我國體育產業政策演進與效果評價

摘 要：運用文獻資料法和數理統計法，在系統梳理和量化考察我國1980—2019年間135條（部委級及以上） 體育產業相關政策的基礎上，從體育產業政策發布機構、政策類型、政策目標關注點、政策措施、政策力度5個維度構建了我國體育產業政策分析的ATOMS 框架模型。結果顯示：體育場館設施和體育健身休閑是政策關注的兩個重點，體育產業政策類型中的主體是賦值較低的通知、辦法類，政策發布的主體是國家體育總局和國務院，政策措施中政府行政措施和財政稅收兩策略最為有效。基于政策效果分析提出了我國體育產業政策效果最佳的 ATOMS匹配模式。

關鍵詞：體育產業政策;政策工具;政策效果;政策分析

1 相關研究述評

對體育產業政策進行分析和評估是政府改善體育決策的重要途徑之一。就目前體育產業政策整體研究來看，才剛剛開始，多數研究還處于摸索階段，還主要集中于在政策內容上做文章[1-8]，如周紅妹等[9]（2016）采用內容分析法從作用、效力、適用范圍3個維度構建了地方政府推進體育產業發展的政策工具分析框架，陳曉峰[10]（2017）采用類似方法以2份國家和48份地方政府政策文件為基礎分析了體育產業政策。而對于體育政策效果、政策選擇的研究還不多，尤其是何種體育產業政策發揮了作用，多大作用，還停留于定性分析層面，如叢湖平等[11]（2013）以產業關系政策、運行政策以及發展政策3個維度為基本構架探討了體育產業政策的選擇問題;陳明[12]（2013）從政策演變的視角闡述了體育產業政策成效。真正將計量模型運用于體育產業政策評價分析的定性分析更是少之又少。林建君等[13]（2013）以投入產出法，通過資源配置傾斜度與超前度分別對我國體育產業政策優勢傾斜和產業政策實施的超前發展效應進行了評價，吳香芝等[14]（2013）以專家問卷和訪談相結合的半正式評估方式對我國體育服務產業政策的執行效果及影響因素進行了評估，張德軍等[15]（2016）以政策過程為切入點，利用文獻資料法和邏輯分析法歸納總結了影響體育政策執行的主要因素。事實上，就體育產業發展來看，所遇到的問題以及如何破解都不可能繞開政府，政府的規劃、資金的扶持、政策的頒布或多或少潛移默化地影響體育產業本身的定位、環境以及發展，而且就現狀而言僅僅再從技術層面考慮顯然已不能完全有效破解我國體育產業發展瓶頸，政策和客觀環境的作用越發凸顯;雖然已有研究成果對研究體育產業政策提供了重要依據，但遺憾的是理論研究的多，定性研究的多，還缺少對我國體育產業政策整體效果的具體的定性研究。因此，從這個角度來看從體育產業政策作用效果入手，研究我國體育產業政策要素，具有較大的理論和現實價值。

2 ATOMS分析模式設計

2.1 ATOMS設計理論思想

隨著體育產業上升到國家戰略，已有越來越多的學者開始關注政策效果，但到目前為止并未形成普遍認可的框架和模式。就現有的文獻來看，多數研究者主要還是利用政策工具來分析政策效果，如豪利特與拉米什（Howlett & Ramesh，2003）的三分法 、麥克唐奈和埃爾莫爾（McDonnell & Elmore，1986）的四分法、德林與菲德（Doern & Phidd，1983）五分法以及林德和彼得斯（Linder & Peters，1989）的九分法等[16]。其中最具代表性的要屬Rothwell & Zegveld 的“需求—環境—供給”三維劃分法，國內多位學者將這一思想運用于體育政策的探索。如劉春華等（2012）[17]從供給型、環境型和需求型的X維度和體育強國Y維度相結合視角分析了我國體育政策;郝大偉等（2014）[18]將“需求—環境—供給”與產業價值鏈相融合，深入剖析了體育產業政策在政策工具選擇、實施、反饋中存在的缺失與沖突;而周紅妹[19]（2017）、韓永君[20]（2017）借助于其他政策工具思想對體育政策進行了研究。

