亞布力滑雪旅游度假區建設困境的政府、市場及制度性思考

王飛 張瑩 苗春竹

摘 要：探究亞布力滑雪旅游度假區的建設困境有助于創新我國滑雪資源的開發模式，形成建設滑雪旅游度假區的新思路，從而推動區域滑雪產業優化發展。通過實地調查、文獻資料等研究方法對亞布力滑雪旅游度假區的建設困境、成因、政府退出方式和支撐性制度環境進行了判斷。研究認為：亞布力滑雪旅游度假區的建設困境由來已久，突出體現為建設目標轉為發展目標的低效性，多主體運營博弈的錯位性和高成本低收入的非規模性效益;其成因源于政府偏好過大和制度性限制，歸根揭底因沒有理順滑雪資源的產權關系，而政府退出其運營是必然;制度性突破則需以完善滑雪資源產權制度為基本條件，以有效供給相關政策規劃為引導平臺，以全力建設滑雪市場監管制度為持續保障。

關鍵詞：滑雪旅游度假區;亞布力;建設困境;制度突破;滑雪產業

Abstract：Exploring the construction dilemma of Yabuli ski resort will help to innovate the development mode of ski resources in China， form a new idea of constructing ski resort， and promote the optimization of regional ski industry. Through field investigation， literature and other research methods， this paper made a judgment of the construction dilemma， causes， government withdrawal methods and supportive institutional environment of the resort. It is concluded that the construction of the resort has a long history of difficulties， which is mainly reflected in the inefficiency of the transformation from construction goals to development goals， the dislocation of multi-agent operation game and the non-scale efficiency of high cost and low income; it is due to the excessive preference and institutional restriction of the government， and the ultimate reason is that the property right relationship of skiing resources has not been straightened out， so it is inevitable for the government to withdraw from its operation. Institutional breakthroughs should be based on the improvement of the property rights system of ski resources， the effective supply of relevant policy planning as a guide platform， and the construction of a ski market supervision system as a sustainable guarantee.

Key words：ski resort; Yabuli; construction predicament; institutional breakthrough; ski industry

1 亞布力滑雪旅游度假區多主體混合性經營模式的形成

亞布力滑雪旅游度假區的發展是我國滑雪產業發展歷程的最直接印證，其整體建設無論在滑雪場地設計、滑雪服務供給還是在滑雪消費者的引領上，都見證了我國滑雪產業從無到有，從產業結構單一到組成日益豐富的全過程。然而，經過30余年的發展，亞布力滑雪旅游度假區的建設困境卻越發突出，其建設過程引人思考。

亞布力滑雪旅游度假區最早建設于1980年，由黑龍江省省政府牽頭進行，建設目的主要是為培養我國滑雪運動員并提供比賽訓練場地。因此，早期的亞布力滑雪場主要以比賽訓練為主。1994年亞布力迎來了重要的機遇，國家極地科學考察培訓基地在亞布力落成，同年中國還贏得了1996年2月第三屆亞洲冬季運動會的舉辦權。因此，為了更好籌辦這次國際性冬季賽事，亞布力滑雪旅游度假區進行了重要的改建和擴建，特別是1994年還由民營公司投資，在亞布力興建了中國第一個以滑雪旅游為主的雪場——風車山莊[4]。至此，亞布力滑雪旅游度假區的初期建設格局基本形成，即涉及三座山分別為大鍋盔、二鍋盔和三鍋盔，其中前兩座山的雪場隸屬于黑龍江省體育部門，在建設初期被稱為“亞布力體委滑雪場”，一直延續至今;兩座山區域內相關賓館則分別隸屬于交通、電信、電力及林業等部門，屬于部門所有并進行運營;而三鍋盔的雪場隸屬于“風車山莊”，為民營資本投入與運營。但實際上，當時的滑雪運動并未被社會所廣泛接受，因此“風車山莊”在2007年因自身經營原因易主“香港新豪”，同時改名為“新豪陽光度假村”。隨后，2009年世界大學生冬季運動會的申辦成功使亞布力又一次迎來了對雪場升級和改造的機遇。因此，為了順利承辦2009年世界大學生冬季運動會，亞布力滑雪旅游度假區在整體的場地條件、雪道數量及雪場設施設備等方面又都投入了大量資金。而此后“新豪陽光度假村”也因自身原因于2010年再次易主改名為“亞布力陽光度假村”，一直至今。

