基于PEST分析法基層衛生信息化的發展研究進展

徐曉敏 ，陳慶錕 ，陳荃 ，王巖 ，胡紅濮

近年來，隨著生活方式的轉變、經濟條件的改善，促使影響人類健康的疾病由急慢性傳染病逐步過渡到慢性病，尤其是心腦血管疾病的發病率和病死率居高不下，給社會和家庭造成了巨大的經濟負擔和精神壓力［1］。因此，對慢性病的管理顯得尤為重要，借助信息化手段，通過形式多樣的健康教育讓患者提高自身健康意識［2］；通過電子健康檔案實現對高血壓等心腦血管疾病的建檔、病情追蹤和治療；通過遠程監護、手機智能APP等方式隨時監測病情，提高患者治療的依從性［3］。

基層衛生信息化作為衛生信息化的網底，信息化的發展有助于提升基層醫療衛生機構的服務能力和管理水平、轉變服務方式，提高城鄉居民基層醫療衛生服務利用率和獲得感，將患者留在基層，緩解醫療衛生供需矛盾。在國家方針政策的指導下，目前各省市正積極探索基層衛生信息化的建設，并取得一定的成效，但距離理想目標仍任重道遠。

1 資料與方法

1.1 資料來源 檢索中國知網（CNKI）、萬方數據知識服務平臺、PubMed等數據庫，以及國家衛生健康委員會、國家發展和改革委員會等部委官方網站中關于基層衛生信息化相關研究的期刊論文、學位論文、圖書、研究報告、政策文件等。檢索關鍵詞：“基層衛生信息化”“信息化建設”“primary health informatization”“Informatization construction”等；檢索時間：2000—2019年。

1.2 研究方法 采用戰略外部環境分析中常用的PEST分析法（PEST analysis），分別從政治（polities）、經濟（economic）、社會（society）和技術（technology）4個方面整體把握我國基層衛生信息化建設的宏觀環境，并評價上述因素對組織目標和戰略制定的影響。

本文PEST分析法的政治因素主要包括對基層衛生信息化產生約束的法律、法規等內容；經濟因素主要包括中央和地方對基層衛生信息化的投入和使用等內容；社會因素主要包括人口巨大的醫療需求、信息化人才配置等內容；技術因素主要包括信息技術的整體發展、新興技術的輔助應用等內容（見圖1）。

圖1 基層衛生信息化建設的宏觀環境Figure 1 Macro-environment of primary health informatization construction

表1 基層衛生信息化建設相關政策Table 1 Related policies for primary health informatization construction

2 政治環境分析

2.1 國家政策的出臺為基層衛生信息化的發展提供保障 基層衛生信息化的發展離不開國家政策的引導和支持。國家高度重視衛生信息化的建設，并出臺了系列政策文件，詳見表1。通過梳理相關政策，發現我國或出臺戰略規劃等政策強調基層衛生信息化建設的重要性，或頒布《關于加強衛生信息化建設的指導意見》［5］等指導性文件，促使我國基層衛生信息化實現了從無到有、從單一發展到區域協同發展的質的飛躍［8］。這些政策為各地區基層衛生信息化的建設明確了發展方向，并提供制度保障。

2.2 行業規范和評價監管推動基層衛生信息化的建設 國家針對衛生信息化的建設出臺了相關的建設標準與規范（見表2），在《基層醫療衛生信息系統基本功能規范》［10］、《基于健康檔案的區域衛生信息平臺建設指南（試行）》［13］等文件的指導下，各省份相繼開展本地區的基層醫療衛生信息化建設，目前各省份的基層衛生信息化建設已初具成效。但不同地區發展的重點和方向不盡相同，為整體把握各省份的信息化水平，找出在信息化建設過程中存在的問題，需要對基層衛生信息化應用水平進行測評。為此在出臺的《關于加快推進人口健康信息化建設的指導意見》［9］等文件中，強調了信息化評價的重要性，鼓勵并支持各科研或行政機構研究或參與基層衛生信息化的評價。但由于我國基層衛生信息化無統一的建設模式，各地區信息化的基礎設施、體系架構、業務功能等存在地區性的差異，國內尚未見對基層衛生信息化整體水平的評價研究［14］。

3 經濟環境分析

3.1 前期中央專項財政資金投入基層衛生信息化的建設“十二五”期間，中央通過設立“中西部村衛生室信息化建設項目”和“基層醫療衛生機構管理信息系統項目”，帶動各級政府投入了大量資金用于基層衛生信息化硬件設施、網絡環境及信息系統等內容的建設［15］。據統計，截至2017年，全國79%社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院、44%村衛生室實現了基層醫療衛生信息系統的覆蓋［16］，系統支持基本醫療服務、基本公共衛生服務、電子健康檔案的建立與管理等功能，保證基層醫療衛生機構的正常運行。目前全國社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院共有服務器1.34萬臺，個人計算機60.19萬臺，基層機構網絡環境建設的覆蓋率接近81%［5］。但是需要注意的是，我國基層醫療衛生機構基數較大，導致平均分配到每一家的建設金額較少，而信息化基礎設施的定期更新、信息系統的開發與維護等需要大量資金。