雖然不同學者從各自視角對體育政策進行了積極探索，但到目前為止學界對于體育政策效果分析尚未形成共識，也未構建出一個統一的方法論框架，但對于其中的幾個關鍵要素還是比較認同的。政策作為一個綜合體，是目標、措施、手段的綜合反映，因而對政策的分析需要將政策問題、政策管理以及政策運用與政策工具本身相匹配。政策效果分析的首要一點就是政策內容（Policy content），為更準確地研究政策變量本身，擬從政策目標關注點（Policy objectives）、政策措施（Policy measures）以及政策力度（policy executive strength）3個維度將政策本身細化。其次是政策的發布類型（Policy type）和發布機構（Policy agency）。由于我國國情的特殊性，我國政府在政策的發布類型與發布機構并不完全匹配，政府機構既可以以通知等形式發布，也可以法律法規等形式發布文件，而且即使是相同的政策內容不同的發布主體其政策的影響力和約束力也不盡相同，比如國務院轉發某機構文件，政策的效用會發生很大變化。事實上，這種理念已有學者運用于其他學科研究，如彭紀生等[21]（2008）從政策效力，政策目標（知識產權保護、外資引進、技術引進、消化吸收、創新、科技成果轉化），政策措施（行政措施、金融外匯措施、財政稅收措施、其他經濟措施、人事措施）對我國1978—2006年的技術創新政策進行了績效研究;王曉珍等[22]（2016）構建了以政策內容、政策形式、政策力度和發布部門4個維度的COPA模式實證分析了我國風電產業政策的實施效果。綜上基于前人的研究成果，本文擬從政策發布機構（A）、政策類型（T）、政策目標關注點（O）、政策措施（M）、政策力度（S）5個方面，即ATOMS分析框架入手分析體育產業政策。

2.2 中國體育產業政策的ATOMS

為更好地對體育產業政策進行分析，確保所選政策的無缺漏、完整性以及準確性，采取“網絡搜索+交叉檢驗”的方式，截止到2019年11月17日收集我國部委級及以上機構發布的有關體育產業政策135項。由于體育產業還是一個新興產業，政策發布的主體界定為部委級及以上級別機構，政策文件指提及體育產業、體育經濟、體育經營或體育消費的文件，政策類型僅限于法律法規和規范性文件。

2.2.1 政策發布機構（A）

雖然我國的體育產業起步較晚，而且在很長一段時期內主要以國家體育系統為主，但從產業的角度來看，與財政部、國家發改委交叉方面較多，因此本研究的機構分為5類：國務院、體育總局、財政部、國家發改委和其他機構。同時，考慮到機構的歷史沿革問題，比如國家體育總局前身為國家體委，對此本文將所有機構都界定為2019年存在的機構，將相應的變更機構歸屬于現機構，同時為避免研究人員過于關注政府行政級別，以“0～1”賦值方式剔除影響。

2.2.2 政策類型（T）

鑒于體育產業政策頒布主體的差異，為有效研究我國體育產業政策，本文以部委及以上各級政府發布的各種類型政策為研究范圍，包括法規、條例、通知、意見和規定等。由于不同政策類型對應的法律地位的不同，本文采取“1～5”賦值方式對體育產業政策類型進行區分，分值越大代表政策類型的影響力越高，反之。具體如表1所示。

2.2.3 政策目標關注點（O）

按照國家體育產業主要目標，將體育產業政策關注點劃分為體育競賽與表演、體育健身休閑、體育用品、體育場館設施、體育中介、體育服務。由于政策本身關注角度的多樣性，而且也不存在高低之分，因此本文對政策目標關注點各維度也進行“0～1”賦值。

