南京市構建一流創新生態系統的思路與重點舉措

李曉琳

創新生態系統是關于創新要素和要素產出影響因素的綜合性概念。南京是典型的科教資源集聚型城市，如何將科教資源優勢轉化為產業創新優勢，是當前擺在南京面前的難點。“十四五”時期，南京需要從創新生態系統的維度，綜合研判創新要素在數量、結構、運行機制等方面的不足，基于目標導向和問題導向，推動企業、新研機構、要素支撐、制度環境等方面的優化提升，全面打造一流創新生態系統。

國內外大量研究和實踐表明，制度重于技術，環境高于投入;一個國家或地區的創新成效高低關鍵在于是否具有適宜創新創業的生態系統。一流的創新生態體系不僅要完成大量要素的集聚，更重要的是以合理的結構和運行機制釋放要素活力，構成結構多元、運行流暢的有機整體，其產生的協同效應使得政產學研實現密切聯系，獲得豐富高效創新產出。以創新生態體系的系統思維來看南京，下一階段南京需要以系統性思維進行謀劃，將更好地發揮政府作用與發揮市場配置資源的決定性作用結合起來，從單純追求量的集聚擴張轉向更加重視要素結構的優化、更加強調要素之間形成聯系的機制結構的優化，為全市打造創新創業打造良好的環境。

一、南京構建一流創新生態系統面臨的主要挑戰

2018年以來南京市通過三個市委“1號”文及大量的配套細則，確定了建設“創新名城”的戰略方向，相關制度框架已經基本搭建完畢。整體來看，南京市具備豐富的高校資源和科教人才資源，且近年來更加注重聚焦高企培育和新型研發機構建設，全市創新資源正在呈現不斷集聚的態勢。但是也必須看到，相較于深圳、北京等國內創新高地，南京還有較為明顯的差距。當前階段，南京主要面臨以下四大挑戰。

（一）產學研有效轉化的市場化機制尚未成熟

雖然南京集聚了大量科教資源，但是其優勢未能在產業創新上得到體現，其中非常重要的原因是由于產學研轉換機制還沒有理順，依靠市場調配作用來配置創新資源進而推動產學研高效轉化的市場環境尚未成熟。主要體現在各類孵化器服務水平參差不齊，專業科技服務業發育滯后，金融市場與創新創業需求不匹配等因素，高校、科研機構與企業在創新活動中的積極作用未能充分調動起來。

（二）新型研發機構數量激增與質量堪憂并存

據不完全統計，截至2019年8月，全國新型研發機構累計達到上千家;江蘇省集聚了346家，成為擁有新型研發機構最多的省份。其中，南京又占了大部分。從已有新型研發機構來看，數量雖多但規模普遍偏小，且多依托于高校或國字頭的研究院所，鮮少依托龍頭企業或大型產業基金。相較于深圳、蘇州、武漢等地，缺少具有原創性技術和顛覆性模式的龍頭型新型研發機構。一些區在考核壓力下，不顧自身實際情況，盲目依靠政策推動落地新型研發機構，造成資源的浪費。

（三）創新主體結構不優

企業是實現產業創新的核心主體，創新水平較高的地區往往企業創新活力較強。如深圳擁有科技型企業超過3萬家，以“六個90%”為代表的企業和要素結構使深圳具有基于市場化基因的濃厚創新文化。相較之下，南京創新主體多元化不足，全市民營經濟活力仍相對較弱，企業創新創業活力不足。大力實施高企培育政策之后，南京市高新技術企業的數量迅速提升，但要清醒的認識到現階段高新技術企業數量的快速增長不能直接等同于企業創新能力的提高。南京高新技術企業數目翻倍增長，但是發明專利授權量沒有出現明顯的漲幅（參見圖1），說明新增高新技術企業多是在政策作用下的存量企業認定，并非真正意義上創新型企業的大量新增。提升企業創新能力不是一朝一夕之事，將高新技術企業申報熱情提升之勢，轉變成為企業自身發展的動力是南京未來需要面對的根本性命題。

（四）中間人才政策缺位

推動創新創業，關鍵在人才。這里所指的人才不只是局限于高學歷，或者是否畢業于名校，而是人才梯隊的概念。南京目前的人才政策呈現明顯“重兩頭、輕中間”的特征，政策主要著力于引進尖端人才、留住剛畢業的大學生，但對于畢業5年以后的本科生、碩士、博士、中級或副高級職稱的專業技術人才，企業的中層管理人員和骨干工程師等中間人才群體政策支持缺位。中間人才是培養拔尖人才、乃至頂尖人才的儲備力量，相對于基礎性人才數量要少很多，但相對于頂尖人才卻多很多，是創新人才體系中的重要一環。這類群體往往正處于事業的發展上升期，具備豐富的工作經驗和較強的創新能力，是項目團隊、企業創新的中堅力量;同時他們也面臨更多的住房、子女教育、父母養老等生活壓力，政策敏感性較強，是政策見效較為明顯的作用對象。

