全球成人學習和教育的進展、挑戰及應對

何愛霞　孫紀磊

摘要：2019年12月，聯合國教科文組織發布了《成人學習和教育全球報告（四）》，該報告以2009-2016年出版的前三份報告為基礎，依托159個國家的量化數據和質性描述，評估了各成員國在《貝倫行動框架》中所作承諾履行情況，呈現了全球成人學習和教育在政策、治理、籌資、質量、參與等五個關鍵領域的最新進展：成人學習和教育政策取得顯著進步，成人學習和教育治理有所改善，成人學習和教育籌資機制加快創新，成人學習和教育質量獲得重大提升，成人學習和教育總體參與率進一步提高。但與此同時，全球成人學習和教育也面臨四大嚴峻挑戰：一是成人學習和教育資金仍舊匱乏，二是弱勢群體參與成人學習和教育的比例偏低，三是公民教育成為成人學習和教育的“洼地”，四是成人學習和教育監測數據存在偏差。為應對這些挑戰，各國及相關國際組織需多渠道擴大成人學習和教育資金投入，著力將惠及弱勢群體作為重要優先事項，加強公民教育政策及課程建設，推動成人學習和教育監測數據革命。在此報告中，中國的顯示度明顯增強，但未來仍需竭力發出成人學習和教育的中國聲音，向世界分享更多成人學習和教育的中國經驗，補齊成人學習和教育的中國短板。

關鍵詞：全球報告;成人學習和教育;最新進展;嚴峻挑戰;應對方案

中圖分類號：G72? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2020）03-0051-10? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2020.03.007

*基金項目：國家社會科學基金“十三五”規劃2019年度教育學一般課題“繼續教育阻斷農村貧困代際傳遞的機理與路徑研究”（BKA190224）。

作者簡介：何愛霞，博士，教授，博士生導師，曲阜師范大學職業與繼續教育研究院院長（山東曲阜 273165）;孫紀磊，碩士研究生，曲阜師范大學繼續教育學院（山東曲阜 273165）。

2019年12月，聯合國教科文組織發布了《成人學習和教育全球報告（四）》（4th Global Report on Adult Learning and Education，以下簡稱《報告（四）》）。這是繼2009年、2013年和2016年陸續出版成人學習和教育全球系列報告之后，聯合國教科文組織終身學習研究所主編的第四份報告。該報告承續前三份報告的傳統，基于159個國家提交的調查數據和實踐案例，參照2009年第六屆國際成人教育大會通過的《貝倫行動框架》（Belém Framework for Action）和2015年聯合國教科文組織通過的《成人學習和教育建議書》（Recommendation on Adult Learning and Education）等文件精神，系統評估聯合國教科文組織各成員國在《貝倫行動框架》中所作承諾履行情況，全景呈現2015年以來全球成人學習和教育的最新進展，客觀審視全球成人學習和教育面臨的挑戰及應對方案，能為各國成人學習和教育政策制定、實踐變革及理論研究提供指導與參考。

一、全球成人學習和教育的最新進展

《貝倫行動框架》指出：“成人學習和教育是實現公平和包容、消除貧困及建設平等、寬容、可持續的知識社會的必要條件，”（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2010）并呼吁各成員國圍繞政策，治理，籌資，參與、包容、公平，質量這樣5個行動領域，定期收集成人學習和教育相關數據，評估第六屆國際成人教育大會有關承諾執行情況。第2、3，4份《成人學習和教育全球報告》正是圍繞這5個關鍵領域對全球成人學習和教育進行監測評估的核心成果。《報告（四）》顯示，自2015年以來，全球成人學習和教育在5個領域都取得了重要進展。

1.成人學習和教育政策取得顯著進步

政策是國家或政黨以權威形式制定的行動準則，昭示出各國對于成人學習和教育的重視程度。在《報告（四）》中，共有147個國家回應了2015年以來成人學習和教育政策的進退變化。如圖1所示，大多數國家（占66%）的成人學習和教育政策取得顯著進步，撒哈拉以南非洲（30個國家中有87%）和阿拉伯國家（17個國家中有65%）以及低收入國家（21個國家中有86%）的成人學習和教育政策進步尤為突出（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。

