珠江—西江流域生態治理困境及其路徑選擇

侯路瑤 朱海斌

摘 ?要：區域生態治理成效是衡量區域內能否實現可持續發展的一個重要因素。珠江—西江流域在實現經濟發展過程中出現了水源林面積減少、水土流失嚴重、湖庫區營養化程度明顯、水體污染嚴重等生態文明問題。在府際協同視角下，粵桂兩地通過建立“命運共同體”的利益整合機制，完善生態治理府際協同法律法規制度，建立健全生態補償機制，協商建立統一的跨域生態合作專門機構，構建多元參與生態治理模式，建立府際協同信息共享機制等措施，實現府際間的有效合作，形成治理珠江—西江流域生態的合力。

關鍵詞：珠江—西江流域;跨域生態治理;府際協同

中圖分類號：F812.45;X321 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1671-9255（2020）01-0013-04

珠江—西江經濟帶以西江為主軸，橫跨粵桂兩省（區）11市，將經濟高度發達的東部沿海地區與經濟落后的西部內陸地區連接起來，是流域下游珠三角地區經濟社會轉型升級的重要戰略腹地，是西南地區重要的出海大動脈，也是中國與東盟各國發展的橋頭堡。然而，在經濟與社會的快速發展的同時，珠江—西江流域內的生態環境也遭到了重大破壞，生態問題日益嚴峻。珠江—西江流域生態治理面臨著諸多困境，其中最主要的就是跨域多元主體利益問題。多元主體利益問題處理不當會導致“公用地悲劇”乃至“反公用地悲劇”等，府際協同治理是破解“利益癥結”之所在。本文基于府際協同視角，對當前珠江—西江流域生態治理府際協同困境及原因進行探討，提出生態保護與恢復的建議措施，同時也為其他地區跨流域生態治理實踐提供經驗借鑒。

生態治理就是對生態環境的治理，是指以政府為主導，通過政治、經濟、法律、教育、科技等手段，實現對生態保護、生態修復和生態優化的管理過程，是隨著現代環境污染和生態破壞問題加劇而產生的一個詞組。府際協同，即政府間的協調合作，是指為了實現和增進公共利益，政府縱向各層級之間、平行的政府間及政府的部門之間彼此合作。[1]

本文針對珠江—西江經濟區生態治理問題進行研究，因其跨區域生態問題的屬性，故府際協同偏向于地方政府之間的協同。

一、珠江—西江經濟帶生態環境的問題及表現

（一）水源林面積減少，水土流失嚴重

隨著珠江—西江經濟帶上升為國家戰略，珠江—西江流域經濟建設與城鎮化進程加快，上游欠發達地區居民為了取得經濟利益，大量砍伐水源林，種植經

濟林、用材林，使得上游水源林面積減少。如百色市岑王老山自然保護區、百東河水源林保護區、大王嶺水源林保護區等3個水源林區的成熟林10年間減少20%，漓江水源林面積2002年比1986年減少了22.8%。

水源林面積的減少，不僅會影響流域內水土涵養功能，還會直接導致流域內水土流失加劇，河道淤積，阻礙航程。如廣西容縣至蒼梧等地因水土流失造成河道淤塞長達280km，多段河道淤積2米多深，不僅影響了河流的通航和泄洪能力，還對河道的生態功能產生一定的破壞。除此之外，水土流失問題還加深了流域內的“石漠化”問題。珠江—西江流域內有很多喀斯特熔巖，生態十分脆弱。水土大量流失使得原本就脆弱的生態更加惡化，流域內的巖石裸露加速了該區域的“石漠化”發展。據有關資料顯示，僅珠江流域內的水土流失面積就高達6萬平方公里，占該流域面積的14%。

（二）湖庫區營養化程度明顯，局部水體污染嚴重

隨著經濟社會的快速發展，大量農業污水、生活污水和工業廢水被排入河流。在湖庫區大壩周圍，水體氮、磷等營養元素長期積累，營養化程度明顯。據統計資料顯示，2017年，除大王灘水庫、龜石水庫水質為輕度富營養化程度外，其他水庫水質均為中度富營養化程度。湖庫區水質泛營養化既會導致水質惡化，產生“黑、惡、臭”水體，嚴重影響流域內的生態環境和自然風光，也會嚴重影響流域內的生產生活用水，實際上制約著流域內的社會經濟發展，甚至會引發社會問題或群體性事件，給社會的和諧穩定帶來隱患。除此之外，污水廢水的排放使局部水體污染問題突出。如2017年珠江—西江河流污染主要集中在

