關于居民家庭經濟狀況核對創新發展的探討

呂冬梅

【摘 要】近年來，為實現科學核對，精準救助，保障公民的基本生活，促進社會公平，維護社會穩定和諧，全國各地紛紛成立核對機構開展核對機制建設。目前，核對機制建設基本完成，未來核對創新發展有待進一步探索。文章以廣西為例，從核對精準程度和核對方向、核對方式、核對成效及核對服務范圍等方面分析核對工作現狀，探討完善核對工作機制、促進核對創新發展的思路。

【關鍵詞】居民;家庭經濟狀況;核對;發展

我國《社會救助暫行辦法》頒布實施后，為實現科學核對，精準救助，保障公民基本生活，促進社會公平，維護社會穩定和諧，全國各地加快推進居民家庭經濟狀況核對工作機制的建立與完善，全面推進社會救助體制機制的改革與發展。

1 核對工作發展的情況

廣西核對機構自2013年成立以來，緊緊圍繞承擔全區低收入家庭經濟狀況信息數據庫的建立和維護，經濟狀況信息查詢與核對及宣傳交流等工作的職能機構開展核對工作，經過7年的發展，建成核對信息平臺，為社會救助審核審批提供了重要依據。隨著核對業務的不斷發展，居民家庭經濟狀況核對工作在社會救助工作中發揮的作用越來越大。

為提高社會救助精準度，更準確、高效地核查申請家庭的收入和財產狀況，2014年6月，廣西建立跨部門、多層次、信息共享的區、市、縣“三級聯網”實時核對的核對大數據平臺。平臺采取“大數據、大集中、全省域”方式進行建設，通過與高級人民法院、公安、人力資源與社會保障、稅務、農機、漁政、海事、保監、通信管理、公積金、不動產、殘聯、教育、醫保等部門及工商銀行、建社銀行、農村信用合作聯社、郵政儲蓄銀行、北部灣銀行、桂林銀行、柳州銀行、華夏銀行、浦發銀行、興業銀行簽訂數據共享協議，實現22類信息數據共享核對，實現跨部門信息共享。通過“線上”的大數據平臺把社會救助申請對象隱報、瞞報的家庭經濟狀況信息核查出來，再由社會救助部門依據核對結果進行線下核實。目前，核對平臺通過不斷完善，增加了家庭經濟狀況監測、數據分析和決策支持等功能，開發了入戶核對手機App軟件。

核對工作一開始是為最低生活保障業務服務的，隨著核對業務發展核對領域的不斷拓展，目前核對領域從民政部門的最低生活保障、特困人員救助、臨時救助向住建部門的住房保障、醫保部門的醫療救助、教育部門的教育救助、總工會的困難職工等領域拓展，居民家庭經濟狀況核對工作在社會救助工作中發揮的作用越來越大。截至目前，廣西居民家庭經濟狀況核對信息平臺共接受委托核對378.7萬戶、1 066.6萬人次，其中最低生活保障核對341.5萬戶、973.3萬人次，特困核對11.5萬戶、11.9萬多人次，低收入核對10.8萬戶、37.3萬人次，住房救助核對9.3萬戶、23.2萬人次，臨時救助核對2.1萬戶、7.6萬人次，困難職工2.78萬戶，1.02萬人次，核出申報與核對數據不相符的差異對象40萬人次。此外，監測平臺共監測121.2萬戶、335.5萬人次，監測出6.9萬人次經濟狀況發生變化。雖然核對領域不斷拓展，但是由于最低生活保障對象眾多，最低生活保障仍是核對占比最多的一項業務，比例為91%。

廣西核對除了依據職能開展核對工作，為救助部門審核審批提供了重要參考，還積極協助社會救助部門進行督查調研等其他社會救助工作。近年來，為做好最低生活保障兜底與扶貧銜接助力脫貧攻堅工作，社會救助在實行網上無紙化審批、最低生活保障審批權下放、動態管理、政策制定等方面均有了較大的發展與進步。社會救助業務的發展對核對業務的開展提出了更高的要求，包括核對的范圍的全面性、核對內容的精準性、核對流程的規范性等。

