預算聯網監督預警指標體系之探索

吳宇

2017年全國人大常委會辦公廳印發了《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》（以下簡稱指導意見），要求各級人大爭取用三年時間，逐步形成橫向聯通、縱向貫通的預算聯網監督網絡。閔行區作為上海試點區之一，經過兩年多時間持續推進，初步實現了試點既定目標和預期效果。

一、創新背景

根據全國人大文件精神，地方人大預算聯網監督系統應當具備查詢、預警、分析、服務等基本功能。其中，單就預警功能而言，全國人大和地方各級人大還沒有形成一套完整統一、經過檢驗的預警監督體系。全國人大常委會相關工委在2017年曾推出一套包含42項預警指標的指標體系，但是這些指標主要是針對中央預算的，比如財政赤字水平、社保資金監督等。許多指標對地方人大來說，使用效果并不理想。同時，由于我國幅員遼闊，預算管理水平和人大預算審查監督方式差異比較大，即使是上海，各區之間預算管理和審查監督的關注點也不盡相同。因此，為使預警監督產生實效，必須創新探索一套適應本地預算管理特點和人大監督實際的預警指標體系。

二、指導思想

（一）堅持三個“導向”

一是要堅持政策導向。堅持黨的領導，堅持依法監督，根據黨中央和全國人大常委會指導意見、《關于全面實施預算績效管理的意見》等要求精神，地方人大預警指標的設計要契合政策導向。

二是要堅持問題導向。要根據區域財政管理中存在的突出問題，有針對性地設計指標，以體現閔行特點和地方預算管理的共性，探索靶向性地發現短板、反饋問題。此外，預警指標的選取要體現大數據應用的優勢，某些通過直觀判斷就能發現的問題不應作為預警指標設計的重點。

三是要堅持民生導向。地方人大預警指標要緊貼現實和基層需求，反映代表關心、社會關切的預算熱點難點問題。此外，預算審查監督具有一定的專業性，預警指標的設計要盡量做到淺顯易懂，使普通代表能夠理解指標含義，體現民生導向。

（二）遵循三個“原則”

一是全面與重點相結合的原則。預警指標的設計應該具備全面性、整體性、系統性，在指標數量上根據預算監督的一般規律和要求進行統籌，形成一個完整的體系。同時，可根據實際情況對指標作出動態調整，并在預算編制、預算調整、預算執行和決算審查監督的不同時點和環節，重點選取一些指標在系統中運行。

二是前瞻性和現實性相結合。預警指標的選取既要符合預算管理的現實要求，滿足數據可得的前提，另一方面也要具有一定的前瞻性，提出一些預算管理的遠景指標，作為預警監督的功能儲備，滿足預算管理活動不斷完善的需求。

三是全口徑、全過程、全覆蓋相結合。全口徑，是指在區級層面預警指標要涵蓋一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算三本賬，一本賬都不能缺;全過程，是指針對預算編制、預算執行、預算調整、決算四個環節的人大審查監督，都要建立相應的預警指標;全覆蓋，是指預警指標既要涉及政府預算，也要涉及部門預算;既要包括政府系統的部門，也要涉及黨委、群團等其他系統的單位，只要使用公共財政資金的都應成為預警監督的對象。

三、主要依據

全國人大常委會指導意見提出，預算聯網監督信息內容應當包括年度財政預算決算草案、部門預算決算草案、月度財政預算執行情況、相關的財政管理動態和文件等信息;還應當包括分部門、分預算單位按功能分類科目的預算下達、調整和執行的即時性信息等。這些要求為設計人大預警指標提供了明確的方向與具體的依據。具體包括以下幾方面：

（一）國家法律：預警指標不能違背國家法律精神。在具體指標設置上，其主要的法律依據是預算法。

（二）中共中央、全國人大、國務院文件：主要是指導意見、《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》和《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》等文件。

