“三權分置”背景下土地流轉違約風險防范機制研究

丁緣 劉曉玲 霍文歡 周旋

【摘 要】自推行土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”以來，全國各地掀起了土地流轉熱潮，新型經營主體紛紛進入農業領域，投入社會資金不斷增加。在土地流轉速度不斷加快的過程中，土地承包戶跑路現象層出不窮，各地違約糾紛不斷。為了降低違約風險，江蘇省海門市選擇試點進行探索：建立了土地流轉市場準入機制，創新性地推出了江蘇省首單土地履約保證保險。文章先分析“三權分置”下土地流轉違約發生的必然性，研究目前土地流轉中存在的問題，由此突出建立有效的土地流轉風險防范機制的重要意義;結合海門市土地流轉違約風險防范案例，分析“三權分置”下以土地流轉履約保證保險為主的風險防范機制問題，給各地降低土地流轉違約提供建議和參考，促進農業現代化，提高農民收入。

【關鍵詞】土地流轉履約保證保險;“三權分置”;風險防范

0 引言

在城鎮化和工業化加速發展的大背景下，農村土地流轉已然成為必然趨勢。自2016年來，中共中央審議通過了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，該文件明確提出要深化農村土地制度改革，實施土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”，即土地所有權、承包權、經營權三權分置。在此大環境下，各類新型經營主體看到商機，把目光投入農業領域，在全國范圍內掀起土地流轉熱潮。據統計，目前全國土地流轉面積已經高達0.313億hm2（4.7億畝），占家庭承包耕地面積的35.1%。

但在土地流轉如火如荼進行時，仍然出現不少不和諧的聲音。土地經營業主跑路事件層出不窮，引起各路糾紛，給農村和諧穩定發展帶來了極大的挑戰。所以，建立合理有效的土地流轉違約防范機制可謂至關重要。本文將通過研究江蘇省海門市土地流轉違約風險防范案例，分析以土地流轉履約保證保險為主的機制問題，幫助建立完善的風險防范機制，促進農業現代化，提高農民收入。

1 文獻綜述

近年來，土地流轉市場發展矚目，成為學者們關注的熱點。從目前關于土地流轉的資料來看，大多數學者都對土地流轉風險及土地流轉違約的后果進行科學分析研究。

關于土地流轉違約風險的研究，曹新富、李美存在對土地流轉違約風險防范的研究中指出，違約風險主要由工商資本“逐利心切”、基層政府“行為失范”、有效制度“供給不足”這3個層面組成;而李長健、楊蓮芳則認為土地流轉違約風險主要是由于土地流轉合同缺乏規范性。雖然目前對土地流轉風險的分類并沒有達成共識，但是從相關文獻中，都承認并分析土地流轉過程中切實存在違約風險。

關于土地流轉違約的影響后果的研究，呂軍書、賈威對農村土地流轉違約研究中指出，土地流轉違約糾紛會損害農戶權益、打擊土地流轉積極性、重創社會誠信體系、擾亂農村穩定性，直接威脅國家糧食安全。土地流轉違約帶來的危害不可小覷。因此，減少土地流轉違約糾紛的發生，建立健全有效的土地流轉違約風險防范機制有著重要意義，也是土地流轉順利進行的根本保證。

2 當前土地流轉存在的問題

在很多地區，農戶根據自愿和業主簽訂合同，把土地流轉出去;業主按照合同要求如約支付事先協商好的土地租金。但在實際操作過程中，有業主遇到資金困難的問題，往往選擇逃避責任，尤其是外地業主經常“跑路”，茫茫人海，無處尋跡。讓當地農民苦不堪言、怨聲載道。

造成這樣的后果，現行的土地流轉模式就暴露很多值得關注的問題：{1}缺乏規范的土地流轉合同。由于法律意識淡薄，所以一些農民只是與流轉業主達成口頭協議;即使有合同，也沒有仔細閱讀和規范合同條款以確保其權益不受侵害。{2}土地流轉市場準入機制不健全。土地流轉市場上的承包戶良莠不齊，前來申請流轉的業主不少。當地政府沒有對土地承包方進行有效的篩選和審核，致使后期容易出現各種違約糾紛。{3}相關法律的規定不明確。《土地管理法》中相關法規對土地流轉的方式、土地補償結構等缺乏詳細界定說明，留下爭議點。{4}土地流轉市場尚未形成。流轉信息不流暢，流轉雙方對接困難;農民缺乏咨詢平臺，流轉中介服務不夠完善，政府引導激勵機制不到位。