2 核對工作現狀分析

2.1 核對精準程度和核對方向

從核對精準程度看，核對工作開展的第一階段是居民家庭經濟狀況信息數據庫的建立和維護，核對平臺的搭建是近幾年核對機構成立之初的重點工作;核對工作開展的第二階段是精細化核對，也就是向救助部門提供更精準、更全面的居民家庭經濟狀況核對報告，為救助部門審核審批提供重要參考;核對工作開展的第三階段是核對工作標準化，即核對系統技術、系統安全、核對工作流程、核對方式方法、人員培訓管理、規章制度、風險控制等方面的標準化規范化管理。上海的核對工作早已進入第二階段，并在精細化核對的道路上探索出了適合上海核對工作開展的精細化核對方式方法，目前已向建立核對標準體系方向探索。目前，除上海以外的全國大部分省市仍處于剛完成第一階段或剛進入第二階段的時期。第一階段的核對工作解決了核對報告從無到有的問題，為社會救助審批提供了重要的參考依據，同時社會救助對核對工作的依賴性也越來越強。近幾年社會救助的業務發展對核對工作提出了更高的要求，要求核對報告更全面、高效、準確、及時、專業。目前，核對工作遠不能滿足救助部門的要求和實際需要。

從核對的方向看，包括社會救助申請家庭的收入和支出兩個方面，收入和支出是動態的，財產是靜態的。判斷居民家庭經濟狀況主要依靠核查收入和財產狀況，同時綜合考慮家庭支出情況，充分考慮家庭成員因殘疾、患重病、就學等增加的剛性支出因素，綜合評估家庭貧困程度。從家庭支出角度還需考慮沒有殘疾、患重病、就學等因素導致的大額支出情況卻存在不符合常理的困難家庭的大額支出，如申請救助家庭月均過萬元的電費及月均過千元的電話費等異常支出，反推其家庭經濟困難程度。目前，在家庭支出方面主要依靠線下人工核定，系統自動獲取支出信息功能尚需加強與完善。

2.2 核對方式

從核對方式看，居民家庭經濟狀況的獲取包括傳統的人工獲取及系統的自動獲取。人工獲取包括正面獲取和側面收集。正面獲取是通過入戶調查，直接了解家庭成員情況、居住情況、生活情況，獲取剛性支出信息和證明材料;側面收集包括走訪鄰里、村委，側面了解社會救助申請家庭的經濟情況。系統自動核查包括初次核查和動態監測。初次核查是對于新申請社會救助對象通過與各協查部門的數據查詢，獲取其背面隱形的家庭經濟狀況，包括房子、車子、存款、工資收入及其他財產狀況;動態監測是對社會救助在享對象定期或實時監控其經濟狀況變化情況。目前，人工獲取居民家庭經濟狀況的職責在社會救助審批部門，鄉鎮審批需100%入戶核查，縣級審批部門需對新申請對象抽查30%。系統自動核查的職責在核對部門，一直以來，核對機構都沒有涉足入戶調查、鄰里及村委走訪，因此核對機構出具的核對報告僅僅是居民家庭經濟狀況的部分反映，僅提供參考作用。由于廣西核對機構職能僅從系統自動核查角度考慮，因此近年來盡管核對機構做了大量工作，而職能的局限及核查經濟狀況角度的偏向，造成社會救助審批工作中出現各種問題，大多跟正面與側面獲取信息不完善相關。

2.3 核對成效

從核對成效看，核對工作的第一階段是出具核對報告為審核審批提供參考依據，第二階段是開展核對大數據理論研究為救助政策的制定提供數據支持。目前，全國核對工作已發揮出具核對報告為審核審批提供參考依據的作用，大數據理論研究正拉開序幕處于探索階段。廣西居民家庭經濟狀況核對大數據平臺經過7年的運行，核對數據共享部門逐漸增多及社會救助類型的不斷擴展，核對信息平臺積累了大量的原始數據，雖然核對信息平臺可通過后臺數據監測分析主動發現經濟狀況不再符合條件的對象，督促各市縣及時進行動態管理，但對這些數據的進一步分析研究形成理論成果，以及在為社會救助政策研究制定提供參考方面還有待加強。目前，核對機構僅將申請家庭經濟狀況的各項數據列出，救助主管部門需要人工自行分析數據做出判斷，對申請家庭經濟狀況沒有一個直觀感受。為使救助部門能通過核對結果，清晰判斷應采取的救助方式，核對機構還應當對家庭經濟狀況數據進行深入的理論研究，例如采用數學模型對數據進行分析，確定量化方式，為救助政策的完善提供數據及理論支撐，逐步提升服務質量。

