國家治理現代化場景下協同治理理論框架的構建

賴先進

〔摘要〕不同于西方語境下的協同治理，推進國家治理現代化場景下的協同治理行為具有內在特色，是治理體系上下、左右、內外各類主體協同的治理活動。現有國內外協同治理的理論研究框架主要遵循分類建構思路，具有很強的異質性，缺乏清晰一致的理論框架。國家治理現代化場景，為構建系統性、整體性的協同治理理論框架提供了基礎條件。基于國家治理現代化場景的制度、人、工具或技術等基本要素，構建了協同治理的理論框架：價值目標、制度設計、行為選擇、條件環境，并對協同治理的實現路徑和對策進行了分析和思考。

〔關鍵詞〕國家治理;場景;協同治理;理論框架

〔中圖分類號〕D63-3?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2020）03-0103-08

21世紀以來，作為治理理論譜系的功能性子體系，協同治理及其相關概念（英文名稱“Collaborative Governance”，國內理論界也稱之為合作治理、協作治理）①也在理論界相繼被提出，正呈現蓬勃發展態勢，成為國內外理論研究和實踐應用的時髦熱點。目前，協同治理理論缺乏清晰一致的理論框架，限制了理論的推廣和實踐應用。在我國國家治理現代化場景下構建協同治理理論框架，有利于豐富和發展協同治理理論，形成具有中國風格的本土化協同治理理論。

一、問題的提出：協同治理研究缺乏清晰一致的理論框架

如何實現協同治理，協同治理實現的理論框架是怎樣的，這是協同治理理論研究的關鍵問題。國內外學者對此進行了深入的分析，對協同治理及相關的理論框架進行了不少研究，形成了一些有代表性的主要理論研究框架。

（一）國外協同治理理論研究框架與評析

第一，跨部門協同的理論框架。2006年，明尼蘇達大學約翰· 布賴森·芭芭拉教授等對跨部門協同的影響因素進行了研究，提出了跨部門協同合作的框架，包括初始條件、過程、結構、結果和問責等。〔1〕秦長江在跨部門協同框架基礎上修改擴充，提出了協作性公共管理的理論框架，包括外部環境、初始條件、資源依賴和共同利益、催化性領導和發起人等。〔2〕跨部門協同理論分析框架較早對協同治理理論框架進行了研究，為后續研究奠定了基礎，但該理論框架相對籠統、抽象，沒有總結和提煉出影響協同實現的關鍵要素。

第二，協同治理的SFIC框架。加州大學伯克利分校克里斯·安塞爾、艾莉森·加什通過對137個來自不同國家、不同政策領域的案例進行 “連續近似分析”（successive approximation），得出了理論模型，模型的主要因素有：起始條件、催化領導、制度設計和協同過程。〔3〕田培杰基于SFIC理論模型，構建了協同治理的新分析模型-綜合模型，包括外部環境、協同動因、協同引擎、協同行為、協同后果。〔4〕該理論框架提出了影響協同治理的關鍵要素，但主要分析狹義的政府與社會協同治理，理論框架對分析政府內部協同治理具有局限性。

第三，協同型公共管理、協同政府的理論框架。錫拉丘茲大學羅斯瑪麗·歐拉瑞教授等研究了協同型公共管理理論（Collaborative Public Administration），提出了影響協同的因素：背景、協同目標、成員選擇與能力構建、協作者激勵與承諾、協作結構、協作權力、問責、溝通、合法性、信任、信息技術等。〔5〕湯姆·林分析了英國協同政府實踐，提出了協同型政府在英國政府管理實踐中運行的主要類型和維度，包括新的組織類型、新的責任與激勵、新的公共服務提供、新的跨組織工作方式等。〔6〕這兩個理論分析框架主要著眼點是協同行為的影響因素，側重于行為分析，缺少制度分析。

