎堅固，國家大廈才能穩固。城市治理是以人民為中心，而人民群眾最關心、迫切需要解決的各種自身利益問題常常發生或暴露在社區，為民的事無小事，做好社區治理工作十分關鍵。

在這次抗擊疫情的總體戰、阻擊戰中，有兩個讓全國感動的英雄陣地，一個是醫院救死扶傷陣地，另一個就是社區疫情防控陣地。社區一直處于疫情防控的最前線，為遏制疫情擴散蔓延、保障市民生活作出了重要貢獻。為了構建科學的、系統的、有效的公共衛生應急管理體系的長效體制機制，提升和完善城市治理現代化水平，一個重要的切入點應該是從抓社區治理著手——營造韌性社區。

有關韌性的概念在20世紀70年代初被用于生態系統的研究，后來逐漸擴展到了社會生態系統、防災減災等工程系統，到了本世紀初，韌性的理念被用于城市復雜系統、城市可持續發展研究。“韌性城市”或“韌性社區”強調的是城市或社區具有預防、回應并從特定風險中迅速復原的能力，同時將災害或風險損失降到最低的能力。從長遠的視角，強調城市或社區能夠從過往的災害或風險事故中學習，提升對災害和風險的適應能力。“韌性城市”和“韌性社區”的概念是近些年來世界各國城市可持續發展領域理論與實踐研究的熱點，公共衛生應急管理體系建設與城市治理體系和治理能力現代化作為國家戰略，如何構建“韌性社區”應該成為其中的重要命題。社區是城市運行和治理的基本單元，堅持不懈地做好疫情防控工作，應對公共衛生安全突發事件必須依靠社區。

所以與此目標相關的韌性社區內涵，不應僅僅停留在防災減災等工程方面，更應關注社區的疫情防控安全監控監管、預警系統建設、社區防控專業醫務人員和場所配置、包括兒童、老年人及特殊人群在內的居民幸福生活品質提升和健康持續發展等方面的支持保障體制機制和設施的規劃和建設。韌性社區營造須由被動的應急響應轉變為主動的規劃調控，韌性社區營造策略也需涵蓋長期宏觀戰略指引、近中期行動計劃以及具體工程實施方案的全過程調控。

習近平總書記2018年11月赴上海考察時指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。既要善于運用現代科技手段實現智能化，又要通過繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品質品牌。”城市治理的“最后一公里”就在社區，而社區治理不同于社區管理，既要發揮基層黨組織的領導作用，也要發揮居民自治功能。堅持以人民為中心的發展思想，把社區居民積極性、主動性調動起來，做到人人參與、共建共治共享。韌性城市的營造也必須通過社區治理的體制機制實現目標，堅持基層黨組織引領的同時，要改變一些社區長期以來只管家長里短、柴米油鹽的狀況，黨組織和政府的工作重心和資源力量配置一定要下沉到社區，甚至把疫情防控特殊時期的某些舉措長期化、制度化，著力解決好人民群眾關心的安全、健康、就業、教育、醫療、養老以及信息化、智慧化等突出問題，不斷提高社區基本公共服務水平和質量，讓群眾有更多獲得感、幸福感和安全感。

成都市委近年探索黨建引領城鄉社區發展治理新模式，由黨組織引領群眾自治，發揮群眾智慧、群眾力量做好城市治理的“最后一公里”，讓城市有了新變化、社區有了新溫度、居民有了新感受，為國內的社區營造提供了范例。期待成都市在營造韌性城市的進程中，探索出適合成都提升城市治理體系現代化水平的創新路徑。

提升社區魅力再生產，助力地域產業振興

1.重視老城區及其社區空間的文化經濟學價值。

最近，持續了近兩個月的新冠肺炎疫情逐漸趨于平穩，為實現疫情防控、復工復產“兩不誤”，一些城市政府從完善城市治理體系和提高治理能力著手，引領基層社區共建共治共享，積極有序地組織恢復生產。在這個過程中，社區既是疫情防控第一線，也是后疫情時代復工復產的第一線。由于這次疫情的影響，“封城”、居家隔離、延期開學開工等措施對防控疫情非常必要、也非常有效，但是另一方面也一度使我們常規的城市活動停滯了，幾乎萬人空巷。疫情終將過去，如何理性、有序地激活城市、社區的活力、恢復其魅力，助力地域產業振興，成為后疫情時代城市治理新的挑戰和機遇。

伴隨改革開放進程的不斷推進，城市發展建設已經從一個完全以增量為主的時代進入了增量和存量并存的時代。而在存量空間里，老城區及其社區的改造和更新成為具有挑戰性的重要課題。老城區的改造和更新問題關系到人民群眾的切身利益和城市的發展，城鎮歷史風貌保護不僅關系到中國歷史文化傳承，又關系到宜居宜業環境的提升。

通常，許多人只盯著老城區及其社區空間的房地產價值，而忽視其具有重要的文化經濟學價值和經濟地理學價值。所謂文化經濟學價值指的是老城區及其社區空間因豐厚的歷史文化積淀所具有的經濟學情感價值，又被稱為魅力價值或歸屬感價值。近年來，習近平總書記提醒國人要記住的“鄉愁”，從經濟學意義講其內涵就是濃重的情感價值。而所謂經濟地理學價值是指根據“區位論原理”，老城區及其社區空間具有對創意文化產業等都會型產業的哺育、支撐功能。文化創意產業從生產到消費的若干環節里，包含了知識升級的螺旋過程，需要有與消費群體面對面學習、交流和反饋的機會，歷史文化空間恰好適合這個過程。所以，如果一級政府只看到老城區臟亂差、藏污納垢等環境、民生問題，老城區及其社區空間就會被認為是社會經濟發展的包袱和拖累，則首先被想到的對策常常就是拆拆拆。如果換一個積極的視角，認識到其具有文化經濟學價值和具有培育文化創意產業等都會型產業的可能性，那么城市和社區治理采取的對策就會有更多樣的選擇。

2. 通過社區營造實現社區魅力的再生產。

社區營造是實現老城區及其社區有機更新的一種重要模式，是傳統社區魅力再生產的過程。社區魅力是城市魅力的基礎，城市魅力一般是指一座城市對于城市內外公眾的吸引力、城市居民自身的凝聚力，它是一個城市軟實力的重要體現。影響城市魅力的主要因素包括：經濟、社會、醫療、公共安全、教育、就業，以及環境、旅游、文化特征、國際化程度等，通常直接反映在對人才和外來客的吸引力、居民對城市的包容度、產業的活力等方面，城市魅力直接關系到地方經濟的興衰。

通過社區營造實現社區魅力再生產的過程需要包括政府、企業、市民及第三方等多元主體參與，其目標在于提升社區的空間價值、社會經濟價值和文化價值。社區魅力再生產不是單純的物質空間再生產，需要從物質空間轉向社區空間，完成物質空間修補之前要做好社會修補，這種修補應該是基于人和產業行為訴求的場所營造。

成都是一個在國內外享有盛名、宜居宜業宜游的魅力城市，歷史底蘊豐厚、文化氣質優雅時尚、樂觀包容開放、勇于創新，產業特色和優勢顯著，近年來“新經濟”呈現高速發展的態勢。2018年成都市啟動了城鄉社區總體營造行動，計劃到2020年社區營造覆蓋率達到90%，可以說成都是全國城市中社區營造、社區治理、城市治理的先行城市，工作扎實、深入，已經產生了很好的示范效果。期待成都能進一步提升城市治理體系和治理能力現代化能力，助力公共衛生應急管理體系的建設和地域產業振興。