2.4 核對服務范圍

從核對服務范圍看，未來核對工作開展分為3個階段：第一階段起步于民政，圍繞最低生活保障、臨時救助、特困供養對象救助等救助業務提供核對服務，充分發揮兜底保障作用;第二階段走出民政，為住房救助、教育救助、就業救助、司法救助、慈善救助等八大社會救助范圍提供核對服務，建立“一體化”救助格局;第三階段面向社會，加強對大數據的分析研究，充分發揮核對信息的“大數據”優勢，為公民享受社會保障、社會福利等社會政策提供核對服務，為政府、企業和社會組織提供咨詢和決策分析，這應該是核對工作的終極目標。目前，核對業務范圍受《社會救助暫行辦法》的約束，核對機構普遍拒絕社會救助部門范圍外的核對需求，核對業務發展處于第二階段。

3 核對創新發展的思路

針對上述對核對精準度核對方向、核對方式、核對成效、核對服務范圍的現狀分析，未來核對創新發展主要考慮以下4個方面。

3.1 拓展數據共享資源，開展精細化核對，保持信息動態性

繼續推進部門聯網，拓展數據共享資源需要加強以下3個方面內容：一是獲取更多居民家庭經濟狀況收入及財產的種類信息，尤其是目前較難獲取的金融部門信息，可通過借助媒體進一步提高金融機構開展金融資產查詢的認識，借助政府大數據平臺建設，一站式查詢，實現金融機構信息獲取。二是充分利用部省聯網將核查范圍從省級擴大到全國，獲取公安人口、車輛、工商、證券等全國范圍的信息數據。三是從居民家庭的支出角度拓展信息聯網核查的部門，例如與醫院、學校、殘聯、保險機構實現信息共享，從醫院獲取申請對象病情、醫療費用、保險機構報銷、公益組織的捐贈情況等;從學校獲取申請救助對象子女學費、住宿費及政府或公益組織捐贈助學金等情況;從殘聯獲取殘疾等級信息，了解因殘致貧的情況。

開展精細化核對需要在系統自動獲取數據的基礎上，人工干預判斷或系統的二次計算，修正核對報告，確保精準核對，具體處理措施如下：一是系統獲取到多個同質數據的處理，比如工資收入，社保繳費基數及稅局納稅基數不一致的情況，一方面通過人工主觀判定一個較為合理的數據，另一方面可通過系統設置為獲取一個較高或較低或均值的數值;或通過經驗判斷在系統自動獲取某個較為合理的數值作為工資收入，如稅局數據，較為準確地反映工資水平;或通過大數據利用數學模型計算出系數及工資水平。二是對于需要加工處理的數據的處理，比如股票、基金、保險等金融資產，一方面可通過人工根據申請對象持有的份額及核查某一日的金融資產市值計算總價值，另一方面通過系統自動獲取金融資產指定日的市值，根據其持有份額，系統自動計算總價值。三是結合線下人工入戶調查的情況對核對報告數據的修正處理，例如系統顯示申請對象擁有某項收入或資產，根據入戶訪談及實地觀察不可能擁有該項資產，如某貧困戶名下有20輛汽車，實地觀察居住條件極為簡陋艱苦，入戶訪談了解到實際原因是其親屬將車行的車輛登記在其名下，根據實地核查情況讓申請對象做出處理后再通過系統核查或人工修正核對報告，確保核對報告的精準性。人工干預判斷及系統二次處理需要較多的人力資源、較高的人力成本、較好的人員技能及素質;對系統的運行計算能力要求也同樣提高，也需要更多計算機方面的專業人才，均需要加強對核查人員及計算機技術人員的培訓及規范化管理。

保持信息動態性包括系統自動對在享對象進行經濟狀況動態監測及根據系統監測結果線下對在享對象的定期核查。系統自動對在享對象進行經濟狀況動態監測，以及時發現經濟狀況發生變化的對象，并將監測報告自動發送至社會救助系統，提醒社會救助管理部門及時進行動態管理，保證了核對報告的及時性，發揮了預警功能。居民家庭經濟狀況核對的矛盾在于人不能兩次踏進同一條河流，信息采集如同每一次踏入河流，無論采取什么方式踏入，每一次獲取的家庭經濟狀況都是該家庭經濟狀況的歷史信息，是一種對過去的反映。社會救助工作要求獲知家庭經濟狀況的最新狀況，這個矛盾是客觀存在的。采取更為頻繁的獲取，是減小該矛盾的唯一方式，可使掌握的信息更精準，但同時會帶來更為高昂的成本。精準與成本如同天平的兩端，如何根據社會救助工作的實際，適當調整天平，也是核對機構今后應當不斷完善的工作。