第四，協同治理體系的整合性框架、執行框架。2012年，亞利桑那大學教授Kirk Emerson、錫拉丘茲大學Tina Nabatchi教授等提出了一個協同治理的整合性框架。〔7〕該理論框架將協同治理相關的概念（跨部門協同、網絡治理等相近的理論）進行了整合，提出了協同治理體系（Collaborative Governance Regime），并構建了從協同系統情境、驅動因素到協作行動、影響和適應的過程性理論框架。以色列薩皮爾學院利希·拉哈特等針對協同治理的執行構建了三重視角，認為協同治理在執行中有效的三個重要條件：價值、決策、環境。〔8〕

綜合國外現有的這些研究，可以發現國外的相關理論研究尚未形成清晰統一的理論框架，存在一定的研究局限：第一，對廣義的協同治理理論框架研究較少，現有不少理論框架是針對政府與社會協同狹義概念的。第二，現有理論研究具有很強的抽象性（包括過程分析、結構分析等），雖然全面分析總結了協同治理的框架，但具有要素不突出的弱點和局限。第三，這些理論框架主要是基于西方的公共治理實踐提煉總結的，對我國的公共治理實踐、協同治理實踐的解釋力有待驗證。

（二）國內協同治理理論的研究框架與評析

近年來，國內不少學者也對協同治理及相關理論（合作治理、跨部門協同、整體性治理）的實現框架進行了研究。蔡嵐從長株潭公交一體化案例中構建了地方政府合作治理的框架，包括三個主要因素：政策舞臺、 政治權威和參與網絡。〔9〕王俊敏等基于協同論視角構建跨域水環境的流域政府協同治理分析框架，包括跨域水環境治理的關鍵變量（ 序參量） 、績效考核等（控制變量）。〔10〕王清分析政府部門間為何合作，從組織環境、組織資源和組織行為匹配性的角度構建了政績共容體的分析框架。〔11〕范逢春構建了農村公共服務的整體性治理框架，包括治理框架的目標導向、治理過程的持續完整、治理主體的責任整合、治理系統的制度建設、治理平臺的信息共享等。〔12〕徐艷晴等圍繞水環境的跨界特性與協同需求、結構性協同機制、程序性協同機制等三個方面，構建一個跨部門協同的分析框架。〔13〕

在國外協同治理理論啟發下，國內現有研究對協同治理的理論框架進行了本土化的調適性研究，豐富和發展了協同治理理論。但也存在一定局限：現有協同治理理論研究框架具有很強的異質性、多樣性，和國外理論研究一樣，尚未形成清晰一致的理論框架。國內協同治理理論框架研究缺乏整合性，主要的建構路徑是分門別類解釋和分析某個類型的協同治理活動和現象。現有協同治理的理論框架并未放在國家治理體系和治理能力現代化的總體框架中進行。

二、國家治理現代化場景下協同治理的理論框架

在中國國家治理現代化場景中，治理無論在定義上，還是在背景上都具有內在特點。一方面，在我國本土化語境下，治理的定義是治國理政行為（黨領導人民治理國家）。因而，推進國家治理體系和治理能力現代化（以下簡稱“國家治理現代化”）主要是治國理政方式和能力的現代化，這在主體上、結構上是區別于西方的治理概念（個人和公私機構管理共同事務各種方式的總稱）。另一方面，我國推進國家治理現代化的背景是實現“兩個一百年”奮斗目標的重大任務，是把新時代改革開放推向前進的根本要求，是應對風險挑戰、贏得主動的有力保證。這與西方國家治理概念應用的背景有顯著區別，西方運用治理概念主要是對民主治理模式的修正和補充。20世紀80年代民主治理模式出現信任危機、財政危機和管理危機后，西方國家政府進行了政府改革，成為治理理論生成的實踐背景。1989年世界銀行發表題為《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續增長》的報告中，首先使用了“治理危機”，也是基于這些國家民主模式失效而強調治理的理論邏輯。