（三）主管部門的有關規定：主要涵蓋財政部和上海市財政局等部門有關規定。

（四）全國人大預警指標體系：即全國人大初步制定的預警指標體系，包括預算收支預警、預算執行預警、部門預算執行預警等11個部分共61項指標。

四、指標體系

（一）指標分類

預警監督信息內容大致可以區分為符合預算管理一般規律的常規信息和需要根據不同階段重點關注的信息;也可以區分為總預算信息和部門預算信息;還可以區分為靜態信息和動態信息。為了使預警指標能夠有層次、有針對地反映預算聯網監督規定的信息內容，將每項預警指標都可以進行三種方式歸類：

一是按照預算管理過程結合需重點關注的內容將所有預警指標分成預算編制監督、預算執行監督、預算調整監督、決算監督和專題性監督五類。專題性監督的預警指標包括諸如績效、債務、轉移支付等需要專門關注的專題指標，這些指標可以根據不同階段人大審查監督需要進行調整。

二是按照指標的主要用途分成預警類和提示類。對涉及法律、政策文件規定的硬性要求，宜設置預警類指標，并以紅黃燈方式，顯示未達到或不符合相關要求的程度，并采取后續監督整改措施，促進預算合法合規。對不涉及法律、政策硬性規定，但需引起注意的某些情況，宜納入提示類指標，不顯示紅黃燈報警。

三是按照指標的歸屬分成總預算類和部門預算類。即有些預警指標針對財政總預算，如非稅收入占一般公共預算收入比重等;有些預警指標針對部門預算，如某個部門的預算執行率等。

（二）指標要素

對于每個具體的預警指標，應該包括以下要素：

1、指標名稱。概括性地描述該指標的含義，力求準確表達清楚指標的內涵。

2、指標用途。明確指標主要用來監督檢查在預算管理過程中的哪個環節或領域存在的問題。

3、指標來源與屬性。體現指標是創新自設的，還是借鑒上級人大已有預警指標的，并對指標的屬性進行分類標注，相關分類標準已在前文所述。

4、指標依據。明確指標創設的依據。這些依據包括法律法規，中共中央、全國人大、國務院政策文件，管理部門有關規定，還包括理論常識、行業標準、歷史數值等。

5、指標規則。即實現預警指標目標所需數據來源，主要是預算聯網監督系統內已經覆蓋的信息數據，也可以是通過專門渠道獲取的。指標規則也包括相關計算公式及其分子、分母等具體含義。

6、預警標準。界定指標預警的具體界限和預警級別。為簡潔明了地體現預警程度，閔行人大預警監督設置二級預警，即一級預警為紅色預警，二級預警為黃色預警。

7、預警范圍。明確指標作用于財政總預算還是部門預算，是針對全區預算還是區本級預算，方便在系統內落地運用。

8、處理方法。對預警發現的問題，落實整改責任部門、整改期限等后續管理。

（三）指標框架

根據上述思考與討論，以閔行區為例，建立地方人大預算聯網監督預警指標體系5個類別，共計31項指標。指標數量按照“全面與重點相結合”的原則，及“宜簡不宜繁”的考量，進行適當控制，也為今后不斷完善充實提供空間。

其中，參考上級人大指標體系進行調整完善20項，創新設置11項;預警類指標21項，提示類指標10項;總預算類指標16項，部門預算類指標15項。總體框架如下：

1、預算編制預警指標：（1）預算編制的完整性;（2）預算編制的規范性;（3）預算編制的科學性;（4）收入結構;（5）支出結構;（6）“三公經費”;（7）經常性項目支出變動;（8）項目支出編制的規范性;（9）績效目標覆蓋率

2、預算執行預警指標：（10）預算剛性;（11）支出進度;（12）收入穩定性;（13）支出安全性;（14）重大項目執行情況;（15）部門預算執行情況;（16）政府采購的合規性

3、預算調整預警指標：（17）預算調整（劑）的合規性;（18）預算調整幅度;（19）預算調劑的科學性

4、決算預警指標：（20）預算執行偏差;（21）決算編制的科學性;（22）結余結轉資金;（23）部門預算與總預算的相關性

5、專題性監督預警指標：（24）轉移支付時限;（25）轉移支付程序;（26）項目績效管理;（27）單一來源采購情況;（28）逾期債務比重;（29）財政可持續性;（30）財政信息公開;（31）財政供養人口變動情況

（作者單位：閔行區人大常委會預算工委）