大學學術權力與行政權力共生機制研究

摘要：加快推進高等教育治理體系和治理能力現代化，既是國家治理體系和治理能力現代化的基本內容，也是加快完善中國特色現代大學制度建設的集中體現。學術權力與行政權力是現代大學運行的主要權力形態，彼此包容共生。構建相互包容的學術權力與行政權力共生機制，既需要行政權力對學術權力的包容，行政權力回歸本位，尊重大學自治和學術自由，營造寬松的學術制度環境，也需要學術權力對行政權力的包容，尊崇國家意志，認同大學內部治理專業性，防止學術權力異化。

關鍵詞：學術權力;行政權力;大學治理;現代大學制度;大學自治;學術自由

中圖分類號：G64 文獻標識碼：A 文章分類號：1674-7089（2020）02-0108-09

作者簡介：金久仁，博士，南京郵電大學教育科學與技術學院副研究員，碩士研究生導師。

一、行政權力和學術權力：大學權力運行的必要形態

美國著名高等教育學家伯頓·克拉克提出大學“矩陣型組織系統”理論，從組織形態上看，大學是一個由行政權力和學術權力共同運行的矩陣型組織，以院校行政部門運行為依托的是行政系統，以學科專業為依托的是學術系統。根據矩陣型組織系統理論，大學具有學術組織和行政組織的雙重屬性，因此，大學組織中學術權力和行政權力各自存在不僅是必要的，也是合理的。在我國，學術權力和行政權力共同運行的權力形態同樣是大學組織的重要特征，這兩種權力形態不僅表現在大學內部治理過程中，而且與組織外部的權力形態構成互塑的格局。當前，黨委領導下的校長負責制是中國特色現代大學制度建設的重要方面，行政權力是高校領導體制和運行機制的顯著特征;高校是集人才培養、科學研究等多項職能于一身的學術性組織，學術權力同樣是大學的顯著標志。可以說，無論制度安排還是大學基于辦學歷史而形成的社會職能，都決定了大學的權力運行中同時存在著以行政權力為主導的管理運行體系和以學術權力為主導的學科運行體系。

既然大學的組織內部運行中存在兩種權力形態，那么從應然層面探究行政權力和學術權力的包容共生，避免“一山不容二虎”之局面就是現代大學治理的重要課題。現代大學權力治理是現代大學制度建設的重要組成部分，核心價值主張是兩種權力形態包容共生，各司其職，共同推動高等教育事業發展。長期以來，在我國大學權力運行過程中，行政權力系統化地超越了學術權力，導致大學的權力運行與大學的組織特征出現錯位，不僅影響了大學的組織運行，大學的職能也不能得到充分發揮。毋庸諱言，“當前中國大學制度最主要的問題，仍然如20世紀80年代《中共中央關于教育體制改革的決定》中所提出的，是計劃經濟體制下形成的權力高度集中、行政化、官場化的弊端。”因此，避免行政權力越位，推動行政權力與學術權力包容共生已成為高等教育治理現代化的重要議題。

2019年2月，中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》，把“推進教育治理體系和治理能力現代化”作為面向教育現代化、提升高等教育競爭力的十大重點戰略任務之一。可以說，構建學術權力與行政權力包容互促、運行順暢的共生機制已成為高等教育治理現代化的必然要求。事實上，大學組織是一個學術權力和行政權力既共生互補又矛盾互爭的統一體，兩種權力既需要包容與平衡，又充斥著異位與失衡。本應包容共生、各司其職的兩種權力因異位、失衡而出現“一權獨大”的局面，以權力制約權力的機制不再發揮作用，強權的一方必然會濫用權力，并“侵犯”另一種權力的運行系統。正如法國思想家孟德斯鳩所述：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”所以，在大學組織內部學術權力與行政權力彼此不可替代的情況下，任何一項權力獨大都不利于大學組織的正常運行和事業的健康發展，相互包容的權力彼此牽制、約束、推動，這樣的局面將對大學組織良好運行和職能充分發揮產生積極影響。鑒于此，在高等教育治理現代化進程中探究如何規避權力的異位，減少權力的失衡，阻止行政權力對學術權力的越位，構建學術權力與行政權力的包容共生機制顯得迫切而重要。構建相互包容的共生機制，本質是使學術權力與行政權力形成和諧共處的關系，既包括行政權力對學術權力的包容，也包括學術權力對行政權力的包容。

