新常態(tài)下促進(jìn)江蘇省高新區(qū)發(fā)展的政策比較研究

李艷茹　李向輝

摘要：建設(shè)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，是我國主動(dòng)迎接和適應(yīng)世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、努力開創(chuàng)改革開放新局面而做出的重大戰(zhàn)略部署。當(dāng)前，江蘇省高新區(qū)還存在要素驅(qū)動(dòng)的依賴較強(qiáng)、一流高新區(qū)缺失、產(chǎn)業(yè)核心競爭力不足等問題。本文基于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這一發(fā)展背景，首先通過對(duì)知名高新區(qū)法規(guī)政策的比較研究，厘清我國高新區(qū)建設(shè)發(fā)展存在問題，進(jìn)而解析江蘇省高新區(qū)發(fā)展的政策需求，最后結(jié)合江蘇省的區(qū)域發(fā)展實(shí)際，對(duì)蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域的高新區(qū)提出差異化的創(chuàng)新發(fā)展政策建議。

Abstract： The construction and development of high-tech industrial development zones is a major strategic deployment for the new round of worldwide scientific and technological revolution and industrial change， which is also significant for creating a new situation of reform and opening up. At present， high-tech zones in Jiangsu Province still have problems such as strong factor-driven dependence， lack of first-class high-tech， and insufficient core competitiveness in industry. Based on the development background of Economic "New Normal"， this paper first clarified the problems in the construction and development of high-tech zones in China through a comparative study on the policies of well-known high-tech zones， and then analyzed the policy needs for the development of high-tech zones in Jiangsu Province. Ultimately， this paper recommended differentiated innovation and development policies for high-tech zones in southern Jiangsu， central Jiangsu and northern Jiangsu respectively.

關(guān)鍵詞：高新區(qū);創(chuàng)新發(fā)展;政策

Key words： high-tech industrial development zones;innovation and development;policies

中圖分類號(hào)：F124.3;F127? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）12-0284-03

0? 引言

建設(shè)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，是我國主動(dòng)迎接和適應(yīng)世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、努力開創(chuàng)改革開放新局面，而做出的重大戰(zhàn)略部署。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力加速轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿碓醇涌煜蛉肆Y本質(zhì)量和技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)移，建設(shè)發(fā)展高新區(qū)、提升高新區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展水平，成為引領(lǐng)和支撐區(qū)域自主創(chuàng)新能力提升、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要路徑。從世界創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐來看，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的標(biāo)志就是科技園區(qū)的實(shí)力。高新區(qū)的水平在很大程度上決定了一個(gè)地區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展能級(jí)。

本文研究著眼于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景，首先開展對(duì)國內(nèi)外高新區(qū)法規(guī)政策的比較研究，解析我國高新區(qū)政策存在的缺陷和不足。其次，按照高新區(qū)類型分類梳理國內(nèi)外高水平科技園區(qū)建設(shè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)做法。第三，在深入分析江蘇省高新區(qū)建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和區(qū)域發(fā)展不平衡性對(duì)高新區(qū)發(fā)展及政策提出的更高要求，剖析江蘇省高新區(qū)政策存在的短板和問題，解析發(fā)展的政策需求。最后，針對(duì)問題短板，借鑒先進(jìn)政策做法，結(jié)合江蘇省實(shí)際，分別對(duì)蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域高新區(qū)提出差異化的創(chuàng)新發(fā)展政策建議。

1? 國內(nèi)外高新區(qū)發(fā)展政策比較研究

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對(duì)科技園區(qū)支持主要分為三個(gè)層面：

第一層面是通過憲法和科學(xué)技術(shù)基本法，規(guī)定科技園區(qū)的法律地位和“行為”依據(jù)，例如美國主要通過憲法、《國家科學(xué)技術(shù)政策、組織和重點(diǎn)法》明確科學(xué)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略方向、主要任務(wù)以及推進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的體制機(jī)制。