2.2.4 政策措施（M）

體育產業政策措施分為財政稅收措施、公共設施保障措施、法律法規措施、體育人才培養措施、政府行政措施。每項政策措施根據其強弱程度，采用5分計量法，1表示措施中未提及相應措施，5表示政策中有較多明確措施。

2.2.5 政策力度（S）

由于不同體育產業政策文本內容本身表述強度的差異，而這種差異在政策具體執行上就代表著政府的影響力，也就是本文所表述的政策力度，本文將參照學者仲為國[23]、彭紀生[21]研究我國技術創新政策演進構建政策效度的標準，將體育產業政策力度劃分為不同分值（1～5），分值越大表示政策力度越大，1表示體育產業政策文本中未提及相應文字，5表示文中有較多內容涉及產業政策。

考慮到政策效用的滯后性和延續性，某一年度發布的政策不僅在當年發揮作用，而且還會一直延續，直到政策失效，因而為更有效的測度政策力度，將體育產業政策力度劃分為兩部分：一是政策發布力度，其主要從政策數量角度分析不同年份體育產業受重視程度;二是政策作用力度，其主要采用政策累加方式測量，從政策存量角度勾畫出體育產業發展的持續性和演變性。

通過對各項指標值的確定，為有效分析政策，擬先對每一個年度內相關政策的各指標進行累積，分別計算出體育產業政策各項指標的年度值。具體公式如下：

3 我國體育產業政策演進的ATOMS分析

3.1 發布機構（A）

隨著體育產業的發展，一方面參與政策發布的政府機構數逐漸增加，從1980年國家體委、國家勞動總局、文化部、財政部共同制定體育產業政策頒布開始，到2019年14個機構聯合出臺《武術產業發展規劃（2019—2025年）》;另一方面政策頒布的主體從單一體育機構向其他政府機構延伸，國家政府機構先后有不同組織作為第一主體參與其中（如圖1所示）。1986年有國家工商局、城鄉建設部，1995年有全國人大，1996年財政部，1997年有國家教委、民政部，1998年中國人民銀行，2002年國務院、中共中央，2003年有國家稅務總局、海關總署，2006年公安部，2008年監察部、國家廣播電影電視總局、統計局，2014年國土資源部、國家衛生計生委、銀監會，2015年農業部、國家旅游局、全國老齡辦、中華全國總工會、全國婦聯、中國殘聯，2016年有人力資源社會保障部、工業和信息化部、交通運輸部、水利部、環境保護部、中國民用航空局，2019年外交部、文物局。應該說這些機構自身的職能與體育產業并無太多交集，但恰恰因為體育發展過程中出現的問題需要相應的法規制度予以規范，予以明確，給予保障。如為促進文教體育用品行業穩增長、調結構、提質增效，實現升級發展，滿足和適應多層次文教體育消費需求，2016年工業和信息化部出臺了《關于促進文教體育用品行業升級發展的指導意見》;為加強和改進職業足球俱樂部勞動保障，維護球員等勞動者的合法權益，2016年人力資源和社會保障部4部委出臺了《關于加強和改進職業足球俱樂部勞動保障管理的意見》;為推動體育產業成為國民經濟支柱性產業，2019年國務院辦公廳出臺了《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》。事實上，正是由于體育政策制定以事后控制為主，缺少事前預防，政策制定與體育產業發展并不匹配，而且作為體育產業的主管機構國家體育總局已不能獨立應對出現的難題，需要相關部門的協調配合。正如圖1所示，2008年之后參與體育產業政策制定的政府部門逐步增多，尤其是近幾年應該說涵蓋了國家各部委，體育產業已經成為“新寵”。就政策頒布中政府機構的參與熱情來看，體育總局85項、國務院34項、財政部33項、發改委18項、工業和信息化部11項、民政部6項、國家稅務總局6項、國家市場監督管理總局5項、教育部5項、文化部5項等。

