成德眉資同城化：為雙城經濟圈建設探路

盛毅

為貫徹落實國家區域協調發展戰略和省委“一干多支”戰略，培育成渝地區雙城經濟圈的龍頭，四川省在前期成都市推進與德陽、眉山、資陽同城化的基礎上，出臺了《成德眉資同城化發展暨成都都市圈建設三年行動計劃》，正式掀開了構建成都都市圈的大幕。

成德眉資同城化只是都市圈建設起步階段

“同城化”是區域一體化的最高形態，是中心城市與周邊城市不斷合作深化、單一城市空間向跨城市空間轉化的體現。同城化既是指推動區際聯系深化的一種手段，也是指一定空間范圍內城市關系要追求的目標。作為重要手段，同城化通過毗鄰城市之間的共建共享，使中心城市可以不斷拓展發展空間，在更大區域范圍內優化資源配置創造了條件，同時也為周邊城市借助中心城市優勢提升競爭力、實現要素互補提供了新機遇。作為追求的目標，相關城市借助同城化之間的互補和互利動力，能夠獲取“1+1>2”的效果，使中心城市集聚達到一定水平后，通過輻射和服務，推動中心城市活動不斷由中心城區向外圍城市蔓延，將多個城市緊密地聯成一個整體，構成城市化密集區，從而形成不同發展水平的都市圈。顯然，都市圈也是城市群的一種形式，只是空間尺度小于大的城市群。因為同城化促進了都市圈的形成，這也是城市群必經的早期形態，是推進同城化的必然結果。即使城市群發展到今天，我們仍然可以清楚地看到，以都市圈為核心的同城化地區，是城市群的主體部分，其他城市緊緊圍繞都市圈發展，形成聯系日益密切的一體發展格局。世界上知名的東京、倫敦、巴黎、紐約等城市群，核心就是圍繞中心城市構建的都市圈。即使是沿美國東海岸分布的紐約城市群，雖然整體形態看呈帶狀，但也是由多個都市圈構成的。其中以紐約為中心的都市圈，在城市群中起著核心作用。

縱觀國內外都市圈建設歷程，都市圈內各城市的同城化，大致要經歷四個階段。

第一階段的主要特征表現為要素交流擴張，也可以看作是要素的同城化階段。如勞動力、資金、技術、人才在相鄰城市間的流動規模擴大，它與普遍存在的區域間經濟合作關系比較，數量更大和頻度更高，由此推動著產業垂直分工關系的初步形成。這一階段的作用機制，主要靠市場機制推動，政府參與程度很低。

第二階段的主要特征表現為產業分工深化，也可以看成是產業的同城化階段。如核心城市的部分制造業受土地等成本上升的影響，重新在周邊區域集聚，一些制造企業則直接轉移到相鄰城市，由此推動產業在相鄰城市之間的分工與協作，這一階段的作用機制，除主要依靠市場外，政府也開始有目的在郊區設立工業園區和城市新區，探索與周邊城市共建產業園區，進一步強化跨城市之間的產業協作配套關系等。東京、巴黎、倫敦等的早期規劃，就是以建設新城新區為主的規劃。

第三階段的主要特征表現為城市部分功能共建，也可以看成是為推進都市圈建設的同城化。如產業園區、基礎設施、市場、生態環境等的共建，其中產業園區和交通設施的共建，成為共建的主要任務。由產業布局調整引發的人流、物流變化，必須要構建與此適應的交通體系，進而引發居住、公共服務、生態環境等功能的跨城市再配置。這一階段不僅市場機制作用更加充分，而且政府開始統籌考慮跨城市之間的功能分工，并且通過制定同城化規劃，來引導這些功能的建設。東京、巴黎、倫敦的第二、三次規劃，把半徑在30～50公里范圍內的交通、居住、綠帶等功能進行統籌建設，就屬于這種性質。

第四階段的主要特征表現為城市功能配置全面統籌，也就是大都市圈形成階段。如各城市的功能區建設，既主要為本市服務，也要為都市圈內的城市服務;過去核心城市的功能為周邊城市共享，現在周邊城市的功能也要為核心城市共享;過去是核心城市需要具備所有功能，現在是核心城市只需要保留關鍵功能;過去是核心城市輻射和服務近距離的城市，現在是都市圈核心區輻射和服務廣大區域。東京都市圈、大巴黎、大倫敦等規劃，就是典型代表。盡管同城化可以概括出許多特征。例如，從參與對象看，以毗鄰兩個或多個城市作為主體;從主次關系看，區域中心城市在大多數領域發揮主體作用;從空間關系看，各城市之間距離一般在幾十公里范圍;從內在需求看，追求互補優勢是根本動力;從形成過程看，同城化要經歷由局部向全面的過渡;從聯系條件看，交通設施決定著同城化水平。但這些特征，對于處在不同階段的同城化區域來講，差異會比較明顯。