圖1 2015年以來成人學習和教育政策總體進展

與前3份報告相比，《報告（四）》將成人學習和教育政策監測指標細分為實施法規、制定和執行政策、制定具體計劃、利益相關者參與以及改進非正規和非正式學習的認可、認定和認證等5個維度，參與調查的各國也提交了詳細數據或代表性案例。其中，全球成人學習和教育最大的政策進步表現是利益相關者的參與。據統計，高達86%的國家在這方面取得了進展。如厄立特里亞與非洲開發銀行、兒童基金會、全球教育伙伴關系和其他伙伴合作，通過母語掃盲計劃為成人基礎教育和技能培訓提供財政支持。制定具體計劃是全球成人學習和教育政策取得進步的第二個關鍵領域，82%的國家報告了這方面的進展。如越南制定《2011-2020年教育戰略》強調為每個人提供終身學習機會以建設學習型社會。另外，73%的國家在制定和執行成人學習和教育政策方面取得了進步，68%的國家在實施法規方面實現了突破，一系列新的成人學習和教育政策法規相繼出臺并實施。例如，2015年，意大利教育部與經濟財政部聯合發布實施成人教育體制改革的指導方針，省級成人教育中心由此獲得了教學自主權。即使是在進展程度最低的非正規和非正式學習的認可、認定和認證維度，也有66%的國家有一定進步。

2015年召開的第38次聯合國教科文組織大會審議通過了《成人學習和教育建議書》，用以指導和推動全球成人學習和教育的發展。該建議書將成人學習和教育分為三大類型：讀寫能力和基本技能，繼續教育和專業發展（職業技能），自由、大眾和社區教育（積極的公民技能），《報告（四）》對這三類成人學習和教育的政策進展進行了監測評估。如表1所示，全球在讀寫能力和基本技能、繼續教育和專業發展領域的政策進步范圍最大，提高識字率和就業能力更是各國成人學習和教育的主要政策目標（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。

2.成人學習和教育治理有所改善

“治理”（Governance）一詞于20世紀90年代興起后，被廣泛應用于經濟社會領域?！爸卫碇饕ㄟ^合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理”（俞可平，2000）。有效的、良好的治理即“善治”（Good Governance）更成為學界矚目的焦點?！敦悅愋袆涌蚣堋吠瑯雨P注成人學習和教育治理，并提出善治有利于以有效、透明、負責和公平的方式實施成人學習和教育政策，治理也因此成為成人學習和教育全球系列報告的核心議題。共有137個國家在《報告（四）》中回應了成人學習和教育治理問題，其中103個國家（占75%）報告有所改善。如表2所示，《報告（四）》主要監測利益相關者參與度、監測和評估系統、與民間社會組織的合作等子類別的治理現狀（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。主要結論如下：第一，提高利益相關者的參與度。2015年以來，通過成立理事會或成人學習中心以及政府與其他主要提供者合作等方式，有50%的國家在提高利益相關者的參與度方面進步很大。如匈牙利通過成立部門技能委員會，讓不同經濟部門的代表、雇主和雇員以及教育和培訓專家參與成人學習和教育治理。第二，加強跨部門、跨部際合作。分別有43%和41%的國家明顯加強了部門間協調或跨部門合作。第三，加強與民間社會組織合作。近年來，有40%的國家注重加強與民間社會組織的合作。如伊朗將90%以上的掃盲服務外包給非政府組織，針對不同部門制定成人學習和教育方案。第四，建立更有效的監測和評估系統。2015年以來，共有30%的國家建立了更加有效的監測和評價系統。如斯洛文尼亞的教育、科學和體育部組建了成人教育特別協調機構，以規劃和監測該國成人學習和教育發展。第五，下放成人學習和教育治理權。治理權下放是成人學習和教育全球系列報告持續監測的一個指標。《成人學習和教育全球報告》（以下簡稱《報告（一）》）指出“下放權力可以更加迅速地應對地方需求和地方環境”（聯合國教科文組織終身學習研究所，2012）。《成人學習和教育全球報告（二）》（以下簡稱《報告（二）》）強調“下放權力是一項關鍵治理手段。”（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2013）《成人學習和教育全球報告（三）》（以下簡稱《報告（三）》）的一個重要結論是“自2009年以來各國成人學習和教育治理權進一步下放”（聯合國教科文組織終身學習研究所，2019）?！秷蟾妫ㄋ模返恼{查顯示，2015年以來有33%的國家進一步下放了成人學習和教育治理權。