3 土地流轉違約風險防范之“海門經驗”

為了降低土地流轉違約風險，保障農民權益不受侵害，海門市積極探索降低土地流轉違約風險的防范機制。結合當地實際，海門市建立了“三權分置”下土地流轉風險防范機制，包括建設土地流轉數據庫、土地流轉市場準入機制，推出土地流轉履約保證保險。堅持先行先試、信息共享、風險共擔、權益保障四大原則，達到了土地資源有效利用、農業效益穩健提升、農民收入持續增加的效果，值得借鑒。

3.1 建立土地流轉市場準入機制

海門市政府重視對經營業主的資格審查，建立了一套嚴格全面的土地流轉市場準入準則，由事前資格準入、事中監督管理和事后限制準入3個方面入手。前期通過審核，對土地承包方的信用、生產經營能力、風險防范度、資信情況等進行審核，盡可能地篩選出信用不良、存在違約隱患的承包戶;在簽訂合約后則要進行事中監督管理，一旦承包方出現違反土地流轉合同的跡象，村經濟合作社預先進行干預，保障農民權益不受侵害;事后限制準入是在流轉過程中，一旦承包戶出現違反流轉合同條款的行為，中止合同，退出流轉，限制后續承租土地。海門市通過建立土地流轉市場準入機制，從源頭上降低了土地流轉違約的風險。

3.2 利用土地流轉數據庫

借助農村產權交易平臺，整合資源，市、鎮、村數據互聯互通，從而實現土地流轉信息資源的共建共享。當地規定，凡是加入市級農村產權交易平臺的土地流轉項目必須參加土地流轉履約保證保險。保險以此平臺交易的項目為依據，承包公司不需要與每位投保村民進行協商，直接與村級合作社聯系對接。村合作社統一收繳保險費，完成基本流程后，承包公司再給予保單。海門市充分利用互聯網資源，為土地流轉提供極大的便利。

3.3 推出土地流轉履約保證保險

長期以來，由于違約代價偏低，因此很容易造成業主違約“跑路”現象。針對這個問題，海門市借鑒邛崍模式，與中國人民財產保險股份有限公司南通市分公司合作推出江蘇首單土地流轉履約保證保險。2017年8月，悅來鎮簽訂了海門市首單也是江蘇省第一單土地流轉履約保證保險，一共有10.55 hm2（158.31畝）土地參保。這10.55 hm2（158.31畝）土地的流轉費為每畝每年900元，保險總額為142 479元，總保費為4 274.37元，其中，保費的一半由當地財政補貼，一半由村集體負擔。土地流轉引入保險機制后，只要土地流入方違約，農民蒙受的損失將由保險公司“買單”補償。

近幾年來，海門市出現了一例土地流轉違約而農民獲賠案例。事實證明，引入土地履約保證保險確實能夠保障農民權益，維護社會穩定，提高農民收入。這就給其他想要推出土地履約保證保險的地區給予參考，這是可以借鑒的海門模式。

（1）試點先行。海門市為了測試土地流轉履約保證保險是否真的“水土合適”，分為兩個實踐階段。第一階段，選擇試點。選擇流轉面積最高、流轉比例較高的悅來鎮作為試點，以此推動形成切合海門實際的土地流轉過程和經驗辦法。第二階段，海門市政府和保險公司人員根據先前試點的經驗進行總結，于2017年7月出臺《關于農村土地“三權分置”創新示范縣建設的實施意見》，在全市范圍內給符合條件的土地流轉“上保險”。這種試點先行，循序漸進的探索十分謹慎，最大限度地保障履約保險實施的有效性和合理性。

