基于儒家幸福觀談政府預算績效評價的國民幸福導向

王月欣

【摘要】追求幸福是人類的終極目標，也是新時代的潮流。在分析政府預算績效評價中公眾滿意度導向與儒家幸福觀的基礎上，從內容、來源與結果、目的的純潔度三個方面分析兩者的差異;然后從政府預算資金與道義關系的頂級定位，滿足新時代國民崇尚幸福的多面性需要，體現新時代幸福本源于高尚精神境界的提升以及依靠政府預算績效評價促進落實國民幸福執政目標四個方面，論述政府預算績效評價應該以國民五福為導向，以在儒家優秀傳統文化根基上建立中國特色的政府預算績效評價。

【關鍵詞】政府預算;績效評價;公眾滿意度;儒家五福;國民幸福;儒家文化

【中圖分類號】F812.3 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）09-0138-5

當今社會大都已由追求“溫飽”轉向了追求“幸福”，聯合國和美國、英國、法國、荷蘭、日本等發達國家已經開始了對國民幸福生活的研究和測量[1] ，以提升國民幸福指數。為人民謀幸福是中國共產黨人的初心和使命，是政府行政的終極目的。亞當·斯密曾說，“財政乃庶政之母。有政必有財，財為政之資”。以財行政，決定了財政資金的預先安排和使用效果要歸于國民幸福這一終極目標。預算乃邦國之基，2018年中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》中提出，應加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實行績效目標導向的系統管理。政府預算績效評價是預算績效管理的重要一環，因此本文對其目標導向進行了思考與探討。

一、政府預算績效評價中公眾滿意度導向的由來、現狀及評價

“滿意”是指意愿得到滿足，滿意度是指實際感受與期望水平相比所達到的程度。20世紀80年代初，企業界提出了“顧客滿意”的概念，并用顧客期望、購買后的感知等多項指標進行衡量，之后這一概念得到了廣泛運用。1989年，瑞典統計局建立了世界上最早的顧客滿意度指數，之后德國、新西蘭、加拿大、中國臺灣等國家和地區的某些行業也建立了顧客滿意度指數[2] 。中國標準化研究院和清華大學聯合開發的中國顧客滿意度指數模型，從2003年開始被用于對我國行業滿意度的評價。

隨著新公共管理運動的興起，社會公眾關注政府活動的意識增強，顧客滿意度開始被廣泛運用于政府預算績效評價[3] 。密西根大學的Fornell教授等[4] 在測度1994年美國全國性客戶滿意度指數時，除了調查測度產品制造、交通運輸、零售、金融保險、服務等方面的滿意度，第一次調查測度了公眾對政府公共管理的滿意度，全國性客戶滿意度得分為74.5，公共政府部門的整體滿意度得分為64.3（評價內容包括垃圾服務、警察服務和國內稅收服務），公眾對政府部門的滿意度低于客戶對商品與服務的滿意度。美國許多城市開展了對政府服務滿意度的大規模調查，Gregg等[5] 在2000年和2001年兩次對紐約市民進行電話調查，從學校、警察、圖書館、公園、公共汽車等九個方面尋找公民對地方政府總體滿意度的驅動因素以及滿意與否的后果（信任政府或離開城市）。

我國為推進財政科學化精細化管理、更好地服務于人民，在政府預算評價指標體系中設置了公眾滿意度指標。2013年財政部發布的《預算績效評價共性指標體系框架》中將公眾滿意度作為評價效果的指標之一。2015年財政部發布的《中央部門預算績效目標管理辦法》，將績效目標細化和量化為績效指標，主要包括產出指標、效益指標和滿意度指標。2018年中共中央、國務院發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》中提出，強化績效目標管理，將服務對象滿意度指標作為績效目標之一，并將公眾評判法作為提高績效評價結果客觀性和準確性的方法之一。近年來，一方面公眾滿意度在政府績效評價中所占比重有所增加，尤其是“經濟”或“短期”效益不明顯的財政支出效果評價采用了受眾的滿意度，凸顯了公眾滿意度導向。另一方面，我國的一些研究機構和政府組織等也加強了對公眾滿意度的調查和測度[6-8] ，以期尋找提升公眾滿意度的途徑，更好地服務于民。