成德眉資的同城化，在編制成都平原城市群“十三五”規劃前就有研究。近幾年，成都市在前期與德陽、眉山、資陽共建產業園區、共同構建生態環境保護體系等基礎上，開始探索更多城市功能的共建共享。四川省實施“一干多支”戰略以來，推進成德眉資同城化突破，將“主干”從“成都”擴展升級為“成德眉資”，成為戰略的核心任務，省上為此成立了推進成德眉資同城化發展領導小組。在這一戰略推動下，成都積極發揮主導城市作用，與德陽、眉山、資陽的同城化步伐開始加速，不僅制定有行動計劃、專項規劃和具體項目表，還有專門的組織機構、牽頭部門和運行機制。從這些基礎和工作進展看，當前成德眉資的同城化，應當開始進入按四階段劃分的第三階段，即政府開始推動4個相鄰城市的部分功能同城發展，類似于東京都早期率先推進與周邊三縣的同城化，只不過涉及的國土空間面積更大。

推進成德眉資同城化要突出重點任務

由于成德眉資同城化尚處于第三階段初期，這一階段推進同城化，關鍵是要圍繞如何強化各城市之間的產業聯系，形成深度的分工協作，為都市圈建設奠定經濟基礎。基于這一判斷，成德眉資要從階段任務出發，結合國家、成渝雙城經濟圈和全省對這一區域發展定位，制定同城化發展規劃，緊緊圍繞如何推進各城市間的產業同城發展，強化基礎設施、科技創新支撐，促進公共服務、營商環境形成，建設良好的生態保障體系。

首先要推進規劃的同城化。縱觀國內外推進同城化的區域，都將規劃作為引領，按照規劃有序實施。東京、巴黎、倫敦、紐約等大都市圈，先后經歷過多次規劃，才形成了今天多個城市同城發展的格局。當前，相關城市正在編制“十四五”規劃，成渝地區雙城經濟圈規劃、全省“十四五”規劃綱要和各類專項規劃編制，都在陸續啟動。四川省在這一重要時點，已經明確要編制同城化規劃。正式開啟這一地區的同城化進程。由于本次規劃是一次初步嘗試，規劃內容不宜過細，重點對標我國“兩步現代化”目標，對標成渝地區雙城經濟圈“兩中心兩地”的定位，確定都市圈建設中的主要發展目標，重點考慮引領成渝地區、西部地區、西向和南向開放等重要功能的配置，以及重要城市功能在各城市之間的大體分工、重大跨區域項目建設等。

其次是產業布局同城化。產業同城既是都市圈形成的內在動力，也是同城化要重點推進的任務。4市要在尊重市場機制作用的前提下，選擇已經形成較強聯系的汽車、電子信息、重大裝備、軌道交通、食品、旅游、物流、文化等產業，依托一直在推進建設的成資臨空經濟產業帶、成眉高新技術產業帶、成德臨港經濟產業帶、中歐班列和南向班列、國際空港、物流樞紐、旅游集散中心等，立足各市之間的產業合作基礎和重點，引導其在產業鏈、創新鏈、供應鏈方面不斷深化分工與協作，逐步破解產業同質化問題。目前成都市服務業發展速度加快，占GDP比重每年上升1～2個百分點，這正好為成都市一般制造業加速向德陽、眉山、資陽轉移創造了條件。成都要將產業功能區建設尤其是產業生態圈建設，率先在4市范圍推行。同時，在推動數字經濟、智能制造、文化等新興發展中，要把這類產業的跨城市布局作為重點考慮因素，一開始就在都市圈范圍實行有密切分工協作關系的縱深布局。具體的協作項目，相關城市已經做了大量前期工作，下一步是結合雙城經濟圈規劃的編制和實施要求，作進一步完善和落實。

第三要推進交通設施同城化。建設現代化的交通基礎設施，是各城市接受中心城市輻射帶動的基礎條件，內在需求最為迫切。目前，成德眉資的交通密度和質量，與現代化都市圈差距很大。當前應對標現代化都市圈的交通水平，加快推進城際鐵路、軌道交通、高速公路、快速通道、城市主干道等重大交通設施建設，尤其是加快推進多條重要鐵路和高速公路的上馬和建設，進一步增加快速交通密度，形成高標準的城際軌道、快速公路、航空運輸交通圈，構建市域化的交通體系和一體運營的公交網，率先形成高效的“半小時交通圈”“1小時交通圈”等，是當前的重點任務。此外，打通“斷頭路”“瓶頸路”，暢通區域交通大循環，完善城際軌道交通與城際間的公路、各個市區公共交通的無縫聯接，建設快捷轉換的中心和結點，推動雙流機場、天府國際機場的軌道交通和高速公路向德陽、眉山、資陽延伸，發展多層次、多模式、多制式無縫連接的綜合交通系統等，步伐也要進一步加快。