郁江支流，其超標斷面出現在右江、郁江、邕江和下雷河，主要超標指標為溶解氧、氨氮;2018年，郁江、武鳴河、潯江存在不同程度的汞金屬超標。

（三）流域內過度開發，生物多樣性減少

珠江—西江流域內有著眾多的河流湖泊，流域內河網密度大，環境適宜，形成了天然的大生態系統，是一座生物資源極其豐富的大寶庫。水產部門資料顯示，珠江水系內的魚類高達450多種，其中屬于國家級保護動物和地方重點保護的種類就有40多種。如中華白鰭豚、中華鱘等。隨著流域內的經濟發展，大量的人類活動導致流域內的生物多樣性減少，主要有幾個方面的原因。一是流域內人工過度捕撈。沒有規劃、不加節制地過度捕撈是導致流域內生物多樣性減少的主要原因。二是流域內如水電站等各類水利設施的興建改變了流域內生物原有的棲息地，導致了生物多樣性的減少。三是流域內航道的發展。隨著社會經濟的發展，流域內的航道不斷拓寬，水運日益繁忙，大量船只通行過程中產生的污染物直接排入水體中，導致水質嚴重惡化，大量魚類死亡，生物多樣性減少。

二、珠江—西江流域生態治理府際協同困境

（一）目標一致形成困難，協同治理意識淡薄

珠江—西江經濟帶橫跨粵桂兩省11市，在生態治理府際協同上，要求各地政府在選擇和行動上都要達成一致。然而在實際中，各地政府對治理目標意見不一，協同治理意識淡薄。這主要表現在：首先，跨域生態治理是一項復雜且高難度的工程，其目標的實現需要較長的時間。在此過程中，各地政府對協同治理會產生忽視與倦怠的心理，在選擇和行動上可能會慢慢偏離初始目標。其次，跨域生態治理具有很強的外部屬性，各行政區政府作為“理性經濟人”，不同程度上都存在“搭便車”的心理和行為取向，在保證自己目標實現和利益最大化的前提下，才會積極參與協同治理。各行政區政府的這種個體理性行為容易使跨域生態治理陷入“集體行動困境”。最后，行政區域條塊管理使得各行政區政府競爭大于合作，以至于協同治理意識淡薄。

協同治理的困難主要源于利益沖突。一方面，區域經濟發展水平差異導致發展戰略的差異。從兩廣的主要經濟指標來看，兩省區的經濟發展水平存在顯著差異，經濟發展水平的差異會導致發展戰略的差異。廣西的經濟發展重心是轉型升級和提升發展速度，其戰略是與發達地區合作，承接東部產業轉移，還停留在以資源換發展的階段。廣東地區則希望通過與省外地區進行產業合作，實現產業轉移和產業升級，以緩解資源環境承載壓力、保護生態系統。由此可見，兩省會根據自身利益需求來選擇發展戰略，發展戰略的不同直接導致生態治理府際協同存在分歧。另一方面，經費分擔有爭議。府際合作會產生搜尋成本、談判成本、契約成本、履行成本等各類成本。公共選擇理論認為，政府也是“理性經濟人”，會追求自身利益最大化，加之生態環境具有明顯的公共品屬性，各行政區政府會在“搭便車”心理作用下盡量減少自己的成本，逃避經費分擔，追求以最小的投入獲得生態治理的共享成果。

（二）府際合作法律法規滯后缺失

完備的法律法規體系是生態治理府際協同的必要保障和根本依據。[2]當前生態治理法律法規依據主要是《環境保護法》，缺少對區域或流域生態治理的具體規定，跨域治理行為在權威性上得不到保證。同時，我國現階段區域內府際合作的法律法規依據幾乎空白，主要是依靠政府自發達成的“合作框架協議”、“合作方案”等契約式文件而非法律文本。比如2016年，針對珠江—西江流域污染防治問題，15個城市負責人在廣東肇慶召開會議，并發表了《保護西江綠色發展——肇慶宣言》，提出建立聯防聯控協作機制。同時，在健全其合作上，肇慶分別與廣西賀州市、梧州市簽訂了《肇慶市、賀州市環境聯防聯治合作協議》《梧肇環境聯防聯控工作方案》。在實踐過程中，由于缺乏必要的法律依據和制度規范，協同治理主體的地位作用、職責權限、運行規則等得不到確認與保障，合作過程缺乏動力與約束力，無法真正地實現府際合作。