就政策類型來看，體育產業政策中賦值較低的通知、辦法類達108條，占80%，賦值較高的條例部令、暫行規定分別為4條和22條，占比最小的法律類僅為1條。而且從近幾年趨勢來看，通知類政策文件數穩步增長，這說明體育產業需要規范和解決的問題還很多。之所以通知類等政策頒布數量之多很大一部分原因在于我國體育產業還處于“就事論事”階段，缺乏全盤統籌考慮的大局意識，雖然這種問題導向式的政策目的性、針對性較強，但往往因為政策本身的影響力以及監管依據的缺失，實施效果并不會很明顯，而這恰恰是需要我們思考的地方。

3.3 政策目標關注點（O）

體育產業作為21世紀的朝陽產業，已成為拉動市場消費增長和城市活力的重要推動力，尤其是在當前供給側改革的大背景下，積極發展體育產業不僅適應了社會發展潮流，而且也是它的魅力所在。事實上，自1986年國家體委《關于體育體制改革的決定（草案）》中首次出現體育經濟，到1998年國家發展計劃委員會《關于發展第三產業擴大就業的指導意見》提出體育產業發展方向，體育產業從小到大不斷壯大，關注的重點也在不斷變化。就頒布的產業政策總體來看，排名依次是體育服務、體育場館設施、體育競賽與表演、體育健身休閑、體育用品、體育中介。之所以體育服務位居第一，應該說政府已經意識到體育產業歸根結底還是廣義的服務業范疇，緊隨其后的就是場地設施，而對于“軟件”，比如體育中介，關注度不高，這種狀況急需改變。

3.4 政策措施（M）

就體育產業政策措施排名來看，分別是政府行政措施、法律法規、財政稅收、公共設施保障、體育人才培養。其中政府行政措施為134次，比財政稅收整整多出50次。可見，在產業發展中政府有形之手的作用至關重要，尤其對一些新興產業，它是影響產業發展的主導因素，這一方面是由于我國的體育產業起步晚、實力弱，需要政府的大力扶持，另一方面在某種程度上來看，市場無形之手的作用還未充分發揮，資源配置的作用還未顯現，需要提升的空間還很多。

從政策發布力度視角來看，雖然1980—2019年我國體育產業政策年均頒布數為 3.375項，但1980、1986、1989三年為孤立點，1981—1985、1987、1988、1990、2001年為缺失點，2016年發文量最多，為21項，不難發現隨著社會經濟發展，體育產業的重要性進一步凸顯，參與發文的單位和政策數量呈現高增長趨勢。

就政策作用力度視角來看，與政策發布數量存在較大偏差，雖然相關體育產業政策年度頒布數量較少，但穩步有所增長，但在政策作用力度上呈現“斷檔”現象，多個年份出現“0”力度（如圖2），一方面這是由于體育產業政策年度頒布較少，另一方面政策直接與體育產業關系并不太緊密，產業政策發展的配套以及相關文件保障還不到位，遠遠不能跟上產業發展的步伐。事實上，也正是因為早期我國體育產業政策頒布以體育部門為主，涉及相關部門較少，政策流于形式，浮于表面，無法推進，而且是以產業論產業，以理論探討為主，并未真正從項目投資、產業風險控制、制度規范角度出發進行“多元化”嘗試，最為關鍵的是整個社會的理論與社會氛圍鋪墊并未形成，體育產業更多的是一種口號，并未把體育作為一項重要的戰略資源加以開發利用，出現了體育產業政策發布時斷時續、時有時無的現象，也形成了體育產業政策作用力度徘徊不前、影響甚微的狀況。2006年始借助北京奧運的春風，我國體育產業政策作用力度呈現加速趨勢，與體育產業發展直接相關的很多部門開始敞開大門，開始關注體育，開始正視體育問題，在陸續發布相關政策的同時客觀上也營造了一種全民健身、全民興體的社會氛圍，有力推動了體育產業政策作用力度的上升。