二、包容共生：大學權力運行的必然選擇

包容在我國語境中通常是一個心理學概念，指涉寬容大度、分享、合作和雙贏。在組織運行中賦予包容新的涵義，主要集中在社會學研究領域，即社會包容。19世紀末，德國社會學家馬克斯·韋伯提出“社會包容”（Social Inclusion）概念，將其作為“社會排斥”（Social Exclusion）的對應概念。同一時期，法國社會學家埃米爾·涂爾干在“社會團結”（Social Solidarity）理論中強調了包容理念和集體意識在組織融合發展中的重要性。到了20世紀70年代，美國哲學家羅伯特·諾奇克在前人研究的基礎上進一步提出了“社會合作”理論，他認為社會合作能使所有人都過上一種更好的生活，但需要一套原則在各種社會安排中進行選擇，以避免合作產生更大的利益分配不公，造成“社會排斥”。我國社會學家鄭杭生認為，所謂包容共享，“本質是一個資源配置問題”。大學是生存并發展于社會之中的正式組織，大學內部各種權力的包容與“社會包容”存在相似之處。借鑒社會治理中的包容理念，在現代大學治理中，包容在本質上強調共生，各權力主體基于大學的發展和各自的利益，應共同協商資源配置方案，這種共生關系表現為權力主體在彼此尊重的基礎上做到“你中有我，我中有你”。

包容是權力本源意義上的價值主張，但是在具體運行中實現權力的包容絕非易事。據《說文·本部》的解釋，權，本是一種植物的名稱，后來的含義由此逐漸演變而來。據《廣雅·釋器》的解釋，“錘，謂之權”，這里的“錘”字實則指“古代測定物體重量的器具，實際上指的是秤，而通過秤錘在秤桿上滑動尋找平衡以測定物體重量的行為稱為權，這是權的最初含義。”依據權之原初解釋，權力是組織內部的特殊力量，協調各種資源、實現均衡是其核心要義，在資源分配過程中，不同權力形態之間的包容共生自然是理所當然的。具體到大學組織，權力是實現資源均衡配置、大學良好運行的關鍵力量。作為大學的主要權力形態，學術權力和行政權力應共同擁有資源分配領域的話語權。或者說，包容共生是學術權力和行政權力合力推動大學資源配置均衡的必然要求。若學術權力與行政權力彼此缺乏包容，排斥和沖突將不可避免，繼而導致大學組織內部兩種權力運行系統發生紊亂，最終將出現評價機制不科學、外行指揮內行、資源配置失衡等一系列問題。

從當前我國大學組織權力形態的運行現狀來看，大學不僅是社會組織系統中的重要一環，也是公共事業的重要領域，大學內部的權力運行不僅受內部主體的影響，也深受外部權力形態的影響，在一定程度上，大學內部權力運行是外部不同權力關系在大學內部的具體反映。在外部權力方面，“由于大學的資源主要來源于政府，大學長期以來產生了對政府的資源依賴，資源依賴導致作為大學代表的校長為了滿足政府的諸多要求而讓渡自主辦學權，從而形成以上級政府為貴、為尊的官本位現象。”行政權力借政府名義不斷對大學進行系統性控制，對人、財、物等資源的依賴使大學成為政府的“下設機構”。在外部行政權力直接控制下，一所大學要發展，須讓渡辦學自主權，聽命于以政府為主導的外部行政權力，以便獲取更多的支持;大學的黨委書記和校長要發展，須聽命于行政命令，確保行政權力在高校內部得到不折不扣的落實，而無暇思考行政權力是否逾越了學術權力：大學教師要發展，須遵循行政權力預設的學術發展路徑，服從行政權力的各項安排。行政權力對大學內部權力主體進行系統性控制，大學內部利益相關者為了各自的“前途”，屈從行政權力成為“不得不”的選擇。在內部權力方面，在縱向關系中，大學內部的校、院、系等組織不斷演化，逐漸形成金字塔式的上下級的行政關系;在橫向關系中，本應服務于大學教學科研工作的校內職能部門由于掌管著資源分配權，在行使行政權力時獲得了天然的優先性。更為復雜的是，掌握資源的行政領導通過各種手段為自己貼上“學者”的標簽，在大學內部的行政管理與學術活動中，真假學者交互融合，為行政權力的越位提供了條件。于是，大學內部的學術權力受到外部行政權力的不斷擠壓，這種壓力傳導至大學內部治理的各個方面，造成大學的辦學自主權日益萎縮，學者的學術自治空間日益狹窄，本應包容共存的學術權力和行政權力逐漸失衡，權力的天平向行政權力端傾斜。