3.成人學習和教育籌資機制加快創新

成人學習和教育是一項有價值的投資，優質的成人學習和教育供給有賴于充足的資金作保障?；谶@一認知，資金成為《貝倫行動框架》監測的重點。前3份報告顯示，全球成人學習和教育發展一直深陷資金匱乏的窘境。那么，2015年以來，成人學習和教育的資金狀況如何，特別是第五屆國際成人教育大會關于至少將國民生產總值的6%投入到教育并增加成人學習和教育的額度、形成新的資金來源等承諾是否轉化為實際行動？《報告（四）》的調查表明，28%的國家成人學習和教育支出占教育預算的比例有所增加，拉丁美洲及加勒比地區則有48%的國家增加了成人學習和教育支出在公共教育支出中的比例。

成人學習和教育籌資機制創新是《報告（四）》的監測著力點，在回應此問題的135個國家中，有63個國家采用了新的資金籌集機制，具體包括跨部門合作、特殊類型資金、失業保險、獎學金、雙邊、多邊、國家和地方機制以及國際和地區資助等。例如，伯利茲通過教育部、衛生部、人類發展與社會改革部、勞動部等多部委合作為成人學習和教育撥款;埃及一些非政府和民間團體組織及電信公司為成人學習和教育供給資金;德國建立了在失業保險體系內籌集成人學習和教育資金的機制;波蘭的成人學習和教育項目由歐盟和國家預算提供資金，并由指定機構監督;韓國通過推行終身教育券開展教育福利服務，幫助低收入者和殘疾人參加終身教育。從具體范疇來說，成人學習和教育籌資機制創新主要表現于提高成人學習和教育工作者的薪酬標準、向他們提供培訓和學習材料等。譬如，敘利亞、柬埔寨等國提高了教師工資并增加成人學習和教育材料的開發投資;塞舌爾增加了兼職教師的工資預算;葡萄牙開展了成人學習和教育工作者培訓。

4.成人學習和教育質量獲得重大提升

只有通過高質量的供給，成人學習和教育才能對學習者和社會產生積極影響?！敦悅愋袆涌蚣堋窂娬{學習和教育質量是一個整體、多維的概念和實踐，需要持續關注并完善。在成人學習和教育全球系列報告中，對質量的關注既有共性也呈現出監測重心的差異。《報告（一）》從相關性、公平性、效率、有效性四個維度考察了成人學習和教育質量;《報告（二）》聚焦教學方法、培訓、就業條件和專業化等監測成人學習和教育質量;《報告（三）》界定了系統化收集信息、為成人學習和教育的教師和推進員安排職前教育與培訓、為成人學習和教育項目的教學工作確立準入資格、為成人學習和教育的教師和推進員提供持續的在職教育與培訓、對成人學習和教育深入開展專題研究等成人學習和教育質量監控的5個關鍵方面。

在前3次監測基礎上，《報告（四）》主要采集了成人學習和教育課程、學習材料、教學方法、教師和推進員的培訓和就業條件、評估等質量信息。調查結果顯示，自2015年以來，全球142個國家中有107個國家的成人學習和教育質量獲得重大提升。從區域看，拉丁美洲及加勒比地區、撒哈拉以南非洲的成人學習和教育質量進展比例最高，分別為88%和86%的國家成人學習和教育質量得以提升。就具體指標而言，全球在制定成人學習和教育課程標準、開展成人學習和教育評估、開發教學方法和學習材料以及成人學習和教育工作者的職前培養和在職培訓等方面都實現了很大提升。與《報告（三）》未系統跟蹤監測成人學習和教育成果不同，在《報告（四）》中很多國家具體描述了成人學習和教育成果評估情況。例如，新西蘭開發ACE學習者成果工具以評估成人學習和教育成果;肯尼亞評估了與實踐技能和能力有關的成人學習和教育成果;德國制定了成人學習和教育教學方法的質量標準——GRETA標準，該標準包含成人學習和教育教學活動所需的所有能力，并可以用各種方法驗證和加強教育者的活動;意大利的成人教學創新活動計劃（PAIDEIA）致力于臨時成人教育機構領導人、教師和其他人員的在職培訓，目的是更新和鞏固他們所需的能力。

