良法彰顯國際金融中心“法治軟實(shí)力”

解冬

今年4月10日，《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)上海市第十五屆人大常委會第二十次會議表決通過，并將于7月1日正式實(shí)施。至此，上海人大地方性法規(guī)中“發(fā)展+監(jiān)管”的法律制度并駕齊驅(qū)，《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》與《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》作為法治“雙翼”，在2020年上海基本建成國際金融中心的歷史時期，意義重大。

回顧立法進(jìn)程：凝聚共識、聚集眾智、兼收并蓄

2018年，市地方金融監(jiān)督管理局組織開展地方金融立法課題研究，形成建議草案;同年12月，市人大常委會主任會議將《條例》列入2019年立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目。2019年9月，市人大常委會黨組第二十六次會議研究，第二十九次主任會議決定將《條例》由2019年立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目;同年12月，市第十五屆人大常委會第十六次會議一審《條例》。今年3月，市第十五屆人大常委會第十八次會議二審《條例》;4月《條例》表決通過。如果從2018年9月21日《條例》列入《上海市十五屆人大常委會立法規(guī)劃（2018-2022年）》中第三類“條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證”的立法項(xiàng)目開始起算，至2020年4月10日《條例》表決通過，整個立法周期歷時568天。

整個立法過程中，在市委、市人大常委會、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的直接關(guān)心下，本市成立了由市委常委、副市長吳清與市人大常委會副主任肖貴玉擔(dān)任雙組長的立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市地方金融監(jiān)管局、市司法局、市人大財(cái)經(jīng)委及常委會法工委等組成聯(lián)合起草組，赴浙江、天津、四川等地開展立法調(diào)研，發(fā)放書面征詢函5次、召開專題座談會34次，廣泛聽取一行兩局、重點(diǎn)委辦局、公檢法、各區(qū)、行業(yè)協(xié)會、頭部企業(yè)以及法律、金融等專家意見，累計(jì)修訂45稿。考慮到中央與地方金融立法權(quán)限劃分的特殊性，立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組先后向全國人大財(cái)經(jīng)委及常委會法工委、中國人民銀行條法司、司法部立法二局和國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制征求意見，努力在不碰“高壓線”的前提下積極開展立法探索。

目前國家雖未出臺地方金融監(jiān)管領(lǐng)域的統(tǒng)一立法，但近年山東、河北、四川、天津等兄弟省市已相繼出臺了地方金融監(jiān)管的地方性法規(guī)。應(yīng)該說，本次立法有他山之石。但是，考慮到2017年第五次全國金融工作會議賦予地方監(jiān)管職責(zé)的11類地方金融組織，存在“不吸收公眾資金、限定業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)外溢性小、地域差異性較大”的特點(diǎn)，由此本市亟需的制度供給與外省市存在明顯的異同點(diǎn)。因此，我們在立法過程中更加關(guān)注上海國際金融中心發(fā)展創(chuàng)新、地方金融監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中的“地方性知識”，力求反映本市特色。

立足善治善為：恪守法治底線 提高監(jiān)管能力

古人云：“縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政。”法律的生命力在于執(zhí)行。《條例》是本市地方金融監(jiān)管領(lǐng)域的專門立法，是地方政府在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，落實(shí)地方監(jiān)管責(zé)任和屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的重要立法成果。我局作為地方金融組織的行業(yè)主管部門，作為法定的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，下階段將重點(diǎn)做好《條例》貫徹實(shí)施工作。

加大地方金融監(jiān)管領(lǐng)域“四梁八柱”配套制度保障。按照《條例》有關(guān)規(guī)定，地方金融組織并非指單一行業(yè)、單一組織、單一機(jī)構(gòu)，它包括了小額貸款公司等七類行業(yè)以及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)地方人民政府監(jiān)督管理的具有金融屬性的其他組織。《條例》充分考慮了地方金融組織各行業(yè)發(fā)展不平衡、差異性較大等特點(diǎn)，從監(jiān)管共性出發(fā)完善了地方金融組織行為規(guī)范，為行業(yè)健康發(fā)展提供了制度保障。市地方金融監(jiān)督管理局將全面推進(jìn)各行業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管制度的系統(tǒng)梳理與完善清理工作，加快做好配套監(jiān)管細(xì)則的立改廢釋，強(qiáng)化各項(xiàng)配套措施的銜接與落地，確保《條例》出臺后的“內(nèi)規(guī)”與“外法”無縫銜接。