三、回歸本位：行政權力越位后的必然要求

行政權力一詞來自德國，起初指大學處理學術活動中的行政事務時所享有的自治權，即“大學的自治行政權”。經過多年變遷和本土化，“中國大學具有更為明顯的國家屬性、政黨屬性和政府屬性”。當前，我國研究者更傾向于將大學行政權力界定為一種政治權力，或視其為“國家權力的深度介入”。大學行政權力是政府的外部行政力量介入辦學行為，大學內部的行政機構和行政人員對辦學行為進行控制的具體體現。“在行政權力膨脹、學術權力被擠壓的現狀下，大學需要使決策權力以及泛化的行政權力回歸到其應有的位置上。”所以，構建基于包容理念的大學學術權力與行政權力的共生機制，使學術權力和行政權力包容共生、各司其職，首先要讓行政權力“退回”邊界，既要充分尊重大學自治和學術自由，又要為學術權力的正常行使提供良好的制度安排。

（一）尊重大學自治

大學自治是行政權力和學術權力包容共生的前置性條件，只有大學擁有了自治權，才有可能把外部行政權力轉移至校內相關權力主體;若大學缺乏自治權或高度受控于外部行政權力，探討行政權力和學術權力的包容猶如鏡中花、水中月。本質上，權力通過對人、財、物等資源的控制而體現出來，在大學資源既定的前提下，“通過權力讓渡形式促使行政系統退出或釋放所擠占的學術系統的權力空間，有助于學術系統獲取更多的正式組織權力。”行政權力擠占學術權力使大學自治空間逐漸收窄，導致“千校一面”的發展局面，即便各個學校有所不同，差異主要表現為因政策支持和資助力度的“三六九等”而出現的“標簽化”發展差距，而不是基于異質性、特色化而產生的辦學差異。因此，要實現行政權力與學術權力的包容共生，首先要推動大學辦學自主權的回歸，行政權力在行政事務中發揮作用，學術權力在學術事務中發揮作用，構建包容共生、各司其職的權力運行機制。

在大學應當自治這一命題成立的基礎上，探究大學自治“治什么”非常必要。早在1957年，美國聯邦最高法院法官弗蘭克·福特和約翰·M·哈蘭已對大學自治進行了闡述，他們認為，“大學是為自由研究的精神所塑造……達成大學的四項基本自由——在學術的基礎上決定誰來教、教什么、如何教以及誰來學”。從大學功能論的角度出發，福特和哈蘭所說的大學自治主要體現為大學在人才培養方面擁有高度自治權，基于人才培養而擁有“教”與“學”的自治權。隨著大學功能的不斷拓展，大學在擁有高度的人才培養自治權的基礎上，在科學研究、社會服務、合作交流等方面也應當擁有自治權。

當然，大學自治絕不意味著在現代大學制度中消除黨與政府的行政影響，更不是單純地主張消除行政權力的影響，或將行政權力完全逐出大學權力體系。“大學自治實際上是一個附帶有權力意蘊的概念，它往往表現為在特定的制度安排中大學與政府間的權力界限。”換言之，大學自治所主張的是學術權力與行政權力的包容共生、各司其職，因為大學自治的實現離不開行政權力的保障，“在我國的大學里，學術權力通常要以行政權力為基礎”，行政權力通過法律法規和制度政策規范大學的辦學行為，沒有行政權力，大學自治同樣是鏡中花、水中月。