5.成人學習和教育總體參與率進一步提高

參與率是監測廣大成人是否有機會接受成人教育并從中受益的重要指標，各國在《貝倫行動框架》中承諾跟蹤成人學習和教育的參與數據并分享最佳實踐。其中，《報告（一）》剖析了成人學習和教育參與率低和參與的不公平問題。《報告（二）》表明了許多成人特別是生活在貧困和農村地區的成人、少數族裔、女性、移民和難民被排除在成人學習和教育之外?！秷蟾妫ㄈ逢U述了2009-2015年間參與情況的整體變化：60%的國家參加成人學習和教育的人數有所增加，13%的國家參與率未發生任何改變（聯合國教科文組織終身學習研究所，2019）。 2015年，聯合國發布的《2030年可持續發展議程》確立了“確保包容和公平的優質教育，讓全民終身享有學習機會”的可持續發展目標（United Nations，2015）;同年，世界教育論壇發布的《仁川宣言》也鼓勵各國“致力于在所有情況下和各教育層次中提供有質量的全民終身學習機會”（周紅霞，2015）?！秷蟾妫ㄋ模芬浴安蛔屓魏我粋€人掉隊：參與、公平和包容”為主題，將“參與”作為整個報告的一個重點，對成人學習和教育參與情況作了詳細的專題分析。從表3呈現的2015年以來成人學習和教育總體參與率變化可以得知，在全球范圍內，57%的參與調查國家的成人學習和教育總體參與率有所提高。另外，7%的國家不清楚參加成人學習和教育的人數是否有變化，這一比例較《報告（三）》的19%有明顯下降。具體到地區看，全球所有地區的參與率都實現了增長，尤其是72%的撒哈拉以南非洲國家成人學習和教育參與率有所增長。從收入看，低收入國家成人學習和教育參與率增幅最大，其次是中低收入和中高收入國家（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。

二、全球成人學習和教育面臨的嚴峻挑戰

承前所述，自2015年以來，全球成人學習和教育在政策、治理等諸領域都取得了令人鼓舞的進展，但與此同時，成人學習和教育依然面臨著一系列不容忽視的嚴峻挑戰。

1.成人學習和教育資金仍舊匱乏

盡管各國和國際政策都闡明成人學習和教育對于應對經濟和社會挑戰至關重要，《報告（三）》也用實例確證了成人學習和教育對健康和福祉、就業和勞動力市場以及社會、公民和社區生活的裨益，并有57%的國家計劃增加成人學習和教育資金支出（聯合國教科文組織終身學習研究所，2019）。然而，《報告（四）》的監測數據表明，這一計劃至今尚未付諸于切實行動。2015年以來，回應調查的149個國家中有41%的國家成人學習和教育經費支出在公共教育支出中的比例沒有發生變化，17%的國家該比例反而減少。此外，19%的國家成人學習和教育經費支出在教育預算中的比例不到0.5%，還有14%的國家該比例低于1%，這與《報告（三）》的研究結果一致。以上信息表明，各國普遍未能實現《報告（三）》所提出的增加成人學習和教育經費的預期目標，成人學習和教育仍然面臨資金匱乏難題。尤為令人擔憂的是，近年來，35%的低收入國家成人學習和教育經費資助進一步減少，資金短缺已成為其成人學習和教育發展的根本障礙。

2.弱勢群體參與成人學習和教育的比例偏低

“關注成人學習和教育參與是實現可持續發展目標的關鍵。這意味著必須要根據參與學習者的信息來評估政策，并投資于各種背景的學習者都能獲得的可持續供應，以及系統地支持過去那些最受排斥的學習者的需要。這將使成人學習和教育在實現可持續發展目標方面發揮其充分和完全必要的作用”（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。然而《報告（四）》的調查顯示，在半數以上的受調查國家成人學習和教育參與率提高之時，尚有28%的國家其參與率未發生變化，9%的國家則有所降低。聯合國教科文組織認為：“人文主義發展的道德倫理原則反對暴力、不寬容、歧視和排斥。在教育和學習方面，這就意味著超越狹隘的功利主義和經濟主義，將人類生存的多個方面融合起來。這種方法強調，要將通常受到歧視的那些人包容進來——婦女和兒童、土著人、殘疾人、移民、老年人以及受沖突影響國家的民眾”（聯合國教科文組織，2017）。但事實卻是不少國家和地區的成人學習和教育存在嚴重和持續的參與歧視和不平等現象。受到處境、體制和意向等障礙影響，大多數國家對殘疾成人的教育不夠重視，老年人的教育常常被忽視，先前受教育水平較低的成人繼續參與學習和教育的比例也相對較低。殘疾成人、老年人、移民和難民等弱勢群體依舊不同程度地被排斥于成人學習和教育之外，其參與成人學習和教育的比例整體偏低。