在中國國家治理現代化場景中，協同治理活動也具有內在的特色。黨的十八屆三中全會明確，全面深化改革的總目標是推進國家治理現代化。黨的十九大黨章修正案將增強改革措施的協調性修改為更加注重改革的系統性、整體性、協同性。這表明，在我國的全面深化改革和國家治理現代化進程中，改革與治理的協同性不僅包括政府與社會的協同治理，也蘊含著政府內部上下左右的協同治理活動，協同治理是一個復合型的概念。

同時，從國內外關于協同治理的理論框架研究可以看出，由于協同治理類型多樣，影響協同治理的因素也是多樣的，具有很強的異質性。僅從單個類型協同治理活動的性質出發，難以構建適用各類協同治理活動的普適性解釋框架。要構建普適性的協同治理解釋框架，需要轉換思路、拓寬分析視角。協同學理論認為，系統無處不在。〔14〕由于協同治理是涉及治理體系上下、左右、內外的協同行為，如果把國家治理體系看做一個系統，協同治理就是國家治理體系的子系統。從這個意義上看，影響國家治理的關鍵因素，也影響著國家治理內部協同治理的實現。

（一）價值目標：協同意愿和動力的生成

第一，從國家治理看，價值目標是治理活動的出發點和起點。《共產黨宣言》指出：“過去的一切運動都是少數人的，或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的，為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”人民立場是中國共產黨的根本政治立場，以人民為中心也是推進國家治理體系和能力現代化的根本價值。堅持以人民為中心，維護和實現公共價值，也是公共治理活動的價值目標。治理活動是價值理性和工具理性的結合體，是價值判斷和事實判斷的結合體。如果價值目標不清晰、價值與手段錯位、價值導向錯誤，治理方法和治理手段再好，也難以保障治理活動取得預期效果。

第二，從協同治理看，協同一致的價值目標是治理主體產生協同合作意愿，生成協同合作的動力源。巴納德組織理論認為，組織是一個協同系統，組織的三個基本要素是協同意愿、共同的目標和信息交流。從組織理論看，國家治理體系也是一個協作系統，要實現治理體系內部各治理主體的協同合作，需要解決的首要問題是共同的目標和協作意愿。在治理體系之中，各類治理主體對于特定的公共事務所持的價值訴求和目標是有差異的，對價值和目標的認知也是有差異的。只有特定復雜公共事務治理任務與各方治理主體的價值目標高度匹配，才能產生高的協同意愿。如果特定公共事務僅與某一方的價值目標高度匹配，整體的協同治理活動也難以產生高的協同意愿（見表1）。

（二）制度設計：協同渠道和動力的持續供給

第一，制度和治理體系是推進國家治理現代化根本。任何一個國家的繁榮發展，都離不開國家治理體系的完善和治理水平的提升。馬克思主義基本原理認為，國家制度和治理體系屬于上層建筑，對經濟基礎具有反作用。良好的國家制度和治理體系憑借對經濟基礎的反作用，能促進生產力發展;不好的國家制度和治理體系不僅不能促進生產力發展，反而會消解生產力。制度經濟學理論也認為，推動國家或地區經濟繁榮發展的主要因素是制度本身。可以說，完善的國家制度和治理體系能為經濟社會發展提供穩定、可靠的外部環境;反之，如果國家制度和治理體系不健全、不科學，經濟社會發展將面臨諸多因素的干擾與制約，造成經濟停滯不前、社會出現失序。推動國家繁榮發展，離不開進國家制度和治理體系的現代化。國家制度和治理體系的優勢是一個國家的最大優勢，國家制度和治理體系的競爭是國家間最根本的競爭。國家間的競爭與較量，短期主要看軍事和經濟，中期主要看科技和人才，長期應該主要看制度體系和治理體系。新中國成立70年多來，尤其是改革開放40多年來的實踐證明，制度是關系國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題。推動國家繁榮發展，只有扭住制度體系和治理體系這個關鍵，才能不斷解放和發展生產力，提高國家競爭力。