（二）尊重學術自由

學術自由是學術主體在大學自治的基礎上處理學術性事務時享有的權力空間，這里的權力空間不僅包括學術主體從事科學研究的自主權利，還包括教學、學習等活動的自主權利。學術自由是現代大學作為學術組織開展活動的基本要求。現代大學起源于歐洲中世紀的古典大學。19世紀初，洪堡創立了“現代大學之母”——柏林大學，他倡導的學術自由、教學科研并重等價值理念對當今的大學治理仍具有深刻影響。盡管現代大學作為學術組織的基本特征隨著外部環境的變化發生了微妙的變化，為外部行政權力介入大學學術事務提供了空間，但是大學依然還是大學，學術自由仍然是大學的基本特征，這個事實沒有發生根本性變化。換言之，在主張學術權力和行政權力包容共生、各司其職時，行政權力不僅要將“誰來教、教什么、如何教、誰來學”等治學權歸還學校，還要將教學、科研活動中的各項權利最大限度地讓渡給學者，將學習活動中的各項權利最大限度地讓渡給學生。

誠然，學術自由是相對自由而非絕對自由，無論行政權力與學術權力如何包容共生、各司其職，都不可能出現大學的完全自治和學術的完全自由。無論在哪一個國家，大學和其他組織一樣，必然被納入行政權力的作用范圍，一個組織分布得越廣泛，在社會發展中的作用越大，行政權力控制它的意愿就越強烈。一般來說，政府往往通過制度設計、資源控制、學術安排等多種方式直接或間接地介入大學的辦學活動及內部事務，大學在物質和精神方面的獨立性被嚴格地限制。在行政權力占據主導地位且行政部門掌管制度安排和資源分配的背景下，大學自治的空間將不斷被擠壓，大學內部的學術自由空間也將受到擠壓。此外，大學內部的行政機構及其負責人與政府的行政權力開展互動，以此為基礎，他們控制著校內資源，并通過行政手段使自己擁有學者的身份，這為他們享有學術資源配置權提供了合理性證明。內外部行政權力的互塑使學術自由發生了偏離。所以，在大學內部實現學術權力與行政權力的共生必然要糾正上述偏離，還學術自由以必要的空間。

（三）營造寬松的學術制度環境

行政權力對學術權力的包容不是體現在某一方面的碎片化的包容，而是要體現在制度環境中，形成系統性的包容。從行政權力的運行特征來看，大學行政權力的運行主要受政府行政權力支配，大學行政部門的設置與政府部門存在對應關系。在構建行政權力對學術權力的包容機制時，如何防止行政權力的越位，依靠法律、政策等為大學自治和學術自由提供保障，對構建系統性的包容制度環境具有決定性影響。理論上，大學和政府的關系應當由法律來界定而非由權力來確定，作為各具特色和功能的獨立組織，雙方應是平等的“兄弟關系”而非行政隸屬式的“父子關系”，至少在內部運行的權力關系上應是如此。但是，我國大學從屬于政府的痕跡非常明顯，從部屬高校到省屬高校再到市屬高校，從副部級單位到正廳級單位再到副廳級單位，大學所依附的政府的行政序列越高，大學自身的行政級別就越高，大學在高校差序格局中的地位相對更高，資源獲取能力相對更強。行政權力高度滲透至大學組織之后，大學組織的行政化色彩越來越濃厚，行政權力對學術權力的越位體現在大學內部的各個方面，并形成系統化的制度環境。“如果國家沒有整體的關于高等教育‘去行政化的制度設計和安排，沒有配套的、可以落實的各項具體措施，沒有破解社會上已形成的官本位社會氛圍，高校‘去行政化可能就會成為空中樓閣。”因此，構建學術權力與行政權力共生機制，應在大學治理過程中切實推動政府進一步簡政放權，出臺并落實保證大學自治和學術自由的法律與政策，反對行政權力在大學自治過程中的越位、尋租等行為，為營造寬松的學術環境提供制度性安排。