二、南京構建一流創新生態體系需要把握的重點方向

（一）厘清政府與市場參與創新活動的邊界

南京構建一流的創新創業創造生態，首先要厘清在創新鏈上政府與市場的關系。在創新活動中，外部性原則是政府如何參與其中的關鍵性原則，外部性越顯著的科技活動，政府介入的力度應該越大。具體來說，從知識創造到新產品的整個過程，大致可以將創新活動分為上、中、下游三個環節。上游是科學發現和新知識創造環節，具有較強的正外部性，對于產業創新具有基礎性、前瞻性作用，需要政府承擔主要責任;中游是新發現、新知識孵化為新技術的環節，需要政府干預與市場激勵并存;下游是使用新技術生產產品并實現商品化、產業化的環節，直接面向大量微觀主體，這就要充分發揮市場的作用，政府主要負責打造有利于創新成果轉化的公平高效的競爭環境。總得來講，政府應重點解決基礎研究環節市場失靈問題，降低科技成果轉化的制度成本，建立有利于創新創業的規則和制度。

（二）重視結構優化，提升創新體系質量

在完成了大量載體、平臺、主體集聚之后，南京需要更加重視各類主體、載體的質量提升，從數量擴張轉向專精尖發展方向，構建更加有利于創新成果落地的優質要素結構，在優惠政策、考核機制等方面做出相應調整，推動全市創新生態體系走向高質量發展路徑。

（三）深化體制改革，推動制度創新

創新實質上是一場改革、變革乃至革命。南京在構建一流創新生態體系過程中，必須更加重視改革和制度創新，打通各類要素流動渠道，最大限度釋放全社會創新創業創造動能。

（四）推動創新鏈、產業鏈、資金鏈、價值鏈、人才鏈深度融合

創新行為的發起可以有多種目的，也可以面向多種需求，但最終圍繞市場需求形成產業，才能發揮對經濟社會發展的帶動作用。從實驗室走向市場，創新活動需要人才、資金等核心要素的有力支撐。只有形成了人才、資金、技術與產業的深度融合，創新活動才能實現其價值。因此，南京構建一流創新創造創業生態體系必須全面推動創新鏈、產業鏈、資金鏈、價值鏈、人才鏈深度融合。

三、南京構建一流創新生態體系的具體舉措

（一）千方百計提升企業創新能力

提升民營企業和中小微企業創新活躍度。將國資國企改革與民營經濟發展結合起來，通過更加有效率的國資國企改革為民營經濟打造更為公平有效的發展空間。加大對高新技術企業的培育力度，強力推動科技型企業“小升高”“高升規”。建立科技型中小企業、高新技術企業、瞪羚企業、上市企業、獨角獸企業梯度發展工作推進機制，對不同階段企業進行相應培育。實施科技型企業成長幫促計劃，明確企業所在地區（園區）選派人員掛鉤幫促，全面提升對科技型企業的服務效能。建立全市跨部門涉企政策“一站式”網上發布平臺，為企業提供找得到、看得懂、用得上的政策信息服務。組建一批有影響力的產業聯盟，推進行業關鍵共性技術研發、上下游產業鏈資源整合和協同發展。

探索推動大中小企業融通發展。根據國家部署實施大中小企業融通發展專項行動計劃，加快培育一批基于互聯網的大企業創新創業平臺、國家中小企業公共服務示范平臺。推進供應鏈創新與應用，加快形成大中小企業專業化分工協作的產業供應鏈體系。推動大企業構建基于互聯網的分享制造平臺，有效對接大企業閑置資源和中小企業閑置產能，推動制造能力的集成整合、在線共享和優化配置。鼓勵大企業為中小企業提供一攬子的信息支持，包括上游產品供給、下游產品需求、產品質量及流程標準，提高全鏈條生產效率。

實施知識產權強企計劃。開展知識產權優勢企業和示范企業培育，打造自主知識產權產品群，培育一批示范企業。推進高價值專利培育中心建設，通過加強產學研合作提高專利產出與運用成效。面向高新技術企業、知識產權密集型企業、知識產權優勢企業，實施專項行動，提升知識產權創造支撐產業發展的能力。試點實施小微企業知識產權托管，制定托管辦法，建立顧問機制，通過購買服務等方式，提升小微企業創新成果運用能力。

（二）推動新型研發機構“量”“質”齊升

優化統籌布局。按照全市一盤棋的思路，改變對各區分別考核的方式，轉變“運動式”爭搶新型研發機構申報和備案落戶的現狀。根據全市產業布局和規劃，對新型研發機構的建設進行統籌協調，申報、備案和落戶應在和其產業相同或相近的產業區域。對鄰近地區的新型研發機構進行總量控制，避免重復建設，促進資源共享。優先支持在高新區設立的研發機構，允許國家級高新區作為主管單位直接推薦申報，有關申報材料須提交給當地市級以上科技部門備案。