3.公民教育成為成人學習和教育的“洼地”

從《成人學習和教育建議書》所劃分的三個類別考量，成人學習和教育在讀寫能力和基本技能、繼續教育和專業發展領域取得了較大進展，自由、大眾和社區教育（在《報告（四）》中常稱為公民教育）則成為亟待走出的“洼地”。公民教育不僅“使人們有能力積極應對貧困、性別、代際和諧、社會流動、正義、公平、排斥、暴力、失業、環境保護和氣候變化等社會問題。它還能增進健康和福祉，豐富文化和精神生活，促進個人發展，維護尊嚴，使人們過上體面的生活”（UNESCO，2015）。《成人學習和教育建議書》將公民教育作為一個重要類型并呼吁采取實際行動，也體現出成人學習和教育超越單純的功利主義而重申人文主義的全球走勢?！秷蟾妫ㄋ模返谋O測卻顯示，全球公民教育的參與率實際上很低。從表1中可以發現，各國讀寫能力和基本技能以及繼續教育和專業發展領域的成人學習和教育政策進展較大，但公民教育在成人學習和教育政策中受到的關注卻較少，全球只有5%的國家的公民教育政策有所進步。此外，如表4所示，成人學習和教育質量的最大進展是讀寫能力和基本技能以及繼續教育和專業發展兩個領域，但僅有不超過3%的國家其公民教育質量得到提升（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。對此，有學者指出：“公民教育缺乏進展尤其令人不安，因為它在促進和保護民主、自由、平等、人權、寬容和團結以及增強學習者在其社區中作出積極改變的能力方面發揮著如此重要的作用”（Stanistreet，2019）。

4.成人學習和教育監測數據存在偏差

《仁川宣言》呼吁在全球和區域層面基于國家級的數據收集、分析和報告，對教育議程的實施情況進行強有力的監測。綜覽成人學習和教育全球系列報告可知，過去10年聯合國教科文組織及其成員國在收集成人學習和教育數據上成效卓著，特別是參與《報告（四）》調查的國家數量較以往有所增加。盡管如此，成人學習和教育仍遭遇到監測數據存在偏差的挑戰。表現在，其一，部分國家未參與數據調查。盡管有159個國家參與了《報告（四）》的調查，是4份報告中參與國家最多的一次，但由于政治局勢動蕩等原因，仍有46個國家未參與此次調查，因此無法獲得其相關數據。其二，一些具體監測數據缺失。從前文可以看出，并非所有參與調查的國家都回答了全部問題，有些回答也并非基于確切數據，還有不少回答是“不清楚”或“不了解”相關情況。比如，回答成人學習和教育參與情況的152個國家中只有103個國家是建立在實際數據基礎上的;超過1/3的國家不清楚少數群體、移民和難民的成人學習和教育參與率，34%～38%的國家不了解這些群體的成人學習和教育供給情況;132個國家中有27%的國家不知曉公民教育的參與度自2015年以來是否有所變化;14%的國家不清楚過去3年中成人學習和教育支出是否發生變化，38個國家未提交用于成人學習和教育的公共教育支出比例數據。其三，數據的可比性不足。由于對成人學習和教育的內涵和外延理解不同、指標口徑相異等原因，導致一些數據缺乏可比性。僅從成人學習和教育支出來看，有的國家統計其占國民生產總值的比例，有的國家則計算其占國內生產總值的比例。上述監測數據缺失、信息模糊或可比性差，會直接導致相關部門難以做出科學的決策進而采取有效的行動，這自然會成為解決成人學習和教育參與不平等和滿足弱勢群體需求的主要障礙。