第二層面是專門法規(guī)和政策，例如日本的《日本筑波科學(xué)園都市建設(shè)法》、《高技術(shù)工業(yè)智密區(qū)開發(fā)促進(jìn)法》和《技術(shù)城法》，韓國的《高新技術(shù)工業(yè)都市開發(fā)促進(jìn)法案》等，明確了科技園區(qū)及其內(nèi)各市場主體能夠享受的“特殊”政策，發(fā)揮了促進(jìn)科技園區(qū)優(yōu)先發(fā)展、引領(lǐng)發(fā)展的作用[1]。

第三層面是非特定針對(duì)科技園區(qū)，但涉及科技園區(qū)的“被動(dòng)型”政策法規(guī)，例如普惠性的投資、稅收、貿(mào)易等政策法規(guī)，代表性的有美國《加強(qiáng)21世紀(jì)美國競爭力法》等[2]。

我國高新區(qū)政策也可分為三個(gè)層面：

一是憲法和法律層面，憲法明確了科學(xué)技術(shù)的重要性，在憲法框架指導(dǎo)下，制定了《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，前者突出了企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的主體地位，后者強(qiáng)調(diào)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。

二是專門政策法規(guī)，最重要的是《國務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》（1991），具體規(guī)定了進(jìn)入科技園區(qū)的準(zhǔn)入門檻及優(yōu)惠政策。科技部發(fā)布的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》（1996）、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略提升行動(dòng)實(shí)施方案》（2013）則分別明確了高新區(qū)的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)定位以及探索體制機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)任務(wù)。

三是相關(guān)政策法規(guī)，包括一系列保障和促進(jìn)園區(qū)發(fā)展的投資法規(guī)政策，包括《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》、《國務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》等。

通過比較分析，結(jié)合學(xué)界通說觀點(diǎn)[3][4]，我國和國外高新區(qū)發(fā)展政策環(huán)境的差距主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是立法層次不高，缺乏統(tǒng)一性;

二是立法內(nèi)容不完備，缺乏科學(xué)性;

三是優(yōu)惠政策缺乏特殊性和針對(duì)性;

四是政策執(zhí)行不力，影響了政策法規(guī)的實(shí)效。

2? 世界一流高新區(qū)管理的政策啟示

國內(nèi)外一流的科技園區(qū)雖然組織形態(tài)各異，但實(shí)質(zhì)上可分以下幾種類型，即政府管理型科技園區(qū)、機(jī)構(gòu)管理型科技園區(qū)、企業(yè)管理型科技園區(qū)和行業(yè)組織管理型科技園區(qū)。

政府管理型科技園區(qū)。政府在園區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、管理和經(jīng)營過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，園區(qū)建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)與地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的目標(biāo)高度一致。國際上，日本的筑波科學(xué)城屬于典型的政府管理型[5]。

我國大多數(shù)優(yōu)秀高新區(qū)均屬這一類型，其主要發(fā)展經(jīng)驗(yàn)包括：

一是強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，北京中關(guān)村實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)、以區(qū)（縣）為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任園區(qū)管委會(huì)主任，保障了園區(qū)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的緊密結(jié)合，提升了園區(qū)集聚資源的能力[6]。

二是建立健全高新區(qū)“三次創(chuàng)業(yè)”規(guī)劃與政策體系，例如成都高新區(qū)形成了完善的“三次創(chuàng)業(yè)”規(guī)劃和政策體系，明晰了載體、平臺(tái)、人才、金融等科技創(chuàng)新服務(wù)體系要素，明確了招引、培育、服務(wù)、人才等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的具體舉措[7]。

三是實(shí)施負(fù)面清單管理模式，例如上海市自貿(mào)區(qū)于2013年發(fā)布負(fù)面清單，迄今已進(jìn)行兩輪升級(jí)調(diào)整，清單更加精簡、透明，上海市還借鑒經(jīng)驗(yàn)，將負(fù)面清單管理模式擴(kuò)展至其它相關(guān)領(lǐng)域[8]。

四是實(shí)施事中事后監(jiān)管措施，這是上海自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新成果之一[8]，充分體現(xiàn)了創(chuàng)新以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡睦砟睿?014年被國務(wù)院列入全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣的改革事項(xiàng)。

五是推進(jìn)相關(guān)行政審批權(quán)限下放到園區(qū)，上海市向張江示范區(qū)各園區(qū)下放13類20項(xiàng)權(quán)限，通過直接放權(quán)、委托放權(quán)等形式下放事權(quán)，減少審批層次，實(shí)現(xiàn)“園內(nèi)事園內(nèi)辦結(jié)”，釋放園區(qū)活力[9]。