切實(shí)履行法定監(jiān)管職責(zé)，依法開展監(jiān)管工作。國家層面出臺的地方金融組織監(jiān)管制度法律位階不高，除了融資擔(dān)保行業(yè)的行政法規(guī)外，其他行業(yè)以部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件為主。《條例》的出臺有效填補(bǔ)了地方金融監(jiān)管執(zhí)法措施不足、法律責(zé)任設(shè)定薄弱等制度空白點(diǎn)。市地方金融監(jiān)督管理局將通過發(fā)展監(jiān)管科技、補(bǔ)齊監(jiān)管短板，依法開展監(jiān)管評級和分類監(jiān)管工作，重點(diǎn)落實(shí)好地方金融監(jiān)督管理信息平臺的建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)工作，強(qiáng)化市區(qū)兩級金融管理部門監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的及時性和穿透性。

打造作風(fēng)過硬、業(yè)務(wù)精通的地方金融監(jiān)管隊(duì)伍。市地方金融監(jiān)督管理局自2018年11月組建以來，工作職能從以協(xié)調(diào)服務(wù)為主轉(zhuǎn)向監(jiān)管與協(xié)調(diào)服務(wù)并重。《條例》規(guī)范了地方金融管理部門日常監(jiān)督檢查行為，明確了非行政處罰性的監(jiān)管措施，對行政強(qiáng)制措施、信用管理嚴(yán)格了程序限定。市地方金融監(jiān)督管理局正在積極會同有關(guān)方面編寫學(xué)習(xí)參考資料，有計(jì)劃、分層次組織好市區(qū)兩級金融管理部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等開展《條例》宣講，落實(shí)普法宣傳，營造良好的法治氛圍。特別是籌建行政處罰委員會，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法人員專業(yè)培訓(xùn)，推動運(yùn)用法治思維和法治方式提高地方金融監(jiān)管水平，提高立法的可操作性和執(zhí)法的有效性。

展望國際金融中心：金融治理法治化 回應(yīng)時代需求

上海國際金融中心建設(shè)是一項(xiàng)重大的國家戰(zhàn)略，是黨中央、國務(wù)院交給上海的歷史重任。經(jīng)過多年的不懈努力和持續(xù)發(fā)展，上海已經(jīng)形成了較為完善的金融中心框架體系，具備了較為齊備的金融中心基本功能，金融開放程度大幅提高，全球資源配置能力顯著提升，金融發(fā)展環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。今年3月，英國智庫Z/Yen集團(tuán)發(fā)布第27期全球金融中心指數(shù)（GFCI27），上海首次晉級全球第四位，連續(xù)四次位列全球五大國際金融中心行列，日益受到全球經(jīng)濟(jì)金融界的廣泛認(rèn)可。

當(dāng)前，上海基本建成國際金融中心正處于決勝沖刺階段，我們將牢牢抓住金融業(yè)新一輪擴(kuò)大開放和全面實(shí)施中央交給上海三項(xiàng)新的重大任務(wù)的歷史機(jī)遇，推動國際金融中心建設(shè)取得新成效、新突破。在建設(shè)更具輻射力、影響力的國際金融中心過程中，將“三大任務(wù)”打造成為上海金融發(fā)展新動力源，深化科創(chuàng)板注冊制改革，加快資本市場與科技資源的融合，深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)金融改革創(chuàng)新，推進(jìn)長三角金融一體化。在建設(shè)更具活力、創(chuàng)造力的國際金融中心過程中，打造全球資產(chǎn)管理中心，建設(shè)國際保險(xiǎn)中心，完善金融市場基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)全球人民幣資產(chǎn)定價(jià)與支付清算中心建設(shè)，探索金融科技創(chuàng)新，加快建設(shè)金融科技中心。在建設(shè)更具包容性、普惠性的國際金融中心過程中，加大對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的金融支持，推進(jìn)“浦江之光”行動，深化大數(shù)據(jù)普惠金融應(yīng)用，精準(zhǔn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)等社會民生相關(guān)的金融需求，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在建設(shè)更具安全性、穩(wěn)定性的國際金融中心過程中，建立健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，完善金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系，加強(qiáng)金融科技在監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

前不久，中國人民銀行、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、國家外匯管理局、上海市人民政府聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)和金融支持長三角一體化發(fā)展的意見》明確，“上海要加快推進(jìn)金融法治建設(shè)，加大對違法金融活動的懲罰力度，進(jìn)一步深化‘放管服改革，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的金融營商環(huán)境。”《條例》作為本市地方金融監(jiān)管工作的“基本法”，對地方金融治理作出了富有彈性的制度安排，對地方政府配合中央金融監(jiān)管部門繼續(xù)建立健全“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架作出了有益的探索。特別是從“實(shí)質(zhì)重于形式”的實(shí)務(wù)角度，創(chuàng)設(shè)性地提出了“國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制+上海市金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制”的“雙機(jī)制”運(yùn)轉(zhuǎn)模式，確保了地方區(qū)域性法治的時代適應(yīng)性，對后2020時期上海國際金融中心建設(shè)的金融治理和金融法治在應(yīng)用范式上進(jìn)行了積極探索。

〔作者系上海市地方金融監(jiān)督管理局（上海市金融工作局）局長〕