達(dá)州市紅色文化遺址地方立法保護(hù)探析

劉正全

摘要：對(duì)革命老區(qū)的遺址遺跡進(jìn)行保護(hù)利用，離不開立法。達(dá)州市作為具有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方立法權(quán)的作用。繼2018年12月第四屆人大常委會(huì)出臺(tái)《達(dá)州市巴遺址遺跡保護(hù)條例》后，進(jìn)一步出臺(tái)對(duì)達(dá)州市紅色文化遺址遺跡進(jìn)行保護(hù)、利用的地方性法規(guī)。這是對(duì)革命老區(qū)的遺址遺跡進(jìn)行法律保護(hù)的必然要求，且具有很強(qiáng)的可行性。近期《達(dá)州市紅色文化遺址保護(hù)條例》已納入達(dá)州市2020年立法計(jì)劃，一部結(jié)合達(dá)州紅色文化實(shí)情并旨在加強(qiáng)對(duì)其保護(hù)和利用的地方性法規(guī)將很快進(jìn)入公眾視野。

關(guān)鍵詞：紅色文化遺址;地方立法;保護(hù);達(dá)州市

達(dá)州位于四川東北部，是四川革命老區(qū)早期紅軍重要的活動(dòng)區(qū)域。達(dá)州紅色文化資源豐富，革命舊址很多。據(jù)達(dá)州市人民政府官方網(wǎng)站公布，目前達(dá)州市境內(nèi)共有革命陳列館、紀(jì)念館5處;革命遺跡500多處;愛國(guó)主義教育基地37處;館藏革命文物2295件。其中主要的、代表性的紅色文化資源7處，成為達(dá)州紅色文化的亮點(diǎn)，包括：位于萬源市馱山公園的萬源保衛(wèi)戰(zhàn)戰(zhàn)史陳列館，是紀(jì)念中國(guó)工農(nóng)紅軍第四方面軍戰(zhàn)史上規(guī)模最大、戰(zhàn)斗最艱苦、戰(zhàn)績(jī)最輝煌的一次重大戰(zhàn)役的專題性紀(jì)念館;達(dá)州紅軍文化陳列館與張愛萍故居;宣漢縣項(xiàng)山公園內(nèi)的王維舟紀(jì)念館;達(dá)縣河市鎮(zhèn)陳伯鈞紀(jì)念室;“中國(guó)紅色第一街”——達(dá)川區(qū)石橋列寧街;渠縣蘇維埃紀(jì)念館;通川區(qū)梓桐紅三十軍政治部舊址;通川區(qū)蒲家鎮(zhèn)英烈園等。

這些紅色文化遺址遺跡記載了革命前輩們?yōu)榱司喸煨轮袊?guó)而拋頭顱、灑熱血、前仆后繼的革命實(shí)事跡，是紅色文化基因進(jìn)行傳承的重要?dú)v史資料，同時(shí)也是對(duì)年輕一代進(jìn)行愛國(guó)主義教育的無聲傳播載體和重要?dú)v史素材。當(dāng)代人們有責(zé)任把這些紅色文化遺產(chǎn)保護(hù)好，在社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程中，結(jié)合紅色文化遺產(chǎn)的具體情況通過地方立法來加強(qiáng)保護(hù)和利用，是一項(xiàng)重要的法治工程。

1 對(duì)紅色文化遺址進(jìn)行地方立法的背景

在推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)的進(jìn)程中，2015年3月全國(guó)人大修訂了《中華人民共和國(guó)立法法》，達(dá)州市作為設(shè)區(qū)的市獲得了地方立法權(quán)。這為作為革命老區(qū)重要區(qū)域的達(dá)州市通過地方立法來加強(qiáng)對(duì)紅色文化遺址遺跡的保護(hù)和利用提供了法律依據(jù)。

1.1 國(guó)家層面

近年來國(guó)家對(duì)于紅色文化遺址遺跡的保護(hù)力度逐步加大。2018年4月十三屆全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》，其中對(duì)“侵占、破壞、污損英雄烈士紀(jì)念設(shè)施的”作出了相應(yīng)的處罰性規(guī)定，其中，如果對(duì)于“被侵占、破壞、污損的紀(jì)念設(shè)施屬于文物保護(hù)單位的”，還需要“依照《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》的規(guī)定處罰”。

