依法治教應(yīng)厘清“教育督導(dǎo)”和“教育評估”

蔡寶瑞

有關(guān)“依法治教”的觀點(diǎn)不少，可謂千姿百態(tài)。務(wù)實(shí)的，不少;務(wù)虛的，也不少。筆者屬于務(wù)實(shí)派，總希望法律法規(guī)的規(guī)定能夠具有可操作性。于是無事時總會做點(diǎn)研究，希望研究有用。筆者認(rèn)為，“依法治教”的首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是厘清兩個機(jī)構(gòu)——教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和教育評估機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能。

教育法第二十五條規(guī)定：“國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評估制度。”應(yīng)該說，這兩項(xiàng)制度的設(shè)計非常符合當(dāng)今依法治教的形勢要求。但這兩個機(jī)構(gòu)的作用似乎沒有達(dá)到教育法的初衷。其原因就是其性質(zhì)和功能沒有被完全厘清。

有關(guān)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。國務(wù)院2012年制定的《教育督導(dǎo)條例》第四條明確了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能：“國務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)承擔(dān)全國的教育督導(dǎo)實(shí)施工作，制定教育督導(dǎo)的基本準(zhǔn)則，指導(dǎo)地方教育督導(dǎo)工作。” “縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)本行政區(qū)域的教育督導(dǎo)實(shí)施工作。” “國務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。”很明確，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而不是國家教育行政部門的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。義務(wù)教育法第八條也很明確，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，不是教育部門的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

目前，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)號稱是人民政府督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但都在教育行政部門辦公，如國務(wù)院教育督導(dǎo)室設(shè)在教育部，省市自治區(qū)的教育督導(dǎo)室都在教育行政部門內(nèi)部辦公。他們的職責(zé)是：督政和督學(xué)。督導(dǎo)是對下級政府和同級政府（除教育行政部門之外的）相關(guān)部門教育工作的依法行政。下級人民政府沒有任何意見，接受督導(dǎo);然而，同級的相關(guān)部門不是很愿意。督導(dǎo)的公正性一直存在爭議。對同級部門的督導(dǎo)幾乎成了一句空話。因?yàn)檫@個機(jī)構(gòu)并不是在本級人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。而對學(xué)校的教育督導(dǎo)也是根據(jù)教育行政部門的要求進(jìn)行的行政行為，而不一定是政府教育督導(dǎo)委員會確定工作要求。這似乎與立法的初衷不是很一致。

有關(guān)教育評估機(jī)構(gòu)。高等教育法第四十四條規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立本學(xué)校辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的評價制度，及時公開相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督。教育行政部門負(fù)責(zé)組織專家或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進(jìn)行評估。評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開。”教育評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)之外的社會中介組織，并不隸屬于教育行政部門。但目前各級教育評估機(jī)構(gòu)都和教育行政部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，并沒有完全體現(xiàn)出第三方評估，與民辦教育促進(jìn)法有關(guān)“組織或者委托社會中介組織評估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量”不一致。據(jù)悉，教育評估機(jī)構(gòu)每次邀請專家進(jìn)行評估都是根據(jù)教育行政部門的要求進(jìn)行，專家也很樂意，因?yàn)樗麄兌际墙逃I(lǐng)域內(nèi)部的教授或行政人員。筆者曾應(yīng)邀參加過一些學(xué)校教育工作的評估，遺憾地發(fā)現(xiàn)，評估的目的和要求都是教育行政部門定的，而且除本人之外，其他人員都是各高校教師或工作人員。

筆者以為，在依法治教的大背景下，應(yīng)當(dāng)將“教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)”設(shè)置在教育行政部門之外，對督導(dǎo)委員會負(fù)責(zé)，受人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于教育行政部門。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)對建設(shè)、規(guī)土、財政、發(fā)展改革等行政部門的督政，也才可以對教育行政部門進(jìn)行督政，這才符合法律法規(guī)的精神，更有利于教育督政的公正性。另外，在進(jìn)一步培育“教育評估機(jī)構(gòu)”大背景下，教育行政部門應(yīng)采用會計審計方式，真正選用有資質(zhì)的教育評估機(jī)構(gòu)，讓教育評估機(jī)構(gòu)的評估真正有社會性，這就要求教育評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立于教育行政部門，真正成為類似會計事務(wù)所一樣的社會中介機(jī)構(gòu)。

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)督政、督學(xué)的行政機(jī)構(gòu)。他們的工作也是法律法規(guī)賦予的，依法督政、依法督導(dǎo)。教育評估機(jī)構(gòu)是社會中介機(jī)構(gòu)，他們的工作是受教育行政部門委托進(jìn)行教育評估。教育評估工作，應(yīng)充分體現(xiàn)社會中介機(jī)構(gòu)的社會性。

所以說，需要厘清這兩個機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能，才能讓“管辦評”各司其職，依法行政、依法治教。

（作者單位：市人大社會建設(shè)委員會辦公室）