法律政策的出臺并不意味著寬松的學術制度環境已經構建完成，這是一個長期的系統工程。根據美國制度經濟學家諾斯的制度慣性理論，現行的各種社會制度往往具有慣性，現行制度的施行不僅受到制度本身的影響，還會受到之前其他制度形成的路徑慣性的影響。如同百米賽跑，選手到達終點并不會立即停止運動，而是會在慣性的作用下繼續前行，決定前行距離的因素包括先前的運動速度、運動者自身的控制力等。邁克爾·漢南和約翰·弗里曼等認為，大學也是擁有高度慣性的組織。在大學組織的權力運行過程中，傳統權力形態在一段時間內不會因新權力形態的推行而被取代，而會在較長的時間內持續產生影響，影響的時間不僅取決于新權力形態的“實力”，也取決于傳統權力形態的“實力”。過去相當長的時間里，在我國大學場域中，行政權力占據絕對主導地位，由此產生的制度慣性非常強大，在大學辦學過程中倡導學術權力回歸，必然會有一段艱難而漫長的過程。一方面，長期形成的制度擁有巨大的慣性，行政權力系統仍然處于強勢，學術權力仍然從屬于行政權力，許多學術事務仍然由行政權力系統決定。另一方面，“在強大的行政權力系統影響下產生的學術機構染上了科層組織的色彩，行政性成為學術機構的特征，即所謂學術機構的科層化。”

四、自我優化：學術權力回歸的前置基礎

1978年，美國學者伯頓·克拉克最先提出“學術權力”的概念，最初是指高等教育管理過程中各個層次的決策機構及群體所享有的權力，既包括學者權力和專業權力，也包括政治權力和政府權力。學術權力在“性質上是一種完全不同于行政權力的權力”，主要指“以教授、專家、學者為核心，以學術組織為主體的權力系統。”當前，行政權力占據絕對主導地位，致使研究者在探討兩者關系時更多地關注“去行政化”。在行政權力回歸本位后，如何實現學術權力對行政權力的包容共生同樣重要。在學術權力的行使過程中，必須尊崇國家意志，認同大學內部治理專業性，并防止學術權力自我異化。

（一）尊崇國家意志

任何權力自由都是在一定框架內的相對自由，學術自由同樣如此。“教育既反映著政治權力、經濟權力、文化權力等社會力量的要求，借助政治、經濟、文化的力量來維護和擴張自身，它本身也是一種相對獨立的權力形式。”這種權力獨立是有前提的，首先要體現對國家意志的尊崇。學術權力依托大學場域和教育事業而生，不是孤立的、與世隔絕的，而是與外部行政力量、市場力量緊密聯系。學術權力在具體運行過程中必須嵌入政治、經濟和社會發展的整體環境中，受到國家制度框架的規范性約束。尊崇國家意志是國家權力運行的基本要求，任何一項學術活動若超越了國家意志，都是不被允許的。正如法國學者布爾迪厄所言，“知識分子處在既統治又被統治的矛盾地位中，他們隸屬于統治階級是因為享有文化資本的權力和優惠，他們有力量是因為他們有能力提供或顛覆社會秩序的合法性，但是，他們卻不得不受支配政治權力和經濟權力者的統治。”

黨的十九屆四中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化，推進法治中國建設，通過法律手段規范行政權力與學術權力的邊界尤為重要，這樣，既能集中反映國家意志，也可以有效阻止行政權力的越界和尋租行為。

（二）認同內部治理專業性

高校“去行政化”“去行政管理”與“去科層管理”的內涵存在本質差異。去行政化顯然不是指去掉大學組織的科層管理，也不是簡單地去掉大學的行政級別，執行泛化的“教授治校”，其要義是“厘清大學組織內部行政權力與政府權力以及政治權力之間的關系，弱化大學的‘官本位意識，讓行政權力和學術權力在各運行體系內‘不越位、不缺位與不錯位，使大學行政部門以先進的大學治理理念來引導自己的行為和檢驗行政效果”。