我國將公眾滿意度引入政府預算績效評價是一個巨大的進步，主要體現在以下三個方面：

1. 評價主體的變革。2011年財政部發布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》規定，將各級財政部門和各預算部門（單位）作為績效評價的主體。實踐中普遍采用預算單位自評和財政部門、主管單位抽查評價相結合的方法，因財政部門作為資金的管理者存在“既是運動員又是裁判員”的弊端，為此財政部門通常會委托第三方進行評價，但第三方容易受委托人的干擾和影響[9] ，有些地方政府還引入了專家組的評價，但缺乏財政支出流向“終端”的顧客評價。從權利來看，財取之于民而用之于民，人民有權力對其進行評價;從信息掌握來看，由于存在信息不對稱，在現代社會環境日益復雜的情況下，消費公共服務的顧客比財政資金提供者或其他人更清楚公共服務的質量，更明白是否滿足了他們的需要，因此評價更為中肯。

2. 評價目標定位的變革。將顧客滿意度作為評價的目標之一，有利于克服高高在上的官僚作風以及受自我認同心理驅動囿于主觀的缺陷，激勵回歸執政為民的本位，落實全心全意為人民服務的宗旨，達到公民期望的結果。這無疑是一個巨大的進步，是政府預算績效評價導向的一次變革，可稱之為“公眾滿意度導向”。

3. 突破物質方面，注重民眾心理感受方面的結果評價。《預算績效評價共性指標體系框架》要求設置的效果評價指標包括經濟效益、社會效益、生態效益、社會公眾滿意度四個方面。與以往相比，該框架增加了心理感受方面的結果評價，體系更加全面和完善。

公眾滿意度更多地關注了物質方面，雖然也關注了物質改善后的心理感受，但是缺乏社會持續愉悅的人文因素。其原因可能在于，社會工作分工導致了視野的局限。政府預算作為國家治理的基礎和重要工具，其資金使用具有統籌特點，“取之于民、用之于民”的資金使用效果應該與民心所需相應，體現政府全心全意服務于民的宗旨。為此，政府預算績效評價需要對接新時代人們渴望的幸福，推動實現人民幸福的奮斗目標。習近平總書記在2014年中共中央政治局第十三次集體學習時的講話中提到：“拋棄傳統、丟掉根本，就等于割斷了自己的精神命脈。博大精深的中華優秀傳統文化是我們在世界文化激蕩中站穩腳跟的根基。”而儒家文化是中華優秀傳統文化的重要組成部分，其幸福思想既博大、綜合，又深邃、可久遠持續，可以校正拘泥于較狹隘視角所導致的偏頗，在引領社會生活質量方面比滿意度指標更有價值，因此本文從儒家幸福觀中汲取精神營養，以完善政府預算績效評價。

二、政府預算績效評價的公眾滿意度與儒家幸福觀的差異

（一）儒家幸福觀

根據儒家經典《尚書·洪范》，讓民眾享受五種幸福“一曰壽，二曰富，三曰康寧，四曰攸好德，五曰考終命”是政府的最終目的。其中，“壽”是指壽命長久，國民平均壽命長。“富”是指物質財富充裕，國民平均所得高。從宏觀來看，儒家主張均財富，均財富可以減少相互攀比帶來的煩惱。“康寧”是指身體健康、內心安寧，也包括社會安定，無戰亂、無災禍。“攸好德”是指喜好美德，重視道德修養。“考終命”是指壽終正寢，不因天災人禍而死于非命，天災如水災、風災、地震等自然災害，人禍如環境污染、食品不衛生、交通不安全等。此五福必須同時具備才稱之為福，缺一不可。例如，雖然高壽，但生活貧困，或多病煩憂，或為非作歹，或死于天災人禍，皆不是福;雖然生活富裕，但心不安寧，或身體不健康，或缺乏其余二者，也不是福。

關于五福的排序，東漢大儒鄭玄認為“此數本諸其尤者，福是人之所欲，以尤欲者為先”，即五福按人的欲求強烈程度排序;南宋著名學者蔡沈的《尚書集傳》認為，五福按福之急緩排列先后，如人有壽而后能享諸福，故壽先之。

儒家幸福觀關注生活的物質條件，但更關注精神境界的提升，福、德具有一致性。從儒家思想來看，幸福的源泉是內在的德性。“仁者不憂”（《論語·子罕》），“不義而富且貴，于我如浮云”（《論語·述而》），“一簞食，一瓢飲，在陋巷。人不堪其憂，回也不改其樂。賢哉，回也”（《論語·雍也》）。