3.2 后期建設資金短缺導致基層衛生信息化建設缺乏持續性 相對于我國醫院信息化的發展水平，基層醫療衛生機構的信息化發展略顯緩慢。盡管中央和各級政府前期對基層衛生信息化的建設投入了大量資金，但仍無法滿足基層衛生信息化后期建設的巨大需求，即基層衛生信息化的建設需要持續的資金投入。主要體現在兩方面，一是投入建設的資金在省市區級的大規模建設由財政統一發放，導致市級以下部門缺乏專項資金用于支持基層衛生信息化的建設，并且資金的來源比較單一［17］；二是基層衛生信息化需要定期對硬件設備、系統軟件等進行更新和維護，需要資金的支持，目前絕大多數地區并沒有將基層衛生信息化的運行及維護費用納入常規的財政預算中［5］。總體來說，建設資金短缺使得整個基層衛生信息化的建設缺乏持續性，嚴重制約了基層衛生信息化的發展。

4 社會環境分析

4.1 人口老齡化促使信息化的發展 據統計，2018年我國65歲及以上老齡人口達1.67億，占總人口的11.93%。近5年來，我國老齡人口占比由2014年的10.10%增長至11.93%，我國老齡化現象不斷加重［18-19］。人口老齡化帶來疾病譜、健康需求的變化會對今后醫療衛生服務供給帶來挑戰，尤其是對老年慢性病患者的健康檔案管理、遠程醫療監護等過程，離不開信息化手段的支持。

4.2 借助信息化手段，滿足基層醫療衛生服務需求 據統計，在我國100萬左右家醫療衛生機構中，社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院和村衛生室的基層醫療衛生機構有90萬家左右。面對巨大的醫療衛生服務需求，占比不到3%的醫院承擔40%左右的診療量，而基層醫療衛生機構僅承擔55%［15］，我國呈現出大醫院人滿為患，基層醫療機構門可羅雀的現象。借助基層衛生信息化手段，能夠快速提升基層醫療衛生機構的服務能力和服務水平，滿足基層醫療衛生機構以慢性病患者為主要群體的醫療衛生服務需求，盡可能將患者留在基層。

4.3 信息化人才的缺失，制約了基層衛生信息化的發展 目前，我國基層醫療衛生機構中大約59%有專職的信息化人員，大約18%有兼職的信息化人員［20］。信息化人員的職能定位、晉升通道尚未明確，薪酬待遇和福利保障制度不能吸引信息化人才，導致衛生信息化專業人員配備不足的現象一直存在，且人才流失嚴重［20-21］。雖然我國許多高校已開設了包括本碩博在內的衛生信息相關專業，但由于起步較晚，相關的復合型人才仍比較少。除此之外，經調查了解到基層醫療衛生機構的管理人員和醫務人員接受信息化培訓的比例為50%左右，人均培訓次數為1次［20］，基層醫務工作人員的知識儲備不能適應信息化的發展速度。要想發展基層衛生信息化，專業的信息化人才不可或缺，系統地開發、更新和維護均離不開信息化人員。因此，如何引進并留住信息化人才、提升基層醫務人員的信息化水平顯得尤為重要。

表2 基層衛生信息化規范與評價相關政策Table 2 Related policies for primary health informatization norms and evaluations

5 技術環境分析

5.1 整體信息技術的不斷發展加速衛生信息化的發展 20世紀初至2009年信息技術發展相對較慢，我國衛生信息系統相對單一和獨立，功能以財務和數據統計為主［22］；2009年以后，隨著社會整體信息化程度的不斷加深和國家相關政策的頒布，大部分地區積極探索將計算機網絡技術應用到醫院的運行和管理，從最開始的醫院財務系統，到院內局域網、醫院信息系統［23］，醫院信息化的發展也影響著基層醫療衛生機構。借助我國的醫藥衛生體制改革，基層衛生信息化明確了發展方向，并不斷優化。大部分地區的基層衛生信息系統已實現了基本醫療衛生、家庭醫生簽約、電子健康檔案、遠程醫療等信息的實時采集、動態管理和綜合管理，用于輔助管理者的監管和決策。