2016年3月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)于革命文物的搶救與養(yǎng)護(hù)巡查都作出了明確的規(guī)定。2019年1月國(guó)家文物局發(fā)布《革命舊址保護(hù)利用導(dǎo)則》，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)革命舊址的保護(hù)和利用提出了規(guī)范性的指導(dǎo)。

1.2 地方層面

山西省2019年9月出臺(tái)了全國(guó)首部《紅色文化遺址保護(hù)利用條例》;福建省龍巖市、寧夏回族自治區(qū)吳忠市、江蘇省鹽城市、江西省贛州市、山西省長(zhǎng)治市等城市，亦都對(duì)紅色文化遺址遺跡進(jìn)行了地方立法。從四川省內(nèi)來看，巴中市于2017年12月通過了《巴中市紅軍文物保護(hù)條例》;廣元市于擬出臺(tái)的《廣元市紅色革命遺址遺跡保護(hù)條例》于2019年12月進(jìn)入了草案初審階段。

1.3 達(dá)州市立法實(shí)踐

自2015年3月《中華人民共和國(guó)立法法》修訂達(dá)州市獲得地方立法權(quán)以來，迄今為止達(dá)州市已經(jīng)進(jìn)行了8項(xiàng)立法活動(dòng)，其中，有7項(xiàng)地方性法規(guī)已由達(dá)州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過，并獲得了四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的批準(zhǔn)，另有1項(xiàng)已形成草案，正處于向社會(huì)征求修改意見階段。

由上圖可見，達(dá)州市自2015年以來，已經(jīng)積聚了豐富的地方立法實(shí)踐。而2018年12月達(dá)州市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《達(dá)州市巴遺址遺跡保護(hù)條例》，屬于對(duì)達(dá)州市歷史文化進(jìn)行保護(hù)的典范，屬于達(dá)州市的立法機(jī)關(guān)結(jié)合達(dá)州實(shí)際對(duì)于當(dāng)?shù)匚幕z址遺跡的保護(hù)進(jìn)行地方立法的成功先例。

2 達(dá)州市對(duì)紅色文化進(jìn)行地方立法保護(hù)的進(jìn)路

達(dá)州是川陜蘇區(qū)的核心區(qū)域和對(duì)敵斗爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)，紅色文化遺址眾多，數(shù)量居全省第二。但由于各種原因，在紅色文化遺址的保護(hù)方面投入較少，一些紅色文化遺址遺跡也漸漸消失現(xiàn)象應(yīng)該引起重視。為貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記“把紅色資源利用好、把紅色傳統(tǒng)發(fā)揚(yáng)好、把紅色基因傳承好”的指示精神，通過地方立法加強(qiáng)對(duì)紅色文化遺址的保護(hù)刻不容緩。據(jù)達(dá)州市人民政府網(wǎng)站公開顯示，《達(dá)州市紅色文化遺址保護(hù)條例》已經(jīng)于2020年4月納入2020年立法計(jì)劃，并啟動(dòng)了相關(guān)的立法調(diào)研工作。具體研究進(jìn)路可以參考省內(nèi)外城市的作法和立法實(shí)踐，同時(shí)結(jié)合達(dá)州市本地保護(hù)和利用紅色文化遺址的特點(diǎn)，進(jìn)行相關(guān)條款的立法設(shè)計(jì)。

2.1 參考省內(nèi)外立法實(shí)踐

可以對(duì)全國(guó)各地以及四川省內(nèi)的地方立法實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研，學(xué)習(xí)其立法中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。從國(guó)內(nèi)的其它省份來看，福建省龍巖市通過的《龍巖市紅色文化遺存保護(hù)條例》明確了紅色文化遺存的內(nèi)涵，同時(shí)規(guī)定對(duì)紅色文化遺存的保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)為主、搶救第一、科學(xué)規(guī)劃、合理利用的原則。江蘇鹽城通過的《鹽城市革命遺址和紀(jì)念設(shè)施保護(hù)條例》規(guī)定革命遺址和紀(jì)念設(shè)施應(yīng)當(dāng)向公眾免費(fèi)開放，并明確了市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立革命遺址和紀(jì)念設(shè)施免費(fèi)開放保障機(jī)制的責(zé)任。

