城市生活垃圾分類政策執行現狀分析與對策研究

摘? 要：近年來垃圾分類成為社會上的一個熱點話題，其相關政策的頒布也成為研究的前沿所在，而政策從試點走向示范，從創新走向擴散，關鍵一環在于政策的有效執行。從對“財政、牽頭機構和執行部門變量、社會經濟環境與技術、執行人員和領導水平、可資利用的理論和媒介”五個變量對貴陽市垃圾分類政策執行現狀進行分析，可得出其“缺乏法律制度后備、責任主體界限不明、配套政策銜接不足、基層執行人員認知有限、財政推力客觀限制、宣傳模式過于傳統”等相關制約因素。以上探索的價值在于提出“完善法律后備、明確政策內容、劃分職責范圍、執行業務培訓、加大財政投入、宣傳方式創新”等相關優化路徑，以期拋磚引玉，為提升垃圾分類政策的執行成效有所裨益。

關鍵詞：垃圾分類;政策執行;貴陽市

一、問題的提出

城市生活垃圾問題作為諸多城市病中的一種表現形式，越發受到政府、公眾及相關研究學者的廣泛關注。在城市生活垃圾的處置方式上，“末端處理”仍然是大多數政府的主要路徑選擇，對城市生活垃圾進行無差異掩埋和無差異焚燒，而這種處置方式是以自然環境的破壞為代價，環境承載力已然不堪重負，“末端處理”越發展現其負外部性;基于此等考慮，國內外眾多學者提出“源頭治理”的處置路徑，對城市生活垃圾產生的源頭進行管理和規制——即進行垃圾分類處置。2019年4月26日，住房和城鄉建設部等部門下發《關于在全國地級以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，2019年7月1日，上海實施新一輪垃圾分類政策，以點到面，46個試點城市的城市垃圾分類工作正如火如荼地進行，垃圾分類政策迎來新的發展契機。貴陽市在2015年4月被確定為垃圾分類試點城市，現作為46個試點城市之一，其垃圾分類經驗總結和模式提煉對于垃圾分類政策的全面推廣具有重要價值。如何為全國垃圾分類政策提供貴陽智慧和貴陽方案？如何從試點走向示范？首要問題就是怎樣保證貴陽垃圾分類政策能夠落地并且行之有效。

二、貴陽市城市生活垃圾分類政策執行現狀與相關變量分析

財政變量：貴陽市2017年一般公共預算收入為377.85億元，2018年一般公共預算支出為582.48億元，在垃圾處理方面投入25967萬元，占總支出的0.44%（國家統計局，2018）。在2018年12月24出臺的《貴陽市城鎮生活垃圾分類管理辦法》中明確指出要將生活垃圾分類管理納入國民經濟和社會發展規劃，將生活垃圾分類管理工作所需經費列入本級財政預算，垃圾分類政策的財政資源得以提高。

牽頭機構和執行部門變量：貴陽市在市直機關強制分類、示范點創建、管理責任人制度、處理設施項目建設、垃圾產業鏈、垃圾處置能力提升、餐廚垃圾處置、可回收垃圾回收利用、農村垃圾治理、宣傳引導等領域建立執行機構和確定責任主體，建立由市城管局和市發改委牽頭引導、相關單位和部門主抓的執行系統，牽涉的部門、系統和相關負責人較多，多個部門齊抓共管，形成一種領域多維和主體多元的執行模式，保證垃圾分類政策執行的深度和廣度。同時，采用公開招標的市場競爭方式，向具備條件和資質的企業購買服務，授予其特許經營權。

社會經濟環境與技術變量：貴陽市盡管在經濟發展上仍處于后發趕超階段，但是近5年來財政收入正穩步提升。同時，貴陽市作為首批垃圾試點城市，相較于北京、上海、南京等一線城市，其起步相對較晚，目前仍然處于垃圾分類政策的探索階段，但這也賦予貴陽市在垃圾分類政策的制定和實施上更多的可能性。在技術變量上，貴陽市建立“PPP”運作模式，引入市場機制，運用市場激活垃圾分類的運作機制。同時高度重視互聯網和大數據技術，逐漸將互聯網和大數據融入垃圾分類全過程。如貴陽市首批垃圾示范點——金華園社區，在A區投入46套智能設備，根據《實施方案》提出的垃圾四分法，對垃圾進行智能回收，5個月內取得可回收垃圾2018.58公斤，有害垃圾30公斤，易腐垃圾約25噸，其他垃圾約30噸的顯著成效，并在此基礎上積極探索“大數據+垃圾分類”的治理模式。

