立法：與改革發展同頻 與保障民生共振

陳余泓

編者按：2015年7月，中共上海市委召開市人大工作會議，通過了《中共上海市委關于推動人大工作與時俱進充分發揮人大作用的若干意見》。近五年來，市人大常委會深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，認真落實《若干意見》的要求，在立法、監督、代表工作、自身建設等各方面積極探索，不斷推進上海人大工作與時俱進。從本期起，本刊推出“譜寫新時代人大工作新篇章”系列報道，對近五年來人大工作的新探索新成效進行回顧總結。

法律是治國之良器，良法是善治之前提。2015年7月上海市委人大工作會議以來，市人大常委會積極落實《中共上海市委關于推動人大工作與時俱進充分發揮人大作用的若干意見》，在立法工作中自覺同黨中央決策部署對標對表，主動爭取市委對立法工作的領導，將中央和市委要求轉化為社會共識、融匯于地方立法，通過民主科學的立法程序，形成全社會一體遵循的行為規范和活動準則。

改革開放先行者，地方立法試驗田

今年1月20日，市十五屆人大三次會議表決通過《上海市推進科技創新中心建設條例》，以前瞻立法促科創之城。2020年是上海建成“具有全球影響力的科技創新中心”基本框架的“交卷年”，這部法規立足激發創新主體活力、提升創新策源能力、優化創新環境，推出一整套制度供給，可謂恰逢其時。

無論是打造國際經濟、貿易、金融、航運、科創“五個中心”，還是推進自貿試驗區先行先試，上海始終堅持法治與改革相伴而行、協同策進，強化制度供給和法治保障，推動重大改革于法有據、行穩致遠，創造了許多可復制、可推廣的經驗。

2019年，為推動落實“三項新的重大任務”，市人大常委會開展自貿區新片區法治需求研究和自貿區條例修法調研，堅持加強制度保障和賦予制度空間并重，為國家重大改革任務落地做好準備。緊扣長三角更高質量一體化發展，上海、江蘇、浙江和安徽三省一市人大常委會簽署《關于深化長三角地區人大工作協作機制的協議》《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》，聚焦交通互聯互通、能源互濟互保、產業協同創新、公共服務普惠便利、環境整治聯防聯控等七個重點領域，加強地方立法工作協同。

同樣是2019年，市人大常委會緊跟市委最新決策部署，在市委出臺有關浦東深化改革開放文件的同時，同步謀劃法律制度供給，短短一個月時間內就自主起草并審議通過了《關于促進和保障浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的決定》，并于表決通過的第二天就公布實施，賦權浦東大膽闖、大膽試，發揮了“立法試驗田”作用。

發揮好立法的引領和推動作用，市人大常委會注重把經驗式、確認式、規范式的立法與能動性、前瞻性、引領性立法有機結合起來，從“三對關系”入手，處理好改革決策與立法決策的關系——創新與規范的關系，在法治框架內支持改革創新，力求達到相得益彰的正和博弈狀態;固化與引領的關系，既要對實踐證明行之有效的做法予以固化，使之成為社會成員共同的行為準則，也要通過立法對改革實踐進行前瞻引領，積極推動改革進程;變動與穩定的關系，對改革仍在持續深化的內容，通過未來的制度創新預留充足空間，使立法內容兼具穩定性和適度的前瞻性。

一手抓立法質量，一手抓立法效率

2020年2月7日，在市人大常委會會議廳，市人大常委會組成人員佩戴口罩，審議并全票通過了全國首部《關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》（以下簡稱決定）。趕在2月9日各類人員大量集中返滬、企業集中復工之前和“防輸入、防傳播、防擴散”的關鍵時刻，市人大常委會適應新形勢、新要求，在保證立法質量的前提下加大工作力度、加快工作進度，不斷提高地方立法的質量和效率，以為期10天的密集調研和反復打磨，與時間賽跑、與疫情抗爭。

決定旨在為政府“最嚴防控”增加法律供給、提供法治保障，確保中央和市委關于疫情防控的重要決策部署落地見效。決定通過次日，市防控工作指揮部發布通告，嚴格執行公共場所體溫檢測和佩戴口罩的措施，要求市衛健委、市商務委、華東民航局、海關等部門各司其職，社區守好門、看住人、織密網，共同筑牢疫情防控的“銅墻鐵壁”。

疫情防控，關鍵在人。決定明確個人隱瞞疫情將列入社會信用黑名單。如今，打開信用中國（上海）網站，在首頁“防疫失信信息”專欄里，170多例涉疫行政處罰案件信息赫然在列，決定發揮了警示和威懾作用。

法治是最好的營商環境。4月10日，市十五屆人大常委會第二十次會議表決通過《上海市優化營商環境條例》（以下簡稱營商條例）并于即日施行。此舉意在瞄準最高標準、最高水平打造國際一流營商環境，統籌做好疫情防控和經濟社會發展，在法治軌道上穩定市場預期、提振企業信心、激發企業活力。為推動營商條例全面準確實施，市人大常委會迅速調整2020年度監督工作計劃，打出立法監督“組合拳”，將聽取和審議市政府關于本市優化營商環境情況的報告，市高級人民法院、市人民檢察院也將提供相關情況報告。市人大常委會主任蔣卓慶親自掛帥，任專項監督調研組組長。