進一步提升新型研發機構功能。以打造創新微生態為目標，推動新研機構實現科研、教育、孵化、投資“四位一體”。依托南京數量龐大的高校和科研院所，以及華為、阿里巴巴、中興等大型企業，推動形成企業與高校聯盟的集群研究，實現“技術研發+中試+產品落地生產”全鏈條的轉化，打造具有行業影響力的龍頭新型研發機構。

推進“新型研發機構+龍頭企業”模式的創新聯合體。鼓勵現有龍頭企業利用自身平臺資源，聯合共建新型研發機構，實現以企育企、以企興企、以企帶企，成為平臺型企業。同時，聚焦主導產業，發揮領軍人才和校友資源優勢，持續引進高端新型研發機構落戶南京，形成集聚效應。

（三）完善全周期創新融資服務鏈條

努力建立全過程全覆蓋的金融體系。從種子期到成熟期，處于不同階段的企業面臨的風險類型和特征不同，所需要的金融支持就不同（參見表1）。南京亟需建立以金融市場為主導的金融體系，不斷優化金融結構，提升金融市場主體參與創新創業的積極性，建立對創新主體從初創期到成熟期全覆蓋的金融體系。

強化對種子期、初創期企業的融資支持。積極支持天使投資發展，鼓勵成立公益性天使投資人聯盟等各類平臺組織，培育和壯大天使投資人群體。建立天使投資引導基金作用，通過政策引導加大天使投資扶持力度，有效彌補市場失靈。加強科技銀行與天使投資、風險投資、股權投資基金等機構合作，實現資源和信息共享，提高對企業識別能力，緩解信息不對稱問題。

拓寬創業投資退出渠道和機制。爭取國家支持，探索建立區域股權交易中心與新三板的轉板對接機制，由區域股權交易中心與證券公司合作開展新三板推薦業務。鼓勵創業投資以并購重組的方式實現退出，支持各類社會資本以市場化方式組建并購母基金，重點投向符合南京產業發展方向的企業和項目。

（四）建設多層次、多梯度人才隊伍體系

加大對中間人才的支持力度。在人才政策的設計上避免簡單的以學歷高低論英雄的做法，以打造多層次多梯隊人才隊伍為指引，不拘一格降人才。特別是要加大對中間人才的支持力度，重視博士、博士后人才的培養和引進，加強對碩博士、工程師等中青年人才的支持。充分發揮南京作為全國唯一科技體制綜合改革試點城市的先行先試優勢，依托綜合性科學中心和新型研發機構建設，積極探索科研管理機制改革，釋放科研人員活力。

以優質城市品質吸引人才聚集。挖掘南京市作為六朝古都歷史名城的文化底蘊，提升城市面貌建設，積極發展高端現代生活服務業，不斷優化提升人居環境。高度重視城市“硅巷”打造工作，為創新人才打造國際化、現代化的創新創業環境。大力推動主城區利用高校院所老校區、舊址等閑置載體，規劃建設開放式創新空間。支持企業利用現有房屋和土地，興辦科技研發、眾創空間、生產性服務業、“互聯網+”、文化創意等新業態的再開發項目。鼓勵郊區企業利用其閑置用地建設創新載體，配套相關設施。

（五）培育科技服務業市場

發展壯大科技服務業，通過市場機制盤活各類創新要素。在全市高新區重點布局一批科技服務業集聚區和特色產業基地，圍繞園區主導產業建設公共技術服務平臺，實施科技服務機構能力提升計劃。以南京蘇南自主創新示范區的核心區域為載體，加快推進科技服務業集聚區建設。支持科技服務骨干機構集聚，拓展服務功能，打造服務品牌，探索市場化營銷和運行機制，探索“集成商+專業機構”服務模式，形成全鏈條，集約化、專業化的綜合科技服務平臺。支持有條件的科技園區開展科技服務行業區域應用試點。吸引國內外知名科技服務機構在南京設立分支機構。支持專業化創業服務平臺，開展強強合作、互補合作，建立資源和信息共享平臺，為創業企業提供從項目到產業化的全鏈條創業服務。

（六）打造國際化、法治化一流創新創業創造環境

以“最小干預、最低門檻、最大責任”為原則，采取底線監管思維，建立完善以事中事后監管為重點的新型監管和追責體系，放寬市場準入門檻，營造有利于新技術、新業態、新模式加快涌現的制度環境。完善知識產權運營服務體系，突出高價值專利中心培育、知識產權金融創新和保護中心建設。建立知識產權運營基金，形成知識產權運營服務生態體系閉環。進一步提升紫金知識產權國際峰會影響力。依法保護企業家和企業家精神，規范涉企執法檢查事項，像尊重科學家一樣保護和尊重企業家和企業家精神。全面推動誠信政府建設，構建政務信用承諾機制和政務失信懲戒機制，杜絕“新官不理舊賬”的情況，對僅因政府換屆、領導人員更替等原因違約毀約的，依法支持企業的合理訴求，將政務履約、守諾服務等納入政府機關績效考核內容。

（作者為中國宏觀經濟研究院區域發展戰略研究中心副研究員）