由此可見，亞布力滑雪旅游度假區的多主體混合性經營模式由來已久，并且受到政府巨額投入的限制，一直未能改變。雖然2014年政府在該區域成立了“亞布力管委會”，統一行使管理職能，2015年度假區還追加投資形成了“三山聯網”的新運營模式，但這一系列建設不僅沒有提升亞布力滑雪旅游度假區對外的整體市場競爭優勢，反而于2018年年初在其“新亞布力滑雪場”與“亞布力陽光度假村”的場地糾紛中，把度假區運營的負面形象推到了輿論的風口浪尖。可見，多年的建設使亞布力滑雪旅游度假區形成了集政府、相關部門與社會資本于一體的錯綜復雜的滑雪資源開發模式。

2 亞布力滑雪旅游度假區的困境呈現與成因

2.1 亞布力滑雪旅游度假區建設困境呈現

2.1.1 建設目標轉為發展目標的低效性

大型滑雪旅游度假區的建設和發展屬于兩個不同層面，因此初期建設目標和后期發展目標會有一定區別，特別是大型滑雪旅游度假區的建設周期較長，而發展目標又會不斷進行調整，因此在后期發展中需要及時對建設目標進行轉換。但在亞布力滑雪旅游度假區的多年建設中，其初期建設目標是為了保障我國滑雪運動員的訓練和比賽，而后期發展特別是“亞布力陽光度假村”的運營使度假區整體逐漸轉向了目的型滑雪旅游的度假方向。雖然這一過程中，亞布力滑雪旅游度假區的基礎設施和運營模式開始調整，但初期建設目標的痕跡遺留仍然過重，即無法完全按照市場需求較好地供給滑雪旅游性度假產品。特別是隸屬于省體育局的“亞布力體委滑雪場”在其后期建設中受到了過多的行政干預，部分滑雪服務產品難以滿足現實市場的滑雪消費需求，從而使其發展目標一直未真正轉換形成。

2.1.2 多主體運營博弈的錯位性

大型滑雪旅游度假區供給的服務型產品應該具有較強的市場競爭力，應該能夠實現一定的消費延展性，并且在其所屬區域的滑雪產業發展中具有較強的帶動作用。但一直以來，亞布力滑雪旅游度假區對外作為我國大型滑雪旅游度假區的主要代表名聲響亮，而對內由于經營主體間復雜的所屬關系，造成了運營博弈的錯位性，即不正當競爭、利益主體相互詆毀等現象頻繁出現。這種不同主體間的錯位性運營博弈使亞布力滑雪旅游度假區的滑雪服務質量在市場上聚集在中低端，其所針對的消費人群也多集中在滑雪發燒友和“小時型”觀光游客上。而真正契合滑雪旅游度假性質的游客非常有限，遠遠低于臨近吉林省的萬達、萬科等滑雪旅游度假區。雖然在亞布力滑雪旅游度假區中“陽光滑雪場”與“地中海俱樂部”已形成了滑雪性度假合作，但針對度假區整體而言，特別是極具國內雪道優勢的“亞布力體委滑雪場”，其所接待的度假型游客數量遠未達到預期目標。

2.1.3 高成本低收入的非規模性效益

亞布力滑雪旅游度假區從建設初期到后期深入開發其投入成本巨大，不但涉及對多條雪道的建設，還包括了對雪場索道、造雪壓雪等設備的更新和維護，而在其配套設施上，度假區也對多個政府部門所擁有的賓館進行了改造和升級。2015年，亞布力滑雪旅游度假區雖然形成了“三山聯網”的新運營模式，但聯網后度假區的整體運營效果并未讓人滿意。實際上，亞布力滑雪旅游度假區的“三山聯網”不但初期建設需要高額投入，后期使用也需要對不同雪道的連接區域進行造雪和壓雪維護，相應投入成本仍然較大。然而，由于“三山聯網”模式所“連接”的各運營主體又過于復雜，因此對其整體的運營規劃和管理效率并不到位，相應收益自然受限。事實上，度假區聯網后對滑雪者的技術水平要求很高，實際能夠真正選擇“三山聯網”的滑雪者并不多，其收益遠未達到預期目標。概括而言，目前亞布力滑雪旅游度假區并沒有在已有的投資規模下供給真正符合市場運營需求的滑雪服務型產品，相反卻一直陷入了高成本低收入的“惡性循環”，從而導致滑雪旅游度假區的整體規模優勢未能與收益相匹配。