4 體育產業政策效果評價

事實上，為有效評價體育產業政策效果，需要從兩個方面入手，一是對體育產業政策的ATOMS框架進行量化分析，二是對體育產業政策效果進行量化。當然這里面就會涉及兩個問題，一個是如何選擇指標進行“效果刻畫”，一個是如何選擇方法進行“效果分攤”[19]。效果刻畫一般可采用新增或者累計體育產業增加值來表示，至于效果分攤目前還未統一認識。考慮到本文的關注點并不是要討論政策效果的分攤方法，而是關注于政策實施的效果問題，同時鑒于不同分攤法的結果差異，采用數據取對數法予以調控。此外，本文采用對年度新增體育產業增加值平均分攤以避免體育產業政策存續時間對研究的干擾。基于個別年份沒有發布體育產業政策的情況，采用前后一年的數據均值處理。

4.1 體育產業政策效果評價

在實證研究中，針對眾多解釋變量一般優先采用諸如主成分分析法進行降維;然而，本文研究發現，ATOMS模型的5維度內部一致性系數分別為0.332、0.403、0.389、0255、0.430，均無法達到Cronbachs α>0.7的基本要求，且Barlett球形檢驗不顯著，這表明不適合用主成分進行分析。其次，由于本文賦值當中考慮問題的完備性以及不同類型政策對體育產業增加值的貢獻，擬對ATOMS模型5個維度分別作回歸，同時忽略對常數項的考察。此外，鑒于前文的賦值方法可能會導致數據上的多重共線性問題，本文在回歸結果中同時給出了各個變量的VIF值，結果發現該值均小于10，表明潛在的多重共線性問題不大，不會對基本結果產生影響。ATOMS的回歸分析模型如表2所示。

可以發現，發布機構（模型一）中有國務院（0.165）和體育總局（0.187）入選;政策類型中（模型二）中通知（0.187）入選;政策關注點（模型三）中體育場館設施（0.233）、體育健身休閑（0.201）入選;政策措施（模型四）中公共設施保障（0.097）、政府行政措施（0.132）入選;而政策力度（模型五）中體育場館設施（0.145）、體育健身休閑（0.101）、公共設施保障（0.120）和政府行政措施（0.087）入選。其中各個模型的調整R2和F值均達到合理性要求。基于此入選變量代表的政策均對我國體育產業增加值產生了顯著影響

就政策發布機構來看，財政部、發改委這些與體育產業具有很大關聯性的部門，是“實力派”機構，但現實恰恰是這些機構還未在體育產業上發揮更大作用。雖然近些年來國家對體育產業有所加強，但體育產業整體規模較小，影響力還較弱，并未引起上述兩個機構的足夠重視，配套、保障還不充分。國務院雖然并不直接管理體育產業，但其統籌引領作用較為明顯。在未來體育產業政策發布中，應進一步發揮國務院的導向作用，把握整體方向，定好格調，分好任務;國家體育總局則需要進一步轉換身份，當好“聯絡官”，與財政部、發改委共搭舞臺，共唱產業新歌，真正形成合力。

就政策類型來看，5種政策類型雖然都對體育產業發展起到了積極作用，但在具體效用層面還是存在差異，“通知類”最為有效。最高級別的法律雖然最具權威性，但往往太宏觀、太原則，無法實地操作，而且這種類型的政策頒布程序復雜，需要經過廣泛的論證，頒布的周期較長，因此無論是從數量上還是作用上很難有較大起色。目前的現狀是上位和中位的政策法規體系，脫節現象嚴重。諸如“通知類”，雖然很有針對性，也有具體措施，但是后續跟進很難，缺乏延續性和權威性。