大學具有社會組織和學術組織的雙重組織特征，因此高校不僅需要學術活動，保證學術活動順利開展的內部治理也是必不可少的，在高校規模急劇擴大的背景下，缺乏專業的內部治理體系將對大學組織的正常運轉產生嚴重影響。強調去行政化，人們容易混淆高校行政管理與行政權力的概念，降低對內部治理專業性的認可。事實上，在高校內部治理的過程中，組織結構的設計、規章制度的執行等都是專業化程度很高的管理服務活動，建立在勞動分工的基礎上。高校管理人員開展專業化的管理實踐，他們與學者一樣具有不可替代性。無論是教學管理、科研管理、人事管理還是黨務工作，都需要專門化的理論指導，都是專業性的實踐工作，完成這些工作的管理人員既需要系統化的專業學習，也需要實務培訓和實踐鍛煉。例如以學術為志業的會計學教授并不一定能夠做好財務管理工作，教學業績突出的教授同樣未必能做好教學管理工作。

現階段，學者通過科層化的路徑開展學術活動。在學術領域，“最突出的一個特點就是幾乎每件事情或多或少以一種微妙的方式戈Ⅱ分等級。”以學緣關系、頭銜、“帽子”等為主要標志的學術等級劃分必然導致學術主體權威等級的差序格局，學術等級越高的人越靠近學術權力中心，學術等級低的人擁有的學術權力非常有限。本質上，學術權力也是一種科層制，學術權力的科層制與行政管理體系的科層制的最大區別在于評價標準，前者以學術能力為評價標準，后者以事務管理能力為評價標準。

（三）防止學術權力異化

“中國大學的行政化絕非政策的失誤，而是政府有意為之和學術場域自我異化的結果。”如果說，政府的有意為之引導行政權力在學術場域發揮作用，那么，學術場域的自我異化則強化了行政權力的作用。“原本基于自由精神的學術活動產生了某種程度的變異，學術權貴的產生和學術的精英壟斷就是其中的典型代表。”大學以“遵循辦學規律，探究高深知識”為由向政府要求自治權，同時，學校內部官僚文化不斷強化，使行政權力的影響進一步擴大，學術活動對官僚制度的獻媚，學術人員“學而優則仕”的意愿不僅弱化了大學組織相對于政府的獨立性，也弱化了學術事務在大學內部的獨立性，這些現象綜合起來就是學術場域的自我異化。

“在科學活動中，學術‘馬太效應也是誘發學術越軌的重要因素之一。”在學科不斷分化的情況下，不同活動領域形成了獨特的秩序，劃定了各自的權力域——在此領域內，“我”是權威，同時在整體內部通過話語實踐形成了不同的權力等級。與這種權力等級相呼應的是，“中國的高等教育學術決策迥然不同于西方，通常是某位學術寡頭說了算，我國傳統文化歷來有學霸心態，千百年來國人便有‘大一統觀念，缺乏寬容與多元。”基于學術權威和“學霸”“學閥”心態的大學內部學術權力等級促成了大學內部不同學科話語權的差序格局，影響了各學科的校內優先發展次序，擴大了資源支持與供給力度的差距，進而加劇了學科之間的沖突。此外，學術權威往往利用學術權力對弱勢學科、“局外人”進行排擠。所以，在主張學術權力包容行政權力時，必須要解決學術權力運行過程中的自我異化問題。

五、結語

黨的十九屆四中全會提出，國家治理體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，治理能力是黨的執政能力的具體表現之一。大學治理是國家治理的重要方面，加快推進高等教育治理體系和治理能力現代化，既是國家治理體系和治理能力現代化的基本內容，也是加快完善中國特色現代大學制度建設的集中體現。行政權力和學術權力是大學治理的主要權力形態，包容是兩種權力共生的必然選擇。當下，在兩種權力的實際運行中，既存在行政權力對學術權力的越位，主要體現為外部行政力量對高校辦學自主權的介入，內部行政機構和行政人員對辦學行為的系統性控制;也存在學術權力的自我異化，主要表現為學術自由的邊界意識不明顯，基于學術權威和“學霸”“學閥”心態而形成的“馬太效應”等。因此，在包容理念下構建大學學術權力與行政權力共生機制，一方面要進一步落實和擴大高校辦學自主權，加強《高等教育法》等法律法規和《高等學校學術委員會規程》、大學章程等規章制度的建設與落實，規范行政權力的運行邊界：另一方面要構建學術共同體，加強學術自律機制建設，真正發揮學術組織在人才培養、學科建設、科學研究、學術評價、學風建設等學術事務上的作用，自覺履行學術治理責任。

（責任編輯：沈丹）