三、全球成人學習和教育的應對方案

針對全球成人學習和教育所面臨的挑戰，要實現成人學習和教育通過自身的可持續發展助力經濟、社會和環境的可持續發展這一目標，尤其是要踐行“不讓任何一個人掉隊”這一《2030年可持續發展議程》和《報告（四）》的共同承諾，世界各國及相關國際組織應從以下幾個方面展開行動。

1.多渠道擴大成人學習和教育資金投入

《貝倫行動框架》承諾制定鼓勵措施，以促進形成新的資金來源，例如來自私營部門、非政府組織、社區和個人的資金?！秷蟾妫ㄋ模逢P于成人學習和教育籌資及其與參與率的關系研究也顯示，破解成人學習和教育資金匱乏困窘的關鍵策略是吸納利益相關者廣泛參與，多渠道擴大成人學習和教育資金投入，構建成人學習和教育多元籌資機制和多邊支持體系。其中，政府作為成人學習和教育的重要利益相關者，應通過完善相關政策法規、制定具體行動計劃、建立涉及所有利益相關者的經費協調機制等方式，擴大并保證成人學習和教育資金份額。近年來，高收入國家成人學習和教育參與率的增長很大程度上是由雇主資助的成人學習和教育激增推動的，此舉甚至重塑了成人學習和教育的供給格局。譬如，1975年瑞典只有5.5%的成人參加雇主資助的學習活動，2012年這一比例快速擴張至58%（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。因此，在全球范圍內，伴隨著工作場所技術和組織的快速變革以及工作場所學習價值的日益彰顯，雇主應該也可以進一步加大對成人學習和教育的資金注入。除個人和社區合理分攤成人學習和教育成本之外，非政府組織和其他民間社會組織以及個人捐贈亦在成人學習和教育籌資中具有不可替代的作用。此外，“通過確保捐助國遵守其對發展中國家的援助義務，可以使成人學習和教育成為增強成人作為學習者、工人、父母和積極公民的權利和能力的關鍵杠桿”（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019b）。故而，國際組織和發達國家加大對發展中國家特別是最不發達國家的國際援助，也是這些國家成人學習和教育的資金來源途徑之一。

2.著力將惠及弱勢群體作為重要優先事項

《2030年可持續發展議程》承諾：“所有人，特別是處境困難者，無論性別、年齡、種族、族裔為何，無論是殘疾人、移民還是土著居民，無論是兒童還是青年，都應享有終身學習的機會，以掌握必要的知識和技能，充分融入社會” （United Nations，2015）。如前所述，成人學習和教育參與率低的主要原因是殘疾成人、老年人、移民和難民等弱勢群體往往被排斥于成人學習和教育之外。有鑒于此，在今后的發展中，各國應著力把弱勢群體視為成人學習和教育的關鍵目標群體，將惠及弱勢群體作為成人學習和教育的重要優先事項，確保其享有公平的學習和教育權利與機會。具體舉措有，一是為弱勢群體提供有效的成人學習和教育政策支持。包括增加該群體的教育經費額度、制定掃盲及技能培訓政策、通過構建資歷框架認定先前學習成果等，以減少弱勢群體參與成人學習和教育的體制和處境障礙。二是力促成人學習和教育資源精準匹配弱勢群體實際需求?！爸挥写_保質量并有效滿足成人學習者的需求、希望和愿望，成人教育才能支持公平、包容和可持續的發展”（Stanistreet，2019）。弱勢群體的成人學習和教育更應以其需求為本位。比如，移民和難民的學習和教育需求集中于讀寫和語言課程、技能和能力認可認證，所以應側重為其開設適當的讀寫和語言課程，并建立相應的技能認定機制。婦女教育資源供給的核心要點則是增強她們參與社會和塑造社會的能力。以柬埔寨實施的粉紅電話計劃為例，參加該計劃的婦女每人都有一部粉紅電話，并接受含納識別和解決問題、撰寫報告等內容的能力建設培訓，為她們擔任社區領導人、影響公共政策制定和監督做準備（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。三是利用現代信息技術向弱勢群體實施開放教育。“信息技術的發展造就了以互聯網為載體的開放教育新模式。相較于傳統開放教育，互聯網時代的開放教育能夠為學習者提供更大的時空便利，并能夠基于互聯網教育平臺為學習者提供個性化、自適應的學習途徑”（張召等，2020）?！靶畔⑼ㄐ偶夹g擁有的強大能力更能為殘疾人及其他弱勢群體提供教育機會，幫助他們更充分地融入社會”（UNESCO，2015）。因此，推動信息技術與成人學習和教育深度融合，加強互聯網等基礎設施建設，開發MOOC、OER、SPOC等課程資源，讓弱勢群體享有多元優質的學習機會，是擴大成人學習和教育參與率的可行手段。