（三）生態補償機制不完善

在珠江—西江經濟區生態治理過程中，廣西區政府為保障區域內西江水源的水質，采取了大量的措施，比如加大對環境污染治理投資，啟動千里西江綠色走廊綠化工程項目等。為解決珠江口咸潮倒灌問題，每年向珠三角地區無償貢獻20億立方米供水量。廣西投入了大量人力物力財力，為珠三角地區的繁榮發展付出了巨大的代價，但是由于未建立起完善的生態補償機制，在生態補償的標準、范圍以及期限等方面缺乏明確規定，廣西未能根據“誰受益，誰補償”原則獲得來自下游廣東地區的相應補償。同時，我國尚未出臺專業性的生態補償法律法規。目前，珠江—西江經濟帶各市生態補償均按照本省（區）的法律法規政策來實施，使各市在生態補償方面存在許多差異，在一定程度上阻礙了生態補償機制的構建，最終致使生態治理府際協同步履維艱。

（四）跨域生態合作專門機構尚未建立，府際協同能力不足

在自珠江—西江經濟帶上升為國家戰略以后，廣西和廣東就通過發展規劃舉行了多次聯席會議，就區域內的經濟發展、產業協作、扶貧開發、基礎設施、流域生態治理等方面內容進行研究探討。然而，區域政府聯席會議的首要目的是促進本區域的經濟發展，并沒有對區域生態治理提出具體的治理規劃，加之缺乏成功模式和實踐經驗，所以至今也沒能建立跨域生態合作專門機構。

在生態問題日益凸顯與環境狀況持續惡化的現實背景下，官方和民間對珠江—西江經濟帶生態保護的重視程度都與日俱增。受傳統“全能型政府”思想的影響，在珠江—西江經濟帶，政府仍然是生態治理的主體，開展的一些“平安西江”“保護西江、綠色發展”活動也都是由政府牽頭，在政府之間、政府部門之間展開合作，從決策、實施、執行都是由政府一手操辦。現實中的政府是“有限型政府”，在跨域生態治理府際協同過程中存在著目標不一致、資金不充足、治理技術不成熟、監督不到位等問題。多元參與治理途徑少、積極性低，使得難以形成府際協同治理的外部保障機制，也使得府際協同能力不足。

（五）信息共享和信息公開嚴重匱乏

首先，作為“理性經濟人”的地方政府，在政策執行過程中不可避免地會為了追求自身利益最大化和實現本地區的發展而利用和隱藏自身所掌握的信息。這種對信息的占有而產生的不對稱使得地方政府間溝通缺失，難以形成有效的互動。珠江—西江經濟帶涵蓋兩省（區）11個市，在生態治理過程中，一些政府習慣于將本地區的資源和信息進行劃割，甚至為了隱瞞虛假的政績數據，將信息進行壟斷，導致協同治理無法獲得真實準確的信息，無法展開有效的行動。

其次，傳統的高度集權的政府體制阻礙了政府信息的公開。中華人民共和國政府信息公開條例第六條和第十九條規定：“行政機關應當及時、準確地公開政府信息。”“對涉及公共利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開”。[3]然而，現實中，由于預警應急體制的不健全，政府在環境事件發生時往往不能及時向公眾公告和發布環境質量狀況，如云南曲靖市污染事件發生后2個月才向社會公布，廣西龍江河鎘污染事件發生第16天后才舉行第一次新聞發布會。信息的嚴重滯后不僅造成公眾對政府公信度的質疑，更限制了環境治理中平行協作能力的提升。

三、珠江—西江流域生態治理過程

府際協同治理路徑選擇

（一）建立“命運共同體”的利益整合機制

利益是府際協同的核心問題，也是區域協調發展的關鍵問題。在珠江—西江經濟帶生態治理過程中，各地方政府是獨立的利益主體，其行為受利益驅動，追求各自利益最大化。因此，要促成珠江—西江經濟帶生態治理府際協同，必須要處理好各地方政府之間的利益關系，在兼顧效率與公平的基礎上，建立“命運共同體”的利益整合機制。[4]