就政策目標關注點來看，體育健身休閑、體育場館設施是其中最為關注的兩個點，這與當前全民健身本身相符合，也是城市現代化建設中的重要元素。但從體育產業本身角度來看，體育服務、體育中介這些并未發揮積極作用，而這恰恰是西方國家體育產業繁榮發展的關鍵元素。體育產業能否發展，體育產業成熟與否這些方面都需要進一步完善政策體系。

就政策措施來看，政府行為相對于體育人才培養更有說服力。當前我國體育產業還處于發展期，雖然也需要制度、政策、環境各方面的保障，但更需要的是政府的有效引導，因為政府行為措施更為顯著。公共設施保障之所以受到青睞，因為這是政府行為措施的最直接反映。相比于國外成熟做法，財政稅收、人才培養、政府購買等還有待加強，目前尚未發揮應有作用，這與體育產業自身需要規范和完善有關。

基于政策力度和政策措施的密切聯系，模型四和模型五的回歸結果較相似。從政策力度來看，模型五中的公共設施保障優于政府行為措施，這在某種程度說明政策還是非常關注這種實體場館的興建。

4.2 體育產業政策組合分析

為有效研究分析政策效果問題，探索政策間的組合至為重要。如表3所示，從部門角度來看，我國體育產業政策的“類型—關注點—措施—力度”傳導存在具有明顯差異。為進一步加快體育產業的健康有序發展，國家體育總局以“通知”發布較為穩妥，也便于簡化操作，加快推進體育場館等公共設施的興建，為全民健身、休閑體育發展提供公共基本設施，使群眾想活動、能活動;財政部則以“辦法”政策為主，明確體育產業的財政稅收優惠扶持政策，為體育產業發展提供資金保障;國家發改委利用“通知”也是比較實用便利的手段。雖然國務院在政策類型上并不顯著，但政策中對“體育健身休閑”比較關注，鼓勵健身休閑產業發展，這既是當前社會發展的潮流和趨勢，也是深入推進體育產業大發展、大繁榮的重要基礎。

5 研究結論

近年來隨著我國體育產業的蓬勃發展，與之而行的體育產業政策陸續出臺，許多學者也加入了對體育產業政策的研究，但是就體育產業政策發布的特點、效果以及政策匹配的相關研究卻明顯滯后。本文通過對我國1980—2019年的135條有關體育產業政策的梳理和量化，從政策發布機構、政策類型、政策關注點、政策措施以及政策力度5個維度構建了我國體育產業政策的ATOMS 分析架構，并借此量化研究了我國體育產業政策的歷史演進和現實效果。研究發現：

5.1 就歷史演進角度來看，我國體育產業政策發布在2008年北京奧運會后快速增長，尤其是近五年，其政策頒布的數量成倍增長，而且參與政策發布的政府機構數也逐漸增加。從1980年離體育職能較近的文化部、勞動部到2019年與體育并無直接交集的外交部、文物局。政策發布的關注點主要集中在體育場館設施和體育健身休閑兩個方面，賦值較低的通知、辦法類是體育產業政策類型中的主體，國家體育總局、國務院、財政部以及發改委（含聯合發文）是政策發布的主要集中者，產業政策措施主要集中于政府行政措施和財政稅收。

5.2 就政策效果來看，發布機構中國務院和體育總局效果顯著，政策類型中通知效果顯著，政策關注點中體育場館設施和體育健身休閑效果顯著，政策措施中公共設施保障和政府行政措施效果顯著，政策力度中公共設施保障效果最顯著。就政策匹配度來看，國務院在政策類型上并不顯著，但突出了“政府行政措施”發展體育健身休閑;國家體育總局應以“通知”形式發布“體育場館設施”相關內容，進一步支持體育設施建設;建議財政部加大力度，以“辦法”的形式發布“財政稅收政策”，國家發改委則主要以“通知”的形式發布“體育健身休閑”相關內容。

由于我國體育產業發展較晚，加之政策的數量還不充足，一定程度上影響了政策的評價效果，下一步將繼續跟進對政策的研究。

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