3.加強公民教育政策及課程建設

根據《成人學習和教育建議書》中提出的原則，讀寫能力和基本技能，繼續教育和專業發展，自由、大眾和社區教育這三類成人學習和教育在實現可持續發展議程方面都可以發揮重要作用。既然如此，各國不應再忽視自由、大眾和社區教育（亦即公民教育），而要有意識地推進公民教育發展，提升公民教育領域的成人學習和教育參與率。2017年，聯合國大會通過了監測《2030年可持續發展議程》目標4的全球指標清單，明確提出“將全球公民教育納入國家各級教育政策、課程、教師教育和學生評估的主流”（UNESCO Institute for Statistics，2018）。就成人學習和教育中的公民教育發展而言，亟待各國決策者在制定成人學習和教育政策時更多關注公民教育，盡快填補公民教育的政策缺失。此外，需要強化公民教育課程建設，尤其是在制定公民教育課程質量標準、開發公民教育課程資源、設計公民教育教學方法、評估公民教育學習效果方面付出更多努力。

4.推動成人學習和教育監測數據革命

為實現成人學習和教育的可持續發展，應不斷改善數據收集方法和監測方案，為評估成人學習和教育進展提供更加全面精準的數據支持。應對方案有三：一是呼吁更多國家參與到全球成人學習和教育數據監測之中，從而擴大成人學習和教育的信息收集覆蓋范圍。二是通過必要的行政能力和經濟資源，發揮大數據和區塊鏈等技術優勢，加強成人學習和教育監測基礎設施及共享數據庫建設，特別要加強目前相對薄弱的低收入國家、移民和難民等弱勢群體的成人學習和教育數據庫建設，從而保證成人學習和教育監測數據的全面性和透明性。三是在系列報告監測指標由籠統性、敘事式趨向精細化、結構化基礎上，聯合國教科文組織等機構應繼續細化成人學習和教育監測指標，完善成人學習和教育監測指標體系，以實現更加精準優質的數據監測。

四、中國成人學習和教育的發展思路

自2009年至今，中國積極參與了第六屆國際成人教育大會以及《貝倫行動框架》歷次監測評估。通覽4份成人學習和教育全球報告，我們既看到了中國成人學習和教育加速推進的趨勢，也期冀在發展中中國能分享更多經驗和智慧，彌補自身的短板和不足。

1.發出中國聲音，分享中國經驗

在成人學習和教育全球系列報告中，中國可以說是走過了從相對沉默到逐漸發出聲音進而向世界展現中國智慧和中國方案的歷程。在《報告（一）》中，中國的成人學習和教育進展基本僅體現于亞洲和太平洋地區的回應統計之中;《報告（三）》介紹了中國政府鼓勵發展民辦成人教育中心、加強學校與企業合作的資金籌集實例;《報告（四）》則分2個專欄展示了中國成人學習和教育治理權下放和老年教育的政策與實踐。事實上，從宏觀的社區教育、老年教育、學習型城市建設規劃到微觀的終身學習活動周、電子終身教育券、終身學習云視課堂實踐等多領域多方面，中國都已積累了豐富經驗，實現了在全球范圍內從跟跑、并跑乃至領跑的角色蛻變。在2019年10月召開的第四次國際學習型城市大會上，上海市教委分享的“建設包容、可持續發展的學習型城市的上海經驗”就受到世界各地代表的廣泛關注和贊譽，中國代表也參與了大會通過的《麥德林宣言》起草討論工作。鑒于此，無論是從中國成人學習和教育所取得的卓越成就，還是構建人類命運共同體的使命擔當角度，中國今后都應更加積極地參與全球成人學習和教育數據監測、案例推選以及第七屆國際成人教育大會等活動，進而發出更多成人學習和教育的中國聲音，向世界分享更多成人學習和教育的中國經驗，貢獻更多成人學習和教育的中國智慧。