首先，要構建珠江—西江流域生態治理的利益協調機制。利益關系是府際協同的根本關系，各地方政府的利益是否達到平衡以及達到何種程度的平衡直接決定著府際協同的效果。珠江—西江經濟帶涵蓋11市，生態治理過程中必然涉及利益的矛盾與沖突，可以建立統一的利益協調機構，通過政府間的聯系與溝通，對各利益主體的目標、政策、資源、信息等進行協調。這既能夠有效處理利益沖突、協調各方利益，還能夠增進共同利益，實現1+1>2的效果。

其次，要完善珠江—西江流域生態治理利益共享機制。在平等、協作、互利基礎上建立起利益共享機制，以利益共享來實現共同發展。珠江—西江流域生態治理要通過建立利益共享平臺、完善利益共享途徑來分享“看得見摸得著”的共同利益，增強各地政府的積極性和主動性，從而增強府際協同的動力。

最后，積極化解利益沖突，減少合作摩擦。粵桂兩省在經濟和社會發展水平上存在很大的差異，在生態治理府際協同中發生利益摩擦是不可避免的。在處理利益沖突問題時，利益雙方應該通過建立積極對話協商機制，及時化解，妥善處理，集聚協同優勢，實現生態治理的協同效應。

（二）完善生態治理府際協同法律法規制度

穩定有序的協調治理過程既需要組織內部非正式的協商與溝通，也需要外部正式的法律規章制度加以保障支撐。[5]當前，珠江—西江經濟帶生態治理府際協同的制度化進程緩慢，大多數合作是通過集體磋商形成各種契約式文件促成，缺少法制化方面的保障。因此，必須制定法律，用立法形式實現合作。一方面，修訂和完善《中華人民共和國環境保護法》，增加生態治理府際協同的相關條款，以法律法規的形式保證生態治理府際協同各項政策的有效實施。另一方面，借鑒國內外跨域生態治理府際協同立法的先進經驗，針對珠江—西江流域具體實際情況制定《珠江—西江經濟帶生態治理府際協同法》，明確規定協同主體的行為、責任、權力及獎懲，明確規定協同的內容、范圍及運行規則，使生態治理府際協同規范化、制度化和法制化。

（三）建立健全生態補償機制

珠江—西江流域上下游經濟發展懸殊、生態環境失衡，在府際協同治理過程中，不可避免地會出現一方受益一方受損的現象，所以建立健全生態補償機制對區域生態治理府際協同以及區域經濟社會發展尤為重要。首先，完善生態補償立法，包括正確界定生態補償主體、受償主體，明確清晰的生態補償范圍，制定統一合理的生態補償標準，嚴格生態補償程序，從而推進珠江—西江經濟帶生態補償的法治化建設，保障生態治理府際協同的順利開展。其次，制定可行的生態補償辦法。各地方政府除了可以共同建立生態補償專項基金，鼓勵引導社會資本積極投資生態環保和生態功能區項目建設外，還可以通過對口協作、產業轉移、人才培養、項目補償等方式實現下游經濟發達區對上游經濟落后區的生態補償，逐步縮小珠江—西江經濟帶各市發展差距，從而實現珠江—西江經濟帶經濟的可持續發展。

（四）協商建立統一的跨域生態合作專門機構

珠江—西江經濟帶涵蓋11市，要想生態治理府際協同有效進行，就必須突破行政藩籬、打破行政界限，設立一個制度健全、權力充分、執行有力的跨域生態合作專門機構，從宏觀整體層面對珠江—西江流域生態進行治理。為此，可以考慮由廣西牽頭，在明確職能和管理權限基礎上，盡快建立“珠江—西江流域生態管理委員會”，統一負責11市整體生態規劃、生態治理、污染防治以及資源管理工作。各市要設立生態治理領導小組，專門負責流域生態治理管理工作，對生態管理委員會負責，受生態管理委員會監督，形成矩陣式組織架構，共同致力于珠江—西江流域的生態保護與恢復。