5.2 新興技術多方面地豐富了基層衛生信息化的形式 隨著大數據、云計算、移動互聯、物聯網、人工智能和5G等新興技術的應用，不僅改變了居民的生活方式，也改變了人們的就醫方式。新興技術的發展可以滿足不同年齡結構、不同疾病類型和不同地區分布的居民的醫療衛生需求，延伸基層醫療衛生機構的服務內容、提高服務效率。一方面基層醫療衛生機構可以通過微信公眾號、手機APP等途徑對居民進行健康知識宣傳，或者為居民網上預約掛號、支付等提供便捷；另一方面，信息化可以讓醫生對患者進行便捷高效的管理，從而改善患者的就醫體驗。例如，安徽省基于物聯網技術研發了移動健康一體機、數字血糖儀等設備，通過藍牙或WiFi等無線網絡將數據傳輸至云服務器中，社區或者個人可以對居民的各項生理指標進行實時、連續的監測并采集數據［24］。

6 問題與建議

借助信息化手段提升基層醫療衛生機構的服務能力是推進醫療改革的重要一環。雖然目前我國在基層衛生信息化方面取得一定的成效，想要進一步提高基層醫療衛生機構的信息化水平還需要注意以下問題。

6.1 各地區政府機關統籌規劃基層衛生信息化的建設模式針對基層衛生信息化，各地區一直以來均是獨立建設和發展。在建設過程中由于面向的基層醫療衛生機構數量多、覆蓋面廣，涉及的利益廣、學科復雜，并且各地區間經濟和信息化發展水平差異較大，需要各地區政府機關對基層衛生信息化的建設進行統籌規劃。通過充分考慮各地區信息化基礎設施建設水平和對應的管理機制，在國家大方針政策的指導下，確定適合本地區基層衛生信息化高效發展的建設模式。規劃應著重從打破各子系統間的信息孤島、實現數據的互聯互通，建立標準統一、業務協同的以省（市/縣/區）為單位的信息化建設模式，以及推進各業務系統功能的集成。

6.2 多渠道籌資，推動基層衛生信息化持續發展 考慮到我國基層醫療衛生機構數量多、分布范圍廣、信息化建設基礎薄弱等情況，雖然前期中央和各級政府投入了大量的資金用于建設基層衛生信息化的硬件設施與軟件配置，但是隨著硬件設備的更新換代和系統的運行與升級，仍需要持續的資金投入。因此，一方面可以將基層信息基礎設施的更新、軟件的升級和系統的運行維護等費用納入基層醫療衛生機構的常規年度預算中，保障基層衛生信息化的持續發展；另一方面，可以采用以試點項目或專項資金等方式為基層衛生信息化發展提供支持。此外，還可以考慮引入社會資源參與基層衛生信息化的建設，充分發揮市場在資源配置中的作用，但要注意做好對社會資源的監管。

6.3 加強基層衛生信息化人才隊伍的建設 基層衛生信息化的建設離不開專業的信息化人才，尤其是后期基層衛生信息系統的更新和維護需要信息化人員負責。但是目前能將醫學與信息技術結合的衛生信息人才很少，各級部門需要高度重視信息化人才隊伍的建設。王露等［24］認為可以形成“政府-高校-醫院”的信息化人才培養鏈，培養更多的復合型信息化人才，從根源上提高人才的儲備量。定期開展針對醫務人員的信息化培訓，增強醫務人員對信息化的重視程度，提升信息化管理人員的綜合能力。此外，需要明確衛生信息人才的職能定位和晉升通道，提高基層醫務人員的薪資待遇和福利保障水平，建立績效考核機制，做到信息化人才“引進來、留得住”，打造一支衛生和信息技術的復合型人才隊伍。

6.4 加強對信息技術的研究，完善基層衛生信息系統的建設 在目前建設的基層衛生信息系統中，僅有8.44%的基層醫療衛生機構實現了《基層醫療衛生信息系統基本功能規范》（WS/-517-2016）中要求的17項功能［25］。在基層衛生信息化建設過程中，需要借助目前已有的信息技術，結合基層醫務工作人員的工作特點，設計利于醫務人員開展基層衛生工作的信息系統，如簡潔的操作界面、便捷的操作步驟、流暢的辦公網絡等。引入云計算等新興輔助技術，探索提高基層衛生信息系統業務功能可用性的方法，構建異構資源地實現數據資源的共享與使用［26］，為管理者決策提供依據。配備臨床決策支持系統等內容，輔助指導基層醫生看病，提高醫生自身水平，從而提升基層衛生機構的服務能力。

綜上所述，為促進我國基層衛生信息化的可持續發展，需要各地區政府機關和衛生行政部門做好基層衛生信息化建設的頂層設計、實現信息化的標準化建設、做好信息化建設的資金、人才、安全等方面的保障，并探索新技術的應用。

作者貢獻：徐曉敏進行文章的構思與設計，研究的實施與可行性分析，資料收集、整理，撰寫論文；陳慶錕、陳荃、王巖進行論文的修訂；胡紅濮負責文章的質量控制及審校，對文章整體負責，監督管理。

本文無利益沖突。