而對(duì)于省內(nèi)地區(qū)，巴中市2017年12月通過的《巴中市紅軍文物保護(hù)條例》，是四川省首部以紅色文化為特色的文化遺產(chǎn)保護(hù)的地方性法規(guī)，主要突出了四大特色：一是加強(qiáng)政府制定紅軍文物保護(hù)規(guī)劃的職責(zé);二是細(xì)化紅軍文物保護(hù)管理責(zé)任人及其權(quán)利義務(wù);三是對(duì)尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)紅軍文物提出了保護(hù)措施;四是拓展了紅軍文物的合理利用，促進(jìn)與旅游的深度融合。《廣元市紅色革命遺址遺跡保護(hù)條例》列入廣元市人大常委會(huì)2019年立法計(jì)劃后，廣元市人大常委會(huì)赴巴中市開展紅色革命遺址遺跡保護(hù)條例立法工作專題調(diào)研，認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒了巴中市立法工作的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在尚處于草案初審和征求社會(huì)意見階段。

2.2 結(jié)合對(duì)達(dá)州本地紅色文物遺址進(jìn)行保護(hù)的需要

作為傳統(tǒng)革命老區(qū)的達(dá)州市，有著相對(duì)豐富的紅色革命的遺址遺跡，這里誕生了如張愛萍、陳伯鈞、王維舟、向守志等一批功勛卓著的我軍高級(jí)將領(lǐng)。在土地革命時(shí)期，由徐向前、李先念、劉伯堅(jiān)、許世友、王維舟等領(lǐng)導(dǎo)的紅軍第四方面軍、紅軍第三十三軍、川東游擊隊(duì)等曾在這里寫下濃墨重彩的篇章。是我國(guó)重要的根據(jù)地之一的川陜革命根據(jù)地的重要組成部分。

可見，紅色文化遺址遺跡承載了革命先輩們艱苦卓絕的傳統(tǒng)作風(fēng)和革命信念，具有一般區(qū)域所不具備的紅色歷史文化價(jià)值，故應(yīng)當(dāng)對(duì)納入立法保護(hù)的紅色文化遺址遺跡的范圍進(jìn)行明確地界定。正如在《達(dá)州市巴遺址遺跡保護(hù)條例》所規(guī)定的“本條例所稱巴遺址遺跡，是指在本行政區(qū)域內(nèi)以羅家壩遺址和城壩遺址為代表的先秦時(shí)期巴國(guó)及歷代與巴人有關(guān)的遺址遺跡”，那么，對(duì)于達(dá)州市的紅色文化遺址遺跡，亦應(yīng)作出界定，即為“達(dá)州本行政區(qū)域內(nèi)，自1921年黨的成立以來，反映黨為革命進(jìn)行不屈不撓斗爭(zhēng)等革命事跡，具有史料價(jià)值意義、紀(jì)念意義或教育意義的歷史遺址、遺跡等”。

3 達(dá)州市地方立法條款設(shè)計(jì)的主要思路

在達(dá)州市起草地方立法的進(jìn)程中，條款的設(shè)計(jì)，除了總體上要體現(xiàn)出對(duì)革命老區(qū)遺址遺跡進(jìn)行保護(hù)和開發(fā)利用，還要通過具體、可操作性強(qiáng)的條款設(shè)計(jì)和通過地方性法規(guī)授予政府出臺(tái)相關(guān)行政文件和管理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)保護(hù)路徑，包括專門機(jī)構(gòu)、專職人員的職權(quán)范圍，以及經(jīng)費(fèi)的保障等等。

3.1 借鑒達(dá)州市地方立法中具有與紅色文物保護(hù)具有共性的條款

在《達(dá)州市巴遺址遺跡保護(hù)條例》中，對(duì)于巴遺址遺跡保護(hù)范圍，以下8種行為被禁止，即建墳、建窯、取土、采砂（石）等改變遺址遺跡環(huán)境、地形地貌現(xiàn)狀的行為;擅自采集遺存文物的行為;建設(shè)與遺址遺跡保護(hù)無關(guān)的其他建設(shè)工程行為;爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)行為;傾倒或者堆放廢棄物、排放污染物等破壞遺址遺跡環(huán)境風(fēng)貌的行為;擅自設(shè)置、移動(dòng)或者拆除保護(hù)標(biāo)識(shí)和界樁;在遺址遺跡景觀、保護(hù)標(biāo)識(shí)和界樁上涂污、刻劃、張貼和攀登等行為，以及其他危害、破壞遺址遺跡等行為。如果有以上行為發(fā)生，則將被處以罰款，譬如，在巴遺址遺跡保護(hù)范圍內(nèi)“建設(shè)與遺址遺跡保護(hù)無關(guān)的其他建設(shè)工程”，從事“爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)”行為，將會(huì)被處以一萬元以上十萬元以下的罰款。