儒家孔顏之樂是以道為樂，是德性彰明過程中本心自然涌現的快樂，與外在的現實境況無關，即使物質很匱乏，仍然可以獲得幸福。“君子樂得其道，小人樂得其欲。以道制欲，則樂而不亂;以欲忘道，則惑而不樂”（《禮記·樂記》），“不仁者不可以久處約，不可以長處樂”（《論語·里仁》），意思是人不擇仁而居、以道制欲，心就會被外境所牽縛，窮困者易憂慮自卑、為非作歹，富貴者易驕奢淫逸，二者皆不能安詳自得。“學而時習之，不亦說乎”（《論語·學而》），意思是學道并將所學之道付諸實踐，快樂便油然而生。“親親而仁民，仁民而愛物”（《孟子·盡心上》），親近親人自然有天倫之樂，推廣到仁愛百姓自然有與民同樂，再推廣到愛惜萬物自然就有天人合一之樂，于是己與周圍天地自然萬物和諧安樂共處[10] 。

“仁”中含有其他德性，程顥在《識人篇》中提到：“義、禮、知、信皆仁也。”在理財與仁愛的關系上，《周易·系辭》提到：“何以守位曰仁。何以聚人曰財。理財正辭、禁民為非曰義。”即：依仁愛得到人們的擁護守住其位，靠財物將人們聚在一起，治理財物要遵循道義，禁止人民為非作歹。遵循道義需要依靠倫理、教育、宗教等;“禁民為非”是通過禁止不符合道義的做法而使人民回歸道義，必須借助政治、法律等。倫理、教育、政治、法律等均是道義的一部分，與道義渾然一體。財只是將人們聚集的手段，理財的目的在于人，仁愛人民、教民修養德性，最終走向幸福。

（二）公眾滿意度與儒家幸福觀的比較

公眾滿意度與真正的幸福存在交叉，但也有一些差別，其差別如下：

1. 內容的差異。《預算績效評價共性指標體系框架》將公眾滿意度定義為對理財效果的滿意度，理財效果包括經濟效益、社會效益、生態效益，其中社會效益又包括城鎮居民人均可支配收入、人均受教育年限、人均期望壽命、城鎮登記失業率等方面變動率的指標。除人均期望壽命、人均受教育年限之外均為對物質方面的心理滿足，公眾滿意度內容偏重于物質，教育指標內容籠統而不清晰，需要完善。

人的幸福建立在壽命的基礎上，如果沒有壽命，其他四福就沒有依托，所以五福從綿長的壽命開始，生命過程中有“財富豐裕、身體健康、心理安寧、好善樂道”，最終壽終圓滿辭世。儒家五福兼顧了人一生縱橫兩個維度，橫向涵蓋人的生理和心理、外在的物質生活與內在的精神生活，是一個內容完備的幸福生活立體圖;縱向則是善始善終的因果過程。因此，儒家五福可作為制定“國民幸福指數”的參考[11] 。

2. 來源和結果不同。公眾滿意度來自于外物外境不斷改善且超預期，而儒家的幸福來自于物質滿足基本生活需要后內在德性的實踐。超預期的公共物品改善給消費者帶來的只是短暫的心理快感，這種快感會隨著重復性的消費而消失。雖然當前政府在提供住房、交通、知識教育、醫療條件等基礎設施方面的情況比幾十年前改善了很多，但公眾滿意度沒有得到大幅提高。國務院發展研究中心民生指數課題組構建了“中國民生改善指數”，并進行了迄今為止國內規模最大、涵蓋范圍最廣的民生滿意度調查，周紹杰等[12] 利用2010年的省級民生指數研究后發現，民生主觀滿意度與民生發展水平不存在正相關關系，但民生改善對民生主觀滿意度有正向影響。馮菲等[13] 對北京、上海等10個城市的城市公共服務調查結果表明，公共服務公眾滿意度與人均財政投入的相關度不高。