執行人員和領導水平變量：貴陽市從黨政機關、企事業單位（團體）、學校、醫院等單位實施生活垃圾強制分類，主要實行以政府牽頭引導，相關部門和機構具體實施的執行模式，政策執行靈活度較高，執行彈性較大，主要執行部門呈現多樣化的特點。在執行人員配給上主要是自給自足，在執行能力和水平上存在較大差異。如在黨政機關和教育機構，能夠在對垃圾分類的理解和執行上顯現出及時、精準、高效等特征，而在社區執行垃圾分類過程中，主要借助社區負責人以及居委會成員領導和開展垃圾分類工作，執行人員的能力和知識水平相對較低，在對垃圾分類政策的認識和理解上存在諸多困難，執行效果大打折扣。

三、貴陽市垃圾分類政策執行問題分析

一是法律法規不健全，缺乏制度后備。在國家層面，我國現行的相關法律有《中華人民共和國環境保護法》，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，《中華人民共和國清潔生產促進法》等，而在這些基本法律中，很難看到一部以“垃圾分類”作為核心詞匯的法律，垃圾分類一直以模糊形式存在與各種法律之中，缺乏法律的權威推進。在地方層面，不論是在省政府還是市政府層面，均未針對垃圾分類進行法律法規建設，主要依靠各類政策的出臺來保證垃圾分類工作的開展。各種形式的政策文件只能作為完成短期目標的一種手段，而對于具有長期性、普遍性、強制性和規范性的法律法規的制定十分匱乏，法律效力不足。

二是缺乏配套政策，部分執行內容含糊不清。貴陽市在有害垃圾的處置上已出臺相應政策，但是在可回收垃圾、易腐垃圾、其他垃圾方面的政策較為匱乏，缺乏具體的指導方案。對于目標考核政策的相關處罰和激勵政策制定力度不足，考核的量化結果缺乏實際意義。同時，在《貴陽市生活垃圾制度實施方案》的具體內容中，部分內容在表達上含糊不清，缺乏可操作性的特征。如在對垃圾的具體分類中，在對其他垃圾進行闡釋時，以“除上述的三種垃圾以外的其他生活垃圾”這種表述方式對其他垃圾進行定義，沒有進行具體的解釋說明，同時在收集運輸和處置方式上仍然沿用現行的方法，這種模糊的表述方式在具體政策執行過程中會導致定義把握不準、收集運輸遲緩、處置方式失當等現象。

三是財政資源短缺，執行推力不足。貴陽市擁有穩定的政治環境和社會環境，為垃圾分類政策的執行提供兩大助力。但在經濟環境上正處于穩步提升階段，存在一定的財政壓力，在對垃圾分類政策的財政支持上顯得捉襟見肘，對垃圾分類政策的執行產生經濟阻力。盡管在《實施方案》中指出要將垃圾分類政策所需經費納入本級財政預算，但是貴陽市經濟水平偏低、財政資源短缺的客觀現實不會發生改變，間接影響在垃圾分類政策執行中的財政投入，導致基礎設施建設、專業人員配備、運輸費用供給、處理技術更新等方面出現資金緊張狀況，垃圾分類政策的財政投入難以維計，缺乏財政推力。

四是執行主體偏多，責任主體不明。貴陽市在垃圾分類政策執行的工作責任制度建設不夠完善，并沒由建立相應的責任制度，只是在方案中提及責任單位。往往涉及多個單位和部門，但對單位部門的具體職責沒有進行明確規定。如在示范點創建中涉及5個責任主體、在檢查和監督中涉及6個以上責任主體、垃圾分類處理項目建設涉及7個以責任主體等等，而在對這些責任主體的權限范圍和具體職責上并沒有進行細分，各責任主體存在職能交叉、職能重疊等現象。各責任主體互相推諉，相互推卸責任，產生責任空區，導致政策執行難以有效