2.2 亞布力滑雪旅游度假區建設困境成因

2.2.1 政府偏好大，制度性限制突出

亞布力滑雪旅游度假區的建設困境由來已久，特別是在2014年黑龍江省政府成立了“亞布力管委會”后，其管理職能與權限的復雜程度更是超出一般想象。實際上，在亞布力滑雪旅游度假區的建設中，政府既通過相關管理部門行使管理職能，又作為經營主體參與到度假區的雪場經營中。由此可見，政府對亞布力滑雪旅游度假區的建設形成了過大的偏好。當然這種偏好始于該度假區建設中政府的高額投入，但是政府所屬的職能部門本身并不善于也不應該成為市場運營的主體。雖然，當年亞布力滑雪旅游度假區的建設本身就是探索性的，其投資與建設規劃并沒有充分考慮到未來發展方向和對滑雪資源的利用效率。但是，多年來亞布力滑雪旅游度假區的擴建和追加投資仍然未能形成對社會資本的有效吸納，依然過于依賴政府部門，即使這一過程中相應雪場運營的委托代理成本極高。由此可見，在困境成因的背后，政府相關部門的職能錯位導致其未能理順亞布力滑雪旅游度假區對滑雪資源開發中的多產權所有關系，致使使亞布力滑雪旅游度假區的運營逐漸陷入困境。

2.2.2 運營主體市場競爭地位不充分

企業如果喪失在市場競爭中的有效地位，失去運營的自主性和靈活性，不但其經營過程會受到影響，長期收益和發展戰略也會受到制約。在亞布力滑雪旅游度假區的建設中，歸屬于政府部門的“亞布力體委滑雪場”其市場競爭自主性和靈活性一直受限，而歸屬于民營企業的“亞布力陽光度假村”則因受制于亞布力“管委會”的制約也沒有被賦予充分的市場競爭地位。由此可見，雖然政府管理部門管理初衷無可厚非，但事實上，有效的市場競爭才是供給側管理政策順利實施的前提和保障[5]。此外，亞布力滑雪旅游度假區的這種非充分性市場競爭地位還直接影響了其對滑雪旅游度假服務的供給。換言之，沒有充分的市場競爭地位，亞布力就無法準確思考未來的發展戰略，無法通過市場競爭提升自身滑雪服務優勢，從而無法對已擁有的滑雪旅游資源進行規模化開發和最優化利用。

2.2.3 非專業管理的隱性壁壘被忽視

在亞布力滑雪旅游度假區中，管理的作用一直是其整體建設與運營的關鍵。但由于“亞布力管委會”的組成人員多為地方林業局原有人員，其對滑雪、對旅游度假的專業性運營并不熟悉，加之人員的管理能力、管理方法及管理經驗不足，相應對度假區的整體建設與運營創新就形成了隱性限制壁壘。換言之，這種非專業管理的隱性壁壘因亞布力滑雪旅游度假區整體組成復雜、產權關系混亂、市場競爭力降低而往往被隱藏，即非專業管理在大型滑雪旅游度假區的整體運營中沒被充分判斷，甚至被忽視。然而，亞布力滑雪旅游度假區本身就是一個大型企業，在企業的日常運行中，專業性管理才能起到重要的保障，特別是高層管理人員對企業整體發展戰略的制定，對企業市場競爭能力的培養等都會起到突出的作用。但多年來，亞布力滑雪旅游度假區的管理并沒有遵循市場規律，而是受制于政府委派，管理人員難以通過市場競爭有效配置。因此，缺少專業管理的度假區勢必難以協調各組成主體的競爭關系，難以平衡各相關者的權益分配，長期累積則使度假區整體逐漸陷入運營困境。

由此可見，亞布力滑雪旅游度假區所陷入的困境歸根揭底在于其對滑雪資源的低效率開發和利用，而癥結所在是度假區中各滑雪旅游資源的產權不清晰，資源開發缺少市場競爭機制。因此，政府應該采取有效方式果斷退出亞布力滑雪旅游度假區的運營。