第二，促進協同治理的制度安排是決定協同治理實現的根本。與國家治理現代化一樣，協同治理的實現根本上要靠制度設計和安排，制度和治理體系的協同是實現協同治理必不可少的內容。錢穆先生在總結中國歷史上最重要的五個朝代（漢、唐、宋、明、清）政治得失時指出，任何一項制度，決不是孤立存在的，各項制度間，必然是互相配合，形成一整套，否則那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行。〔15〕在治理活動中，各類治理主體的協同合作從根本上看，取決于各類制度的協同性、系統性和整體性。如果治理體系中，制度不協同，甚至存在沖突，治理主體就很難達成協同治理行為。目前，中西方理論界關于制度的定義較多，相對而言最可取的是將制度落腳于規則的觀點〔16〕，制度是規范社會行為的規則。從規則的角度看，治理體系是一個涵蓋各方面的龐大而復雜制度體系。制度按照表現形式分為：成文制度、不成文制度;按照制度具體形態分為：體制機制、法律、法規、政策等;按照規定內容分為：實體性制度和程序性制度;按照層次分為：根本制度、基本制度、重要制度。在制度和治理體系大廈中，要實現制度的協同，關鍵要在機制設計上下功夫，促進協同治理活動的實現。

（三）行為選擇：協同體系和能力的轉化

第一，治理體系與治理能力是治理現代化的雙重意涵。除推進制度體系和治理體系現代化外，我國國家治理現代化還包含治理能力的現代化。構建完善的制度體系和治理體系，是治理現代化的第一步。如何在制度體系和治理體系基礎上，把制度優勢轉化為治理效能，實現治理能力現代化，是治理現代化的必不可少的內涵。作為“關鍵少數”，個體層面領導干部的治理能力最為關鍵。從古代政治和治理看，錢穆先生總結歷代政治得失時認為，制度雖像勒定為成文，其實還是跟著人事隨時有變動。在古代治理體系中，制度與人是治理的“一體兩面”。從現代化理論看，人的現代化是包括國家治理現代化在內社會系統現代化的重要條件。在一個文盲充斥的國度是不能實現共產主義和社會主義的，也同樣不能實現現代化。盡管構建現代化的制度和治理體系，如果缺乏執行和運用現代制度的高素質的人力資源，再完美的現代制度和管理方式，也會變成廢紙一堆，難以發揮作用。在推進國家治理現代化進程中，要克服“見物不見人”的問題，以干部治理能力現代化為重點，強化人的現代化。

第二，協同行為是協同治理能力轉化和生成的微觀途徑。在治理體系之中，要使制度體系發揮作用，還要關注人的行為（主要是公共管理者的行為）。協同治理在微觀上也要取決于個體協同合作行為的生成和實現。一方面，協同治理的個體要積極作為。治理體系內部，有協同治理相關制度保障，不一定能產生協同治理行為，還有一個前提是協同治理的個體要積極作為。如果個體在協同治理活動中不作為、慢作為，協同治理效果必然受到影響。公共治理實踐中，存在不少協同治理問題不完全是協同合作制度和渠道的原因，也有個體不作為的因素。另一方面，協同治理的個體要有效參與合作。在積極作為的基礎上，協同治理個體要具備協同合作的素質和能力，減少和避免協同治理過程中產生的各類行為沖突。

（四）條件環境：協同活動的支撐和催化

第一，國家制度和治理體系變遷依賴外部的條件和環境。制度所誘導的具體行為方式依賴特定的歷史背景和初始條件。〔17〕國家治理體系和治理能力現代化是在大的社會體系中發生的，治理活動必然受到社會條件和環境的制約。行政生態學理論認為，政府行政與環境是相互影響的。首先，外在條件和環境，是國家治理現代化的背景和動因。推進國家治理現代化，既是全面深化改革向制度建設深化的內在要求，也是用制度威力應對各種風險挑戰的選擇。其次，外在條件和環境，影響著國家治理現代化的走向。當前，全球經濟政治格局正在發生深刻的變化，世界正面臨百年未有之大變局，治理體系和治理能力受到全球治理變化的影響和塑造。