新時代人大立法工作面臨新形勢，過去人大立法是成熟一件立一件，現在更注重立法效率，強調立法及時性，只要黨中央有要求、現實有需求、群眾有期待，就能在深入調研、反復論證、廣泛聽取意見，保證立法質量的前提下，加大工作力度、加快工作進度，提高地方立法工作的質量和效率。

找準最大公約數，畫出最大同心圓

據統計，上海每兩個星期的垃圾就能堆出一座金茂大廈。2018年，一部關于生活垃圾分類的地方性法規牽動全城市民的心：10個試點區、20多個住宅小區、10余家企業在內的調研走訪，1.5萬余份市民問卷，20多次研究論證會——這既是《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱垃圾管理條例）艱難的立法過程，也是促進全體市民凝聚共識、培養分類習慣的普法過程。自2019年7月1日垃圾管理條例實施以來，居民區（村）分類達標率從15%提至90%;單位分類達標率達87%。2019年住建部全國46個重點城市垃圾分類考核中，上海始終排名第一。全國人大常委會副委員長王晨稱贊：“這是全國第一部由省級人民代表大會審議通過的規范生活垃圾管理的地方性法規，以立法引領了垃圾分類的新時尚。”

在立法過程中，市人大常委會在重點項目上探索實行常委會分管副主任和市政府分管副市長共同牽頭的“雙組長制”，在道交、信用、控煙、環保等法規的立法過程中及時溝通協商，形成破解難題合力，共同推進立法進程。

立法執法無縫銜接。為確保煙花爆竹燃放范圍擴大的同時政府監管能有效跟進，市人大常委會在修訂《上海市煙花爆竹安全管理條例》時就同步關注與執法的有效銜接，要求市公安機關提出落實預案，作為附件報常委會會議。提前謀劃換來了實施到位，法規實施當年的元旦和春節期間，上海市外環內煙花爆竹實現“零燃放”。

“法不察民之情而立之，則不成。”立法深深根植于廣大人民群眾實踐的土壤之中，要提高立法質量和水平，必須時刻注意從鮮活的社會實踐中汲取營養，深入調查研究，在“真”上下功夫，真心誠意聽民意;在“實”上花力氣，堅持問題導向把握實際需求;在“深”上費心思，去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里，把握民意最大公約數。

向下延伸察民情，向上直通傳民智

從首批10個增加至25個——4月21日，市人大常委會基層立法聯系點“擴點提質”，實現16個區“全覆蓋”。同步誕生的《上海市人大常委會基層立法聯系點工作規則》明確聯系點發揮“接地氣”的基層優勢，向下延伸察民情、向上直通傳民智，推動本市地方立法實現全過程民主。

不僅是基層立法聯系點，上海的地方立法程序中設計了許多提升科學立法、民主立法、依法立法能力的制度。2015年，新的立法法修改通過后，市人大常委會于當年年底修改《上海市制訂地方性法規條例》，此后又相繼制定《上海市人民代表大會常務委員會關于進一步加強民主立法工作的規定》《上海市人民代表大會常務委員會關于加強立法工作組織協調的規定》《上海市人民代表大會常務委員會關于地方立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范》《上海市人民代表大會常務委員會關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》，與市人大常委會其他有關立法工作的單行規定一同構成了上海市地方立法“1+2+X”制度群。在民主立法方面立下規矩：凡是與市民關系密切的法規草案，都將公開征求市民意見;凡是涉及面廣、不同意見集中的立法，都會舉行由市民參加的立法聽證會。2016和2017年，中國社會科學院國家法治指數研究中心兩次發布《中國立法透明度指數報告》，市人大常委會在31個省市區中均名列第一，其中在立法透明度評估測評總分和最具指標性意義的立法工作信息公開測評單項評分均列地方人大之首。

2015年以來，上海在省級人大中率先嘗試并且幾乎每年都在市人代會上審議、表決地方性法規，累計達7部，涉及代表履職、老年人權益保障、食品安全、生活垃圾管理、科創中心建設等方面。“在市人代會上審議法規是落實全面依法治國精神的應有之意。”市人大常委會法工委主任丁偉表示：“這些法規是貫徹落實國家戰略、事關上海當前和今后發展的重要事項，通過市人代會審議、表決法規，既是尊重代表主體地位，也是通過觀點碰撞凝聚社會共識，進行社會動員。”

在今年一月的市人代會上，市人大代表對《上海市推進科技創新中心建設條例（草案）》提出多達700條意見建議，往年需要2、3小時才能“人工分揀”完畢。在首次啟用的立法智能輔助系統“神助攻”下，聯絡員輸入的代表建議可以按條款或按議程生成修改意見匯總，關注度高的條款一目了然，代表履職積極性也得以“量化呈現”。“市人代會上審議、表決法規在上海已趨常態，也將繼續為上海的制度供給提供更多能量。”丁偉感到未來可期。