（五）構建多元參與生態治理模式

“生態問題的復雜性、系統性和嵌套性使得單一主體難以獨自承擔治理責任，且各種力量要求參與生態治理，由此形成多元主體共同參與生態治理的格局”。[6]珠江—西江經濟帶生態治理僅靠政府之力難見成效，應該積極尋求市場、社會組織和公民個人的支持，與社會各界建立合作伙伴關系，構建多元參與生態治理模式。下游廣東地區可以利用經濟高度發達的優勢，對市場企業進行鼓勵引導，吸引市場資本投入生態環境保護領域;社會組織包括非盈利環保組織、社會團體、研究機構等要在生態治理過程中充分發揮民間資本融資、產學研合作、維護公共利益、保障社會安全等重要作用;公民個人應提高生態責任意識，發揮主人翁精神，對區域內環境污染問題、治理暗箱行為進行檢舉揭發，積極參與生態治理，為生態環境貢獻一己之力。

（六）建立府際協同信息共享機制

信息的共享和公開是府際合作的重要基礎和重要內容。因此，必須建立珠江—西江經濟帶生態治理府際協同信息共享機制，促進信息共享和公開，保證政府在生態治理過程中的透明性、科學性、民主性和有效性。[1]一是搭建信息共享平臺。對生態治理府際協同的各項信息，包括主體資料、數據信息、合作協議、治理政策、治理成效、通知公告等進行共享，讓各方主體能夠真實地了解各省市情況以及協同治理情況，為珠江—西江經濟帶生態治理府際協同獻言獻策;二是深度公開環境信息。利用互聯網技術，通過網絡、博客、微博、論壇等途徑及時向社會公開環境保護與生態治理的進程與信息，還可以搭建粵桂生態環境容量通報平臺、粵桂媒體報道互動平臺、兩廣官方與非官方組織發展合作平臺等，使生態治理府際協同置于廣大人民群眾的監督之下，提高生態治理的效率。

參考文獻

[1]柴茂.洞庭湖區生態的政府治理機制建設研究[D].湘潭：湘潭大學，2016.

[2]肖祥.珠江-西江流域生態事件協同治理的問題與對策研究[D].桂林，桂林理工大學，2016.

[3]中華人民共和國政府信息公開條例.[2019-10-20].[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5386612.htm.

[4]彭萬秋，元祥晨.協同治理：突破區域生態府際合作治理困境的有效選擇[J].廣西職業技術學院學報，2015（5）：25-28+32.

[5]周偉.跨域公共問題協同治理：理論預期、實踐難題與路徑選擇[J].甘肅社會科學，2015（2）：171-174.

[6]彭文英.區域生態共同體及跨區域生態共建共享探析[J].貴州省黨校學報，2019（5）：46-51.

Difficulty in Eco-governance of the Pearl River-West River Basin and the Path Selection for It： From the Perspective of Intergovernmental Collaboration

HOU Lu-yao， ZHU Hai-bin

（College of Economics and Management， Nanning Normal University， Nanning 530299， China）

Abstract： The effectiveness of regional eco-governance is an important factor for the sustainable development of one region. In the economic development of the Pearl River-West River Basin， there emerged many ecological civilization problems such as the area reduction of the forests for water resource conservation， serious water and soil loss， high degree of eutrophication in the lake reservoir area， severe water pollution， etc. From the perspective of intergovernmental collaboration， the authors proposed that governments in Guangdong and Guangxi should establish a benefit integration mechanism based on the idea of "community of a shared future"; perfect relevant coordination laws and regulations; establish and improve the ecological compensation mechanism; negotiate with each other to establish a unified specialized agency for cross-regional ecological cooperation; build a diversified participation mode for eco-governance; and establish an information sharing mechanism based on intergovernmental collaboration， so as to achieve effective cooperation between the two provincial governments， dealing with the ecological problems of the Pearl River-West River Basin through joint-effort.

Key Words： Pearl River-West River Basin;cross-regional eco-governance; intergovernmental collaboration

收稿日期：2019-12-01

基金項目：國家社科基金項目（16BMZ120）

作者簡介：侯路瑤（1995- ?），女，瑤族，廣西大化人，南寧師范大學經濟與管理學院碩士研究生。

DOI：10.13685/j.cnki.abc. 000472