2.對照監測指標，力補自身短板

毋庸諱言，對照政策、治理、籌資、質量、參與等監測指標以及一些發達國家的先進做法，中國成人學習和教育還需力補多項短板。具而言之，一是力補概念與價值認知短板。近年來，聯合國教科文組織從對成人教育的狹隘關注轉向更廣泛的理解，所用術語也從“成人教育”轉為“成人學習和教育”，并認為成人學習和教育包含了成年人口所有階段的正規、非正規與非正式的學習和教育（聯合國教科文組織終身學習研究所，2019）。但在中國，很多人還是把“成人教育”或“繼續教育”偏狹地理解為作為國家正規教育系統組成部分的學歷教育亦即聯合國教科文組織所指的正規學習和教育，而忽視了發生于工作場所、社區或日常生活中的非學歷教育亦即聯合國教科文組織所言的非正規與非正式學習和教育。受此影響，很多人也停留于成人教育或繼續教育的“學歷補償”功能定位，而未意識到《報告（三）》所指出的成人學習和教育對于健康和福祉、就業和勞動力市場以及社會、公民和社區生活的多重價值，以及《報告（四）》所闡明的成人學習和教育對促進人類可持續發展的重要作用?？傊叱龀扇藢W習和教育的概念和價值誤區，全面含括所有類型的成人學習和教育并充分重視其價值，這是中國成人學習和教育可持續發展的前提和動力。二是力補立法短板。自20世紀60年代起，美國、法國、日本、韓國、愛沙尼亞、匈牙利等多個國家相繼制定或修訂了專門的成人學習和教育法，中國有關成人學習和教育的單行法卻遲遲難以出臺，這種立法的滯后直接阻滯了中國成人學習和教育的健康發展。三是力補經費短板。成人學習和教育經費在公共財政預算教育經費中占比過低、企業資助成人學習和教育力度不足，這些都直接導致中國的成人學習和教育經費至今短缺。因此，作為重要利益相關者的政府和企業應進一步加大對成人學習和教育的資金投入力度，使其切實擺脫長期處于教育系統投資“低優先事項”的困境。四是力補弱勢群體學習和教育機會保障短板。與其他許多國家一樣，殘疾成人、婦女等弱勢群體尤其是農村地區弱勢群體欠缺成人學習和教育機會，也是中國成人學習和教育發展的一大短板?；诖耍袊鄳耙园轂榛驹瓌t，致力于將終身學習機會擴展到包括所有弱勢群體在內的每一個人，無論其背景和特點如何”（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019c）。具體通過政策和資金傾斜、針對實際需求開發項目等舉措，保障弱勢群體參與成人學習和教育的權利和機會，提升弱勢群體參與成人學習和教育的比例。五是力補評估短板。近幾年，以編制地方以及全國性的年度質量報告為標志，中國成人學習和教育質量評估工作漸續推進，但制定質量標準、擴大評估內容和區域覆蓋面、優化評估方式等方面的問題仍需直視和解決。

五、結語

《報告（四）》發布的2019年，正值《貝倫行動框架》施行10周年之際，又恰逢全球進入2030年之前的10年以及第七屆國際成人教育大會將于2022年召開的關鍵時刻，由此，《報告（四）》依托聯合國教科文組織所開展的目前覆蓋面最廣也是唯一真正意義上的成人學習和教育全球調查，描繪了成人學習和教育的全球“圖景”，這對于推動成人學習和教育由政治愿景轉變為現實行動，為全球成人學習和教育提供解決參與率低且機會不平等等問題的參考路徑，無疑有著別樣的價值和意義。從4份報告中，我們看到了全球成人學習和教育逐步向好的可喜態勢。當然，就如2019年《全球教育監測報告》所指出的：“終身學習機會占可持續發展目標4規劃的一半，但只得到全球關注的一小部分”（UNESCO，2018）。聯合國教科文組織終身學習研究所推介《報告（四）》也以“許多國家只有不到5%的人從成人學習中受益”為醒目標題（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019b）。這些都意味著，包括中國在內的全球成人學習和教育雖前路漫漫，但未來可期。

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收稿日期 2020-02-16責任編輯 田黨瑞