四、反思與路徑優化

一是完善法律法規，增強制度后備。要對“垃圾分類”進行具有針對性的制度建設，以法為綱，保障垃圾分類政策權威推進。法律法規具有強制性、普適性、權威性和長期性等特征，有效解決垃圾分類政策執行彈性大、適用范圍小、實行周期短等具體問題。政策的執行和推進必須做到有法可依、有法必依，垃圾分類政策的有效執行必須要積極建章立制。同時，垃圾分類政策執行不能僅僅依靠和援引具有一定相關性的法律法規，而是要建立一部專門的法典。政策的制定和執行必須具有法律依托，增強政策的合理合法性，保障垃圾分類政策執行有據可依。

二是注重政策配套，明確政策內容。一項政策并不能完全解決復雜的社會問題，而是需要多種政策配套，形成政策合力，以此解決社會問題。首先，垃圾分類作為一項全國性的議題，其涉及的維度、內容和主體是多樣的，不能僅僅依靠一項實施方案、工作條例、辦法等來進行安排和統籌，而要從橫向部門和縱向層級上完善配套政策，各項政策之間不能是兩張皮，政策之間要在時間上和過程上銜接起來，貫穿政策執行的五個階段。如在垃圾分類實施方案執行后開展相應的政策執行效果評估、政策執行監督機制建設、政策執行效果的相關激勵和處罰措施等等。其次，政策的文本內容要力求精細，不能對某些內容進行含糊的概括，對相關內容和概念做好解釋說明，特別是在垃圾種類劃分上不能進行籠統性的概述，而是要對應到具體的垃圾類型，使政策受眾在理解上更加深入直觀。

三是加大財政投入，助力垃圾分類。經濟基礎決定上層建筑，垃圾分類政策的有效執行需要加大財政投入。貴陽市要將垃圾分類政策的財政投入從衛生健康、民生改善等項目中抽離出來，設立垃圾分類的專項資金，加大財政支持。財政資源短缺是貴陽市垃圾分類政策執行函待解決的重要問題，要從基礎設施建設、分類收集管理、分類運輸經費、處理技術創新研發、政策宣傳投入等方面進行成本預估，通過成本預算提供財政資源，在財政資源充足的基礎上做到財政的精準投入，物盡其用。貴陽市作為后發趕超的城市，在可資利用的財政資源上一直存在赤字狀態，所以對于垃圾分類政策執行的財政投入也顯得力不從心。但財政支持不能成為垃圾分類政策執行中的絆腳石，而是要成為垃圾分類政策執行中的助力，保證垃圾分類政策有序、及時、高效地執行。

四是建立責任制度，做到權責一致。貴陽市垃圾分類政策執行主體職能重疊、混淆，責任劃分不明確。不能僅僅提出責任單位，還需要對單位具體職權范圍、承擔具體責任、部門間的協調聯動等內容建章立制，保證垃圾分類政策的執行主體做到權責一致。貴陽市可以通過明確的責任制度建設，積極建設“誰主管，誰負責“的責任體系，做到有人主管，有人主抓，有人負責。在職能重疊區域做到責任明晰化，通過區域性質和部門職能間的契合程度明確主要責任人，在責任空區要積極尋找相關責任人，填補責任空白。同時，責任制度建設并不代表部門之間具有明確的責任界限，而是一種主管部門負主責，相關部門負次責的責任制度體系。

五、結語

貴陽市垃圾分類政策執行的影響因素分析對于貴陽市如何從試點走向示范具有重要意義。本文通過對“財政、牽頭機構和執行部門變量、社會經濟環境與技術、執行人員和領導水平、可資利用的理論和媒介”等變量展開現狀分析、問題呈現和相關反思，客觀科學地剖析貴陽市垃圾分類政策和相關制約因素，為其政策修正、執行糾偏、效能落地起到一定的借鑒意義，助力貴陽垃圾分類政策執行特色模式的建設和發展。

作者簡介

徐琳航（1995—），男，貴州甕安人，貴州大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策與地方治理。

貴州大學? 貴州? 貴陽? 550025