第二，協同治理的實現也依靠特定的外部條件和環境予以實現。首先，協同的初始條件（包含以往協同合作的歷史、現有的協同合作資源等）。其次，協同的技術條件。在當前互聯網、云計算、大數據、人工智能等新技術發展日新月異的條件下，對于公共治理、社會治理活動實現協同合作，技術條件具有革命性的催生作用。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化有益于重大問題的決定》，在社會治理體系建設中，新增民主協商、科技支撐兩個要素，為社會治理協同發展提供了新的技術和制度條件供給。再次，協同的外部環境（包含重大事件、政治環境、經濟環境、文化環境和社會環境等）。

三、理論框架下協同治理實現的主要路徑與策略

協同治理的實現既需要治理主體動力、執行力，也需要克服體制機制的阻力，更需要外部環境和條件的推力。基于價值目標、制度設計、行為選擇、條件環境的理論框架，協同治理實現的主要路徑有：

（一）構建公共價值目標共同體，增強協同治理的動力

首先，要建立治理主體之間的信任關系。信任具有重要的協同價值，包括規范主體行為，消減交往環境的不確定性，節約治理交易成本，并提高治理聯合體的內部驅動力。〔18〕其次，優化對公共價值認知，強化公共價值導向。對于復雜公共事務，把握真正的公共價值是困難的。在公共管理實踐中，正義、公平和效率等價值觀是復雜、模糊和相互競爭的。〔19〕根據馬克·莫爾的公共價值理論，對公共價值進行判斷的路徑有：確定該行為是否包括公共價值;確定該行為在政治和法律背景下的合法性;確定該行為在管理實踐上的可行性。再次，強化利益相關者的協商和溝通，識別復雜公共事務中的公共價值。公共價值不僅是個人偏好的總和，而且是由經過選舉和任命的政府官員以及主要利益相關者共同仔細考慮后共同決定的。〔20〕經過協同治理主體的協商和溝通，找出價值和目標“最大公約數”，減少價值和目標沖突，從而生成協同治理的意愿和初始動力。

（二）優化協同治理機制設計，減少體制機制障礙和阻力

制度在我國的公共話語體系中有多種形式的表現，按照從宏觀到微觀，表現為：體制、機制、法律法規、規則等。與協同治理緊密相關的制度安排層次是機制。

首先，建立相容性激勵機制、成本分攤機制，解決利益不對稱問題，促進各類主體積極參與。在公共治理實踐中，不同的治理主體不可避免地帶有自身的合法利益訴求。經濟學的機制設計理論認為，在市場經濟條件下，如果能有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與企業實現集體價值最大化的目標相吻合，這一制度安排就是“激勵相容”。在協同治理中，也要設計激勵相容的機制，讓相關主體在追求自身組織目標的同時，實現協同治理的整體目標。針對協同治理的成本，也要建立分攤機制，有效分配治理成本。其次，構建有效的領導與協調機制，解決跨界組織協調問題。協同治理的最大特點是跨界性，跨界協調是超越組織和機構的協調活動，面臨跨越組織機構的各種挑戰。要在跨界組織體系之間，建立有效的領導和協調機制，促進協同治理活動的生成。比如，在我國，黨委和政府內部的領導小組機制就是解決跨界協調的有效形式。再次，建立信息共享與溝通機制，解決信息不對稱問題。地方政府跨區域合作治理存在多種形式的信息不對稱問題〔21〕，其他類型協同治理活動也存在許多信息不對稱問題。最后，要建立保障協同治理的問責、評估、監督和反饋調適機制。協同治理是一個動態的過程，需要及時地進行評估、分析和調整。在協同治理中，要理清治理主體的責任，規范和明晰責任，避免治理主體因避責產生的不作為行為。

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【責任編輯：劉彥武】