企業(yè)、協(xié)會(huì)管理型高新區(qū)。企業(yè)管理型的科技園區(qū)，市場化特征明顯，管理體制一般參照企業(yè)治理體制設(shè)計(jì)。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的科技園區(qū)多采用企業(yè)管理型。社會(huì)組織管理型科技園區(qū)介于政府管理型科技園區(qū)和企業(yè)管理型科技園區(qū)之間，主要是大學(xué)、科研院所參與科技園區(qū)的建設(shè)管理、或委托專業(yè)公司負(fù)責(zé)科技園區(qū)的管理。

企業(yè)、協(xié)會(huì)管理型高新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)主要包括：

一是由企業(yè)、協(xié)會(huì)等市場力量主導(dǎo)園區(qū)開發(fā)管理，例如美國北卡羅納三角研究園由政府、企業(yè)、銀行、大學(xué)等共同組成的基金會(huì)或協(xié)會(huì)經(jīng)營管理，印度班加羅爾園區(qū)由非營利性的公司在政府資助指導(dǎo)下開發(fā)管理，香港科學(xué)園名義由港府科技局管理，但自始就以現(xiàn)代企業(yè)制度搭建組織模式，以市場方式運(yùn)行[10]。

二是以市場力量為主、政府發(fā)揮宏觀指導(dǎo)和服務(wù)職能參與園區(qū)開發(fā)管理。例如上海紫竹高新區(qū)采用了民營企業(yè)控股、市屬投資公司、高校投資公司和基金會(huì)參股的股權(quán)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)了園區(qū)開發(fā)理念和服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變[11]。

三是推動(dòng)建立園區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和公開發(fā)布制度。美國硅谷聯(lián)合投資和硅谷社區(qū)基金會(huì)每年發(fā)布“硅谷指數(shù)”，從人力資源、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、多樣化社區(qū)、生活場所和當(dāng)?shù)卣?個(gè)方面評(píng)價(jià)發(fā)展情況;中關(guān)村科技園也從2005年開始公開發(fā)布中關(guān)村指數(shù)[12]。

四是培育發(fā)展社會(huì)性科技中介組織。例如硅谷依靠社會(huì)組織來協(xié)調(diào)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等健康發(fā)展;中關(guān)村通過后補(bǔ)貼的方式重點(diǎn)支持社會(huì)組織開展相關(guān)專項(xiàng)工作。

3? 江蘇省高新區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀和政策需求

江蘇省高度重視高新區(qū)建設(shè)發(fā)展，把高新區(qū)建設(shè)放在全省科技創(chuàng)新工作的突出位置。目前，江蘇省擁有國家級(jí)高新區(qū)16家，是全國國家高新區(qū)最為密集的省份;省級(jí)以上高新區(qū)達(dá)45家，實(shí)現(xiàn)省轄市全覆蓋。總體來看，江蘇省高新區(qū)日益呈現(xiàn)出科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合、各類創(chuàng)新資源加速聚集、科技企業(yè)加速培育成長、創(chuàng)新成果持續(xù)大量涌現(xiàn)的積極趨勢，高新區(qū)已經(jīng)成為江蘇省體制機(jī)制改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的主陣地、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要引擎和最具活力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)區(qū)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式中發(fā)揮了重要的引領(lǐng)示范作用。但同時(shí)，與更高水平高新區(qū)相比，江蘇省高新區(qū)存在要素驅(qū)動(dòng)的依賴較強(qiáng)、一流高新區(qū)缺失、產(chǎn)業(yè)核心競爭力不足、創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)較少、資源環(huán)境壓力加大等問題。

首先，“一中心、一基地”建設(shè)對(duì)高新區(qū)發(fā)展提出更高要求。隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，江蘇省高新區(qū)建設(shè)總體上既要體現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略要求，也要緊密服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、為培育新動(dòng)能提供有力支撐，根本上還是要符合高新技術(shù)及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的規(guī)律趨勢。