3 政府主體退出亞布力滑雪旅游度假區運營的設計

政府退出亞布力滑雪旅游度假區運營如同對國有企業進行改革，因亞布力滑雪旅游度假區前期建設投入較大，所以改革難點在于高成本且改革收益不確定，同時改革也具有一定風險。因此，如何降低亞布力滑雪旅游度假區的改革風險，成為推動政府主體有效退出的關鍵。

3.1 正確評估相關產權，轉讓滑雪資源使用權

產權轉讓是政府退出亞布力滑雪旅游度假區運營的關鍵，也是先決條件。政府對度假區的大部分資源具有所有權，因此全部轉讓滑雪資源的相關產權難以實現，但通過對滑雪資源產權的細分及選擇性轉讓可以有效降低改革的風險，并有助于實現對滑雪資源的最優化利用。理論上，產權本身內容豐富，包括了各種各樣的或大或小的權利，但從最根本的關系上劃分，包括所有權、占有權、支配權、使用權等;而這些不同的產權細分就形成了產權主體對客體擁有的不同權能和責任，以及由它們形成的利益關系[6-7]。由此，亞布力滑雪旅游度假區應該正確評估其所擁有滑雪資源產權組成，并對不適合政府進行運營的滑雪資源使用權及相應收益權等進行轉讓。

實踐中，吉林省北大壺滑雪度假區已經較成功地從政府部門的運營轉換為企業運營。1993年1月，吉林省政府、吉林市政府為承辦1995年全國第八屆冬運會和爭辦1996年亞洲第三屆冬季運動會雪上項目的比賽，決定開發建設北大壺（湖）滑雪場。2009年北京橋山集團與當時隸屬于吉林省體育局的北大壺雪場合作，有償獲得了雪場相關資源的使用權、開發權等，并重新投資數億元進行擴建。2019年，吉林中瑞滑雪小鎮在北大壺滑雪旅游度假區開始布局，聯創集團的進入又進一步提升了北大壺滑雪旅游度假資源的開發深度。可見，我國申冬奧成功后，北大壺滑雪假區陸續擴建雪道、開發地產項目及引入多元投資主體，其發展戰略清晰，市場競爭力迅速提升。綜上，雖然北大壺滑雪度假區和亞布力滑雪旅游度假區的最初建設開發模式一致，但其產權組成能否合理轉讓卻使這兩個雪場形成了目前兩種完全不同的運營模式和運營效果。

3.2 政企合作，形成TOT等新型融資合作模式

亞布力滑雪旅游度假區的遺留性歷史包袱沉重，給潛在進入度假區的投資者帶來了一定阻礙。理順亞布力滑雪旅游度假區中各滑雪資源的產權關系是政府退出市場的第一步驟，在此基礎上，則需思考如何更充分地吸引社會資本進入，如何最優化開發亞布力滑雪旅游度假區的滑雪資源。事實上，鼓勵和推進民間資本參與國有企業改革是新時期國有企業改革與發展的重點問題[8]。針對亞布力滑雪旅游度假區的現有困境，找到有效的政府與社會資本合作模式是后續政府保障其運營的關鍵。隨著社會主義市場經濟體制的日益完善，政企合作的模式也在不斷創新，其中TOT（Transfer- Operate-Transfer）模式作為政府與社會資本合作的重要平臺，近年來被廣泛應用。實際上，在亞布力滑雪旅游度假區的創新發展中，如果政府與社會資本能夠采用TOT等模式進行合作，將有助于突破困境，全面提升度假區對滑雪資源的開發效率。具體TOT合作模式設計如圖1所示。

4 支撐性制度環境供給策略

突破亞布力滑雪旅游度假區建設困境不單要形成其發展方式的重新設計，還要從制度環境上給予關鍵性支撐。如果只診斷問題、形成治療方案，沒有給予保障措施，同樣無法真正突破亞布力滑雪旅游度假區一直以來所形成的癥結。