（2）以村為單位，統一流轉。在海門模式中，首先，鄉鎮人民要根據民主選舉，建立經濟合作社，制定合作社章程。然后，農戶承包地的流轉要和合作社簽訂流轉委托書，委托當地經濟合作社統一出租流轉。最后，經由合作社和土地流入方再簽訂農戶承包土地經營權流轉合同。此時，土地流轉保險的投保人和被保險人為土地流出方，保險人為當地人保。農民不再是投保人繳納保費，而是合同被保險人（受益人）。整個過程，既體現農民參與土地流轉的知情權、參與權、監督權，又能為推行保險工作節省時間和精力，高效、統一、集中地進行流轉。

（3）聯辦共保，利益共享，風險共擔。海門市在總結借鑒邛崍模式后，政府和中國人民財產保險股份有限公司南通市海門分公司簽訂協議，選擇聯辦共保，財政補貼。此保險的保險費率為土地流轉費的3%，一半由土地承包方負擔，另一半由市財政補貼;違約賠付時，村級政府和承保公司各以50%的比例賠付。海門市引入市場保險機制，加大與保險公司的合作這一舉措，對進一步規范農村土地流轉市場，防范土地流轉違約風險有著重要意義。

3.4 政府在土地流轉中要發揮支持和監管作用

在土地流轉中，海門市政府主要起著服務和監管作用。政府鼓勵農民進行土地流轉，給予有力的政策支持，對流轉的每一步程序給予嚴格適度的監管。建立了土地流轉市場準入準則、參與制訂保險方案、提供資金對保費進行補貼并推動全市開展土地流轉履約保證保險。綜上，海門市通過財政引導，多方共籌，降低土地流轉風險，承擔風險共同防御的義務。

4 研究結論

首先，本文簡述“三權分置”背景下引起土地流轉熱潮，以及在此過程中層出不窮的違約跑路現象。與此同時，通過閱讀分析相關文獻，列舉出業界學者對土地流轉違約及其后果的觀點，有力說明土地流轉違約事件的危害之大、影響之廣，凸顯出建立土地流轉防范機制的必要性。其次，介紹目前土地流轉的一般過程，并對其暴露的問題進行分析。最后，針對以上提出的問題，引入典例——海門市在“三權分置”背景下合理建立土地流轉違約風險防范機制。從借助土地流轉數據庫、建立土地流轉市場準入機制、推出土地流轉履約保證保險、加強政府監管仲裁4個角度進行分析，為其他地區提供很強的借鑒意義。

5 土地流轉違約風險防范之策

5.1 政府加強監管和服務，建立嚴格的準入機制

面對大量涌入的工商業資本，基層政府更需要保持理智，有效識別潛藏其中的風險和危機。在推動土地流轉的同時，也要注重對土地承包戶的資格審查，制定并完善土地流轉市場準入機制。這些舉措可以控制有不良目的的工商資本投入農業領域，有利于與承包方建立和諧長久的合作關系，從源頭上降低了土地流轉違約的風險。

5.2 規范土地流轉流程，完善標準合同條款

土地流轉的合同是土地流轉中的重要憑證，也是購買履約保險的基本材料。不少農戶追求稍高的價格，不考慮高風險，私下與土地承包方達成口頭協議或者不規范的流轉合同，這些都給之后出現糾紛留下隱患。因此，基層政府要加強對農戶土地流轉規范性的教育，監督土地流轉雙方嚴格按照政府部門的模板簽訂標準的土地流轉合同。此外，政府還要在日常工作中總結經驗，不斷完善流轉合同的細節，為流轉雙方后續維權、依法賠償提供依據。

5.3 引入土地流轉履約保證保險，防范違約風險

引入保險機制，推出土地流轉履約保證保險，與當地人保公司聯辦共保，利益共享，風險共擔，這種模式具有借鑒意義。小農戶居多的地方可以鼓勵土地交給村集體統一管理，以村為單位進行投保，確保土地流轉履約保證保險的覆蓋率。這一舉措能夠切實保障農民權益，降低政府兜底壓力，調動農戶土地流轉積極性。

參 考 文 獻

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