3.2 增加核查居民家庭經濟狀況的手段，多角度開展核查工作，保障工作機制的落實

獲取居民家庭經濟狀況的手段有入戶調查、走訪鄰里或村委、系統信息核查。一直以來，核對機構沒有涉足入戶調查、鄰里及村委走訪，而入戶調查、鄰里及村委走訪需要大量的人力、物力、財力，結合廣西農村困難群眾人數較多、居住地較為分散、入戶核查路途遙遠、社會救助及核對機構人員緊缺等實際情況，建議利用政府購買服務引入第三方核查機構進行入戶抽查，一是利用購買第三方服務方式，制定服務內容，開展省一級雙隨機入戶抽檢工作，監督抽檢過程，分析抽檢結果，形成抽檢報告。二是指導各地購買第三方服務入戶調查工作，首先調研各地購買服務工作，其次協助救助部門制定全區購買第三方服務的規范性文件（規定入戶程序、走訪范圍、采集內容等），最后分析采集數據形成報告。三是將各級入戶調查采集的數據進行分類，然后匯總到信息系統中與原有協查部門反饋的數據形成描述家庭經濟狀況完整數據。目前，根據社會救助業務發展要求，還需不斷探索其他手段，為群眾提供網上困難申請渠道，通過申請人主動申報困難情況，以及時獲取困難群眾信息等。

為保障工作機制的落實，需各級核對機構共同協作。廣西當前在系統自動獲取救助對象經濟狀況方面已基本完全依賴省級核對機構，但正面入戶核查和側面走訪鄰里及村委的獲取工作，還應更多地依賴各級核對部門。省級核對機構應將多種核查家庭經濟狀況的手段形成工作制度，并監督指導各地認真執行制度。針對入戶調查工作，采取年度實地抽查方式，通過信息技術手段記錄各地入戶情況，定期統計分析各地落實情況。

3.3 加快數據運用理論研究，驅動核對創新發展，為完善救助政策提供理論依據

目前，核對機構已經掌握大量救助對象經濟狀況數據，今后，若將入戶調查獲取的數據及更多協查部門的數據加入核對報告，則具有更為完備的數據體系，如何利用好這些數據，挖掘數據價值，將是核對機構的一項重要工作。通過分析目前已有的數據，掌握怎樣的家庭經濟狀況能享受救助，怎樣的經濟狀況不能享受，假設每次的審批都符合政策規定，將可以在繁雜的家庭經濟狀況中，劃出一條實際符合與否的分界線，為救助主管部門根據實際分界線調整救助政策提供重要的數據和理論依據。

由于居民家庭經濟狀況信息具有保密性，因此在挖掘信息價值的同時規范核對大數據管理機制也顯得尤為重要，一是制定核對大數據統計分析相關的工作規章及信息安全保密制度等，形成大數據統計分析工作機制，對核對大數據統計分析進行規范化管理。二是加強平臺的數據分析、數據研究、數據挖掘和開發，形成“用數據說話、用數據管理、用數據決策、用數據創新”的氛圍，利用大數據分析結果，為社會救助政策研究制定提供參考。

3.4 增加核對機構職能，擴大核對服務范圍，促進核對工作的發展

結合社會救助業務發展的需求及未來事業單位改革發展的方向，未來核對機構的主要職能定位是在目前已搭建基礎核對平臺及正常運行的基礎上，重點從核查居民家庭經濟狀況的角度，為更多的部門審核審批提供更精準、更科學的核對報告。為社會救助審核審批服務是核對工作的目的，但服務不是無限的，而是在有限的范圍內，核對工作僅在精準核對家庭經濟狀況的角度為救助部門服務，如果服務無限范圍，服務的結果勢必脅迫救助部門的審批工作，也剝奪了救助部門的審批權力。

鑒于目前核對自身所處發展階段、核對機構職能、核對相關制度的局限性，核對工作要走出社會救助面向社會還有一段很長的發展歷程，需要核對工作實現精準核對的規范化管理才能在縱向上走得更深，需要突破核對機構職能上的限制才能在橫向上走得更遠，需要在政策上突破核對范圍的約束才能走得更高。

參 考 文 獻

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