4.1 以完善滑雪資源產權制度為基本條件

各種資源產權的明晰是資源最優化開發和利用的根本前提。亞布力滑雪旅游度假區必須要對現行滑雪資源的產權制度進行完善，即明確其滑雪資源的產權組成，明確各產權的所有主體，按照市場規律對資源的各種權力形成配置和流轉，從而給予產權所有者靈活自主的市場經營權力。換言之，沒有清晰的產權關系，就無法從根本上突破現有亞布力滑雪旅游度假區所形成的困境，也無法在其發展中形成合力并發揮規模優勢。實際上，產權的界定、配置和流轉具有更強更有效的激勵，完善產權制度的目標就是要解決產權的有效激勵問題[9]。亞布力滑雪旅游度假區的經營模式取決于經營主體，經營主體又受制于投資者，而投資者的積極性和靈活參與市場競爭的程度則取決于其對所有擁有的滑雪資源能否靈活處置。由此，完善滑雪資源產權制度，使亞布力滑雪旅游度假區的各產權主體清晰支配其所擁有權力，才能從根本上突破困境。此外，必須意識到完善滑雪資源產權制度是政府能否順利退出滑雪資源運營的先決條件，只有從產權制度上理順如何對亞布力滑雪資源進行開發，才能激勵政府相關部門有效轉變自身職能，才能在面對亞布力滑雪旅游度假區的困境時理性對待。

4.2 以有效供給相關政策規劃為引導平臺

政策與規劃是亞布力滑雪旅游度假區所需制度環境的重要組成，有效供給亞布力滑雪旅游度假區破除困境的相關政策與規劃，不但強調政策規劃的及時性還應突出其對解決現實問題的針對性。應該清醒地意識到，多年來，黑龍江省所制定的滑雪旅游、滑雪度假及滑雪產業發展的相關政策規劃已滯后于吉林、河北等代表性區域。具體政策對比如表1所示。其中，河北省相關政策與規劃數量較多，細分性強，內容較具體;而吉林省的相關政策規劃針對性突出，直接形成了關于雪場如何建設、如何發展以及如何扶持的設計。但黑龍省已出臺的政策規劃則過于宏觀，沒有觸及現實可行的操作性內容，特別是針對亞布力滑雪旅游度假區的政策要點，僅側重于如何完善其滑雪比賽場地的擴建，而針對突破其現有困境的規劃與政策支持缺失。概括而言，目前黑龍江省與冰雪發展相關的政策法規過于表面化，沒有滿足滑雪旅游度假區發展的現實需求。因此，為真正支持亞布力滑雪旅游度假區的發展，不但要及時制定相關政策規劃，還應在制定時從滑雪旅游度假區的區域作用、產業貢獻價值及戰略布局等角度考慮，以形成切實所需的政策性制度支持。

4.3 以全力建設滑雪市場監管制度為關鍵性保障

市場監管制度一方面是為突破亞布力滑雪旅游度假區的建設困境，給予市場規范性的監督保障;另一方面也是解決一直以來亞布力滑雪旅游度假區所面臨的營商環境問題。應該承認，亞布力滑雪旅游度假區的建設和創新發展必須要解決對滑雪資源開發中所遺留下來的體制問題，而其中滑雪市場建設滯后、市場監管不到位、多元利益主體不當競爭等都混雜其中，從而使亞布力滑雪旅游度假區的營商環境過差。全力建設滑雪市場監管制度不但是要發揮“亞布力管委會”的真正職能作用，同時也是要著眼于長期發展，為亞布力滑雪旅游度假區的已有投資者和潛在進入者形成投資與運營的信心。需要注意的是，滑雪市場監管制度一方面與地方政府相關部門的職能作用發揮有密切關系，一方面往往在滑雪市場建設初期容易被忽視或滯后于所在區域的滑雪資源開發。但在亞布力滑雪旅游度假區的建設和未來發展中，如果不形成規范化、持續性的滑雪市場監督和管理保障，不但難以突破其所面臨的現有困境，還會制約其長遠發展并限制黑龍江省滑雪旅游度假區的整體布局與區域優勢延續。

5 結語

亞布力滑雪旅游度假區的建設困境不單是區域性滑雪產業發展的關鍵性問題，還是對我國滑雪資源有效開發的深入探索。一直以來，亞布力滑雪旅游度假區都是我國雪場建設的品牌性代表，但針對滑雪場建設，特別是針對大型滑雪旅游度假區的創新發展，如何平衡滑雪資源所有者與經營主體之間的關系，如何創新滑雪資源的開發合作模式，如何在巨大的滑雪旅游資源投資中形成投資回收的保障，都需要對亞布力滑雪旅游度假區的建設困境形成深入思考。概括而言，滑雪資源的最優化利用離不開市場的作用，而理順滑雪資源的產權關系是先決條件，充分轉變政府相關部門的管理職能，形成政策規劃性引導與有效的市場監管則是形成支撐性制度環境的重點。

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