其次，區(qū)域發(fā)展的不平衡性對(duì)高新區(qū)政策提出更高要求。高新區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，在支撐引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，難免受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，呈現(xiàn)出不同的區(qū)域特點(diǎn)：蘇南地區(qū)高新區(qū)建設(shè)正面臨創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)同步推進(jìn)的要求;蘇中蘇北地區(qū)高新區(qū)建設(shè)則擔(dān)負(fù)著承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聚集優(yōu)秀創(chuàng)新資源的重要職能。最后，通過對(duì)高新區(qū)一線管理服務(wù)工作者的問卷調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)江蘇省高新區(qū)發(fā)展還存在高新區(qū)管理服務(wù)人員不夠了解高新區(qū)政策、高新區(qū)政策依然存在“落地難”問題、高新區(qū)管理體制和企業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策亟待突破、不同區(qū)域高新區(qū)差異化政策需求較大等政策短板。

4? 江蘇省高新區(qū)發(fā)展的政策建議

面向蘇南高新區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議。

一是開展高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展綜合改革試點(diǎn)，圍繞推進(jìn)蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，著力深化高新區(qū)在發(fā)展導(dǎo)向、體制機(jī)制、創(chuàng)新環(huán)境等方面的改革，最大限度釋放發(fā)展活力。一方面要構(gòu)建“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理體系，賦予高新區(qū)更多的管理權(quán)限、強(qiáng)化其服務(wù)職能，提高管理服務(wù)效率。另一方面要發(fā)揮高新區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的引導(dǎo)作用，建立與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展機(jī)制相適應(yīng)的高新區(qū)評(píng)價(jià)體系。

二是強(qiáng)化國際一流創(chuàng)新型園區(qū)建設(shè)發(fā)展布局，發(fā)揮蘇州工業(yè)園區(qū)、南京高新區(qū)等水平較高高新區(qū)的引領(lǐng)作用，在構(gòu)建國際化的創(chuàng)新資源融合制度、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度、創(chuàng)新專業(yè)服務(wù)制度、創(chuàng)新人才集聚制度、創(chuàng)新城市治理制度等方面開展先行探索。

三是加快完善人才發(fā)展激勵(lì)法規(guī)制度，建立人才資本產(chǎn)權(quán)激勵(lì)制度，完善知識(shí)、技術(shù)、管理、技能等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的辦法;并且需要探索建設(shè)與國際規(guī)則相包容的海外人才福利體系、加快構(gòu)建便利化的海外人才創(chuàng)業(yè)服務(wù)鏈。

四是構(gòu)建國際化水平創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體平臺(tái)，加快留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園、博士后科研工作站和創(chuàng)新實(shí)踐基地建設(shè)，吸引更多國際優(yōu)秀研發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，探索建立各級(jí)各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體資源共享、合作研發(fā)、聯(lián)合培養(yǎng)人才的融合互動(dòng)機(jī)制。

面向蘇中、蘇北高新區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議。

一是結(jié)合實(shí)際，借鑒經(jīng)驗(yàn)，健全高效管理體制，落實(shí)賦予高新區(qū)必要的管理權(quán)限和職能，強(qiáng)化高新區(qū)管委會(huì)的綜合服務(wù)功能和科技創(chuàng)新促進(jìn)功能，提高管理服務(wù)效率。

二是推動(dòng)高新區(qū)以創(chuàng)新型園區(qū)為目標(biāo)加快建設(shè)創(chuàng)新核心區(qū)，加速集聚各類創(chuàng)新要素資源，形成知名大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)在高新區(qū)創(chuàng)新核心區(qū)大量集聚的態(tài)勢，提升綜合創(chuàng)新能力。

三是以大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，培育發(fā)展多樣化的眾創(chuàng)空間，建立科學(xué)的政策扶持體系，完善科技投融資機(jī)制。

四是加大人才引進(jìn)力度，發(fā)揮已有人才引進(jìn)計(jì)劃的帶動(dòng)作用，大力實(shí)施省高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)工程，重點(diǎn)引進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域的國際化創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。同時(shí)鼓勵(lì)柔性引才，依托各類創(chuàng)新載體吸引培養(yǎng)更多具備國際化思維和創(chuàng)新能力的高端人才。

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