由于上述這些行為同樣也適用對(duì)于紅色文化遺址的保護(hù)，故可以直接引用過來，作為達(dá)州市紅色文化遺址保護(hù)地方立法的內(nèi)容條款。

3.2 出臺(tái)地方性法規(guī)與政府管理辦法相結(jié)合

可以通過出臺(tái)地方性法規(guī)的方式，授權(quán)當(dāng)?shù)氐男姓块T出臺(tái)政府文件。由于政府文件相對(duì)靈活，可以在在不違反法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的前提下，以政府管理辦法的方式，對(duì)當(dāng)?shù)氐募t色文化遺址遺跡進(jìn)行有效的管理。從各地出臺(tái)的相關(guān)地方性法規(guī)來看，包括在《達(dá)州市巴遺址遺跡保護(hù)條例》的條款設(shè)計(jì)中，沒有對(duì)遺址遺跡的經(jīng)費(fèi)保障做出專門的規(guī)定，更無規(guī)定專門的監(jiān)督部門和人員，這些都可以用政府文件的方式，來彌補(bǔ)地方性法規(guī)的不足，否則，很容易使地方性法規(guī)的條款規(guī)定成為為了立法而立法，難以貫徹和落實(shí)到對(duì)革命遺址遺跡的精細(xì)保護(hù)和開發(fā)利用上去。

3.3 設(shè)置對(duì)革命遺址進(jìn)行獎(jiǎng)懲和監(jiān)督構(gòu)建專門機(jī)制的條款

根據(jù)《關(guān)于實(shí)施革命文物保護(hù)利用工程（2018～2022年）的意見》文件精神，各級(jí)相關(guān)部門都在采取各種措施與路徑，加大投入保護(hù)紅色文化遺產(chǎn)，開發(fā)利用紅色文化資源。然而從各地的規(guī)定來看，都鮮有可操作性強(qiáng)的獎(jiǎng)懲和監(jiān)督條款，更無提及構(gòu)建專門機(jī)制的規(guī)定。事實(shí)上，在法律實(shí)踐中如果缺少了獎(jiǎng)懲和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于革命遺址遺跡的保護(hù)和利用在執(zhí)法中就會(huì)變得很不容易把握。

3.4 地方立法的條款設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀

法律必須被信仰，否則就形同需設(shè)。這是一句西方的法諺。我們國(guó)家早就提出了有法必依、執(zhí)法必究。但是只有培養(yǎng)出對(duì)法律的信仰和敬畏，堅(jiān)守社會(huì)主義核心價(jià)值觀，認(rèn)識(shí)到法律對(duì)于國(guó)家、社會(huì)和公民三個(gè)層面都有著重要的作用，社會(huì)主義的法治建設(shè)才能走向成功。在地方性立法中，應(yīng)當(dāng)突出對(duì)于社會(huì)主義核心價(jià)值觀理念的培養(yǎng)。對(duì)于輕視甚至破壞革命遺址遺跡的行為，除了應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)罰款或者行政處罰甚至刑事處罰之外，還應(yīng)當(dāng)突出革命傳統(tǒng)教育與當(dāng)前社會(huì)主義核心價(jià)值觀的融合，應(yīng)當(dāng)對(duì)違法甚至犯罪者進(jìn)行教育，使其認(rèn)識(shí)到違法之處在哪兒。通過進(jìn)行這樣的條款設(shè)計(jì)，才能真正讓地方性立法起到促進(jìn)革命老區(qū)遺址遺跡保護(hù)與利用的作用。

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家必須堅(jiān)持依法行政，形成完備的法律規(guī)范體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法。對(duì)革命遺址遺跡進(jìn)行地方性立法的目的，就是為了通過先行的地方性法規(guī)來為當(dāng)?shù)氐募t色文化保護(hù)和利用提供法治保障。而法律只有得到全社會(huì)公民內(nèi)心的認(rèn)同和信仰，才能夠得到全體公民的自覺遵守。當(dāng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀得到了公民的內(nèi)心認(rèn)同，包含著公平、公正、誠(chéng)信、友善意蘊(yùn)的法律條款，自然就會(huì)得到全體公民的自覺遵守。

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基金項(xiàng)目：本文系四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心2019年度科研項(xiàng)目“四川革命老區(qū)重要遺址遺跡的保護(hù)和利用（項(xiàng)目編號(hào)：SLQ2019B-22）”的階段性研究成果。

（作者單位：中共達(dá)州市委黨校）