第四要推進科技創新同城化。雙城經濟圈要建設具有影響力的科技創新中心，任務非常艱巨，需要更大力度創新，如果能夠通過同城化，突破部分創新瓶頸，將成為同城化的最重要成果。因此，成德眉資同城化，應將創新能力提升，作為當前最關鍵任務來抓，充分整合4市的科技資源，優化成都市的科技資源配置，放大成都對全省的創新引領能力，構建雙城經濟圈創新高地和動力源。要推出一批標志性的創新龍頭工程，在4市進行合理配置。要加大教育科研、人才隊伍、科研設施、創新平臺等的共建共享。將成都科學城、綿陽科技城、國家級高新區創新區等載體功能，大力促進科技成果轉化、研發服務、創新企業能力向各市延伸。同時將全面創新改革形成的成果，在4市同步推廣。

至于公共服務、營商環境、生態建設的同城化，雖然總體上圍繞服務于上述四個同城化展開，但不等于在步伐上要滯后，不排除有的方面需要先行。因為許多公共服務、營商環境的同城化，一方面更多涉及管理制度和協調機制調整，投入小，見效快，推進難度無疑比需要大量投入的基礎設施、產業發展、創新能力提升的難度更小。另一方面，受傳統體制慣性和路徑依賴制約，產業、基礎設施、科技創新、生態環境的同城化，面臨著不少體制機制障礙，盡快打破和消除這些障礙，將為生產要素跨市自由流動、企業跨市投資、產業鏈跨市構建、市場統一建設、交通互聯互通等，創造有利條件。近年來成德眉資推出的教育、醫療、社保等同城化協同機制，以及市場監管、開放政策等統一推行，正是受交通、產業、創新、生態環境保護同城化不斷深化的推動。

推進成德眉資同城化需要協調好幾個關系

如何推進成德眉資同城化，需要注意處理好以下幾個關系：

一是處理好系統規劃與重點推進的關系。由于同城化涉及諸多領域，我們在制定同城化規劃時，必須站在構建大成都都市圈的高度進行整體謀劃，明確總體目標和分階段目標，全面安排相應任務和項目，有針對性地引導都市圈建設。同時，我們也要看到這一區域的同城化，總體上尚處于構建都市圈的初級階段，各城市最大的訴求是產業發展，基礎設施、科技創新能力、生態環境、公共服務等的共建，更大程度受產業共建動力推動，因此在實施規劃的過程中，當前要以產業共建需求分析為主要依據，來選擇相關領域的重點任務，不要求各個方面采取同等力度推進。此外，推進同城化的區域，應率先從中心城區著力，以后再逐步擴大到全市范圍。

二是處理好市場機制與政府作用的關系。同城化是在市場機制充分作用基礎上形成的，無論是生產要素的自由流動、產業鏈的構建，還是基礎設施、公共服務建設，內在需求主要受利益機制驅動。建設基本統一的營商環境，就是為了更充分地發揮市場機制作用。當然，我們也要看到，各國在構建都市圈過程中，都程度不同地遇到了行政分割，面對區域協調機制的種種缺失。為克服這些方面的不足，政府在推進都市圈建設中，注重堅持以規劃引領同城化，注重建立相關政府參與的協調機構，注重支持投資進入制約薄弱環節甚至采取直接投入，制定科學合理的利益分配和補償機制。當前推進成德眉資同城化，有國家構建區域協調機制和建設現代化都市圈政策的推動，有成渝地區雙城經濟圈建設的歷史機遇，更應重視政府在基礎設施、產業載體、創新平臺、生態環境、公共服務設施建設，重視有效的區域性行政協調和管理機制的建立。

三是處理好上級引導與自主推動的關系。國內外都市圈建設，既充分發揮了上級政府的主導作用，也充分發揮了參與城市主動尋求協作的積極性。因此，在推進成德眉資同城化過程中，一方面要建立“省領導、市主體”的同城化引導機制，強化省級政府指導、協調和督促作用，包括爭取中央的政策和資金支持。另一方面則要根據4個城市的實際，充分激發各地動力和潛力。其中，如何更好發揮成都市在推進同城化的龍頭作用，以成都為核心構建推進的組織領導機制和工作機制，是決定同城化是否獲得成功的關鍵。

四是處理好經驗借鑒與主動創新的關系。國內外將區域發展理論運用于都市圈建設，已經積累了許多經驗，主要體現在規劃編制和實施、市場體系的統一、協調機制構建、建設時序安排等方面。如國外知名的都市圈，在組織和協調機制方面，探索了多種模式，在建設時間上，從都市圈建設起步到全面建成，采取了逐步開發和逐步配套的做法，先后經歷了幾十年的時間。這些經驗，為成德眉資同城化提供了借鑒。同時，這一區域也要根據自身特點，積極探索構建“總部在中心城市、基地在周邊城市，研發在中心城市、生產在周邊城市”等產業協作互動新模式;探索建立同城化的法律化保障，推進相關立法，逐步形成完善的同城化建設法。