人的欲望不斷被滿足而后又不斷升級，重物欲而以物為中心，人將為物所累、所害。《禮記·樂記》說：“人生而靜，天之性也。感于物而動，性之欲也。物至知知，然后好惡形焉。好惡無節于內，知誘于外，不能反躬，天理滅矣……滅天理而窮人之欲者也。于是有悖逆詐偽之心，有淫泆作亂之事。”當然，儒家并非全然否認滿足欲望，而是支持滿足欲望保證人們生活的同時不允許放縱欲望，將欲望予以控制。此外，公共物品的改善會耗費人財物，直接或間接污染環境，加班加點和高強度、高效率、高要求的勞動影響著人們平靜舒緩的心境，在一定程度上造成了心理壓力，影響人們的身體健康。儒家的幸福是人在滿足基本物質生活需要后，內在道德修養過程中心里自然涌現、與自然萬物和諧安樂共處，因從內心油然而生，不需要外物外境人為地過分更新，沒有人財物的消耗，不會污染環境，不會造成無益的心理壓力。儒家把理財目的定位于人、人本有的德性，以人為中心，財只是手段，人為物的理性主宰。

3. 目的的純潔度不同。從現實來看，企業追求顧客滿意度，用盡各種策略和技巧，是為了達到從客戶手中獲得利潤的目的，是為了私利，而不是為了顧客真正的利益。公眾滿意度也容易帶有這樣一重政府工作人員為保住“烏紗帽”的私利而去滿足公眾感性的虛華，并非理性的實在。政府的真實績效是公眾理性的、實實在在的真正益處。儒家五福中內心安寧、好善樂道等福需要去除自私自利，需要政府工作人員如此行為的身教和言教;儒家的康寧、好德之福正是公眾所享受的真實的、理性的、實實在在的益處。

三、以五福為導向的政府預算績效評價

現有政府預算績效評價是主管部門和單位的績效評價、項目支出的績效評價，偏重物質及對物質狀況的心理滿意度，缺乏宏觀性、綜合全面性、富有深意的指標設計，與人民幸福的終極目標銜接不足。“財政是國家治理的基礎和支柱”，政府預算是治國理政方略的資金落實計劃，是統籌政府職能活動各方面的資金落實計劃。因此，對政府預算績效進行評價需要與國家治理對接，把握方向、統攬全局、統籌思維。儒家五福“高壽以延續生命的長度，富裕以充實生命需要的物質，康寧以提高生命的質量，修德提升精神的境界，壽終正寢得以享受生命的本真”[11] ，統括物質與精神、統籌從生到死之一生，生活充滿喜悅并富有價值。五福并臻是人之所慕，順應人民所慕正是國家治理的要道，也是國家治理所依財政資金要達到的終極目標。

從上海閔行區等地區的現實情況來看，政府預算績效管理推動著行政管理與財政管理的有機銜接[14] 。2017年黨的十九大報告提出全面實施績效管理，2018年的《關于全面實施預算績效管理的意見》將政府預算績效管理提升到前所未有的高度，將其作為提升國家治理的關鍵抓手，推動著管事與管錢的密切結合，錢隨事走、錢跟事綁定，此契機客觀需要統籌考慮行政與財政的最終總目標——國民幸福，以縮小或避免財政與行政割裂所導致的本位主義偏差。由此，政府預算績效評價需要對接政府的終極目標，目標導向可以參考內容全面精要、立意深遠的儒家五福，以在儒家優秀文化根基上建立中國特色的政府預算績效評價體系。

1. 政府預算資金與道義關系的頂級定位。如前所述，關于理財與仁愛的關系，儒家認為理財是通過財聚集人，以便仁愛人民、教民修養德性，最終走向幸福。如此，人為物的理性主宰。這是人與財關系定位的頂層理念，大大優于將理財目的定位于物而人被物奴役。理財目的定位于物的割裂分析思維，容易忽視人本有的德性，容易被物化。當今有些人比較注重自我利益、物質利益，人本有的德性不能彰顯，在一定程度上使得人更像賺錢的機器，像冷淡的、追逐自我利益的精致機器人，缺失了德福。

政府預算在國家治理中的重要地位決定了政府預算績效評價需要頂層設計——人為物的主宰。因此，政府預算績效評價不但要考慮國民賴以生存的物質，還要考慮民眾道德修養的提升、人性的回歸，以便最終導向真正的國民幸福這一執政終極目標。一方面，需要預算資金的安排者、使用者具有并實踐仁愛之心，發揮身教作用;另一方面，需要政府把一些預算資金用在弘揚教民修德的優秀傳統文化、弘揚正能量事跡等言教上，以提升國民德行，提升德福。因此，需要從國民德福方面考核政府預算的這些績效，這在物質豐富而道德修養缺乏的當今更是顯得尤為重要。

2. 政府預算績效評價要體現滿足新時代國民崇尚幸福的多面性需要。新時代下，追求幸福已成為世界潮流。政府預算作為政府和公民之間財政收支的契約安排，作為“取之于民、用之于民”的流轉約定，其績效評價必須服從于人們追求幸福的目標。如前所述，儒家五福均具備才是幸福。在物質缺乏時，物質嚴重影響人們的幸福，從物質滿足人們心理預期的程度的角度進行考核評價，有利于提升人民幸福感。當人們的吃、穿、住、行等基本物質生活條件具備后，物質很難再刺激人們的感官使人獲得長久的滿足，不再是提升幸福感的重要因素，更不是幸福感的源泉。基本需求得到滿足之前收入提高會增加幸福，但基本需求得到滿足以后，收入對幸福的購買力開始減弱甚至可以忽略不計[15] 。

當今社會存在身心失調乃至抑郁、夫妻不和、子女失孝、欺詐無信、缺乏關愛、災害頻發等情況，需要政府預算資金在滿足人們物質生活需要的同時，在身體健康保障、內心安寧、民眾道德修養提升、良好的自然生態環境和社會環境等方面發揮作用，預算績效評價應圍繞五福展開。

3. 政府預算績效評價要體現新時代幸福本源于高尚精神境界的提升。經歷了物質豐富的工業時代，人們生活所需的物質條件基本已被滿足，開始逐步意識到由物欲滋生的拼命掙錢再努力花掉的做法其實是一種束縛。真正的幸福是超越物質的精神滿足和愉快，是實踐道德的心靈高貴所致。這種心靈的高貴與物質的多少是沒有必然聯系的，即貧富皆可借助高貴的心靈達到幸福之地。

日本的本田直之先生[16] 特意到“世界幸福排行榜”前幾名的北歐列國采訪當地居民，發現他們拋棄了物質至上的舊觀念，崇尚“物質簡樸、精神豐盈”的生活方式，與物質相比更為珍視精神和體驗帶來的幸福感;他從采訪民眾的回答中感受到，從物質中獲得幸福的時代已經結束，且從物質中獲得的幸福難以長久持續，萬物具備后再更新換代帶來的幸福感并不強烈。人為人著想的善良、樂于提供幫助的無私、對大自然的愛護與和諧、主動至簡寡欲帶來的內心寧靜、恰到好處的節儉、凡事節制與適合即好的中庸、憑興趣自覺開心工作、平等、誠信等是促使北歐人獲得幸福的一些因素[17，18] ，這些因素與儒家幸福觀相契合。

精神的修養可以帶來持續幸福。建國君民，教學為先。在已解決民眾溫飽的情況下，還需要政府引領大眾走向修身立德之路，獲得真正的幸福。這種引領既需要政府利用網絡媒體、學校等途徑普及教育，更需要政府工作人員的身教與言教。由于政府工作人員和媒體宣傳都要花費政府預算資金，民眾道德水平（德福）提升是預算資金利用的績效之一，所以要將其納入政府預算績效評價之中。

4. 依靠政府預算績效評價促進落實國民幸福執政目標。政府行政的終極目標是國民幸福，財為政之資，以財行政，理財要符合這一目標，政府預算績效評價也要以此為導向。從儒家五福角度構建評價指標，可以推動政府預算資金的預先安排、使用過程圍繞著五福進行，真正將五福落實在資金安排與使用中，最終實現國民的真正幸福。

例如，將內心安寧、好德作為評價指標，可以督促預算資金的合規使用，將資金更好地用于民眾五福的相關方面，減少貪污受賄、資金違規使用的情況。這樣做一方面可使資金安排使用者內心安寧，減少行賄者的不安寧;另一方面可使民眾從預算資金中獲得更強的幸福感。再如，將好德這一評價指標擴展到動物，可以引導減少動物品飲食，恢復我國傳統的植物性飲食，從而改善生態環境，有益于人們的健康，提升康寧福等。聯合國研究報告《牲畜的巨大陰影：環境問題與選擇》指出，關于溫室氣體碳排放，畜牧業超過了交通業和工業，畜牧業也在大量消耗水源、土地資源等，是最重要的環境問題制造者之一;另一份聯合國研究報告《消費和生產對環境影響的評估：重點產品和材料》中則提出，大幅減少對環境負面影響的唯一可行辦法是不吃動物產品。

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