城鄉基層治理制度創新和能力建設的“四川探索”

鄒輝　王鵬

2019年12月，四川廣漢市三星堆鎮人民政府揭牌。供圖/廣漢市委宣傳部

2020年伊始，突如其來的新冠肺炎疫情考驗著中國的公共衛生應急體系，也考驗著城鄉基層社會治理的現代化水平。

“后疫情時代”如何應對城鄉基層社會治理的新變化，成為各地執政者認真思考的命題。在剛剛結束不久的四川省“兩會”上，“把城鄉基層治理制度創新和能力建設作為重點，打造共建共治共享的社會治理新格局”被寫入政府工作報告。

四川是中國人口大省、經濟大省、農業大省，既有類型多樣、發展差異明顯的廣袤鄉村，又有超大城市和快速成長的大中小城市，還有全國最大的彝族聚居區、第二大藏區和唯一的羌族聚居區，正處于轉型發展、創新發展、跨越發展的關鍵時期，面臨城鄉形態深刻重塑、社會結構深刻變化、利益格局深刻調整的時代背景，基層治理任務十分繁重。

在推進城鄉基層治理制度創新和能力建設方面，四川一直在進行探索。2019年12月6日，中共四川省第十一屆委員會第六次全體會議通過了《中共四川省委關于深入貫徹黨的十九屆四中全會精神、推進城鄉基層治理制度創新和能力建設的決定》，描繪了新時代四川城鄉基層社會治理的新藍圖。

事實上，在會議之前已在全省范圍內啟動的1992年后首次鄉鎮行政區劃調整改革，被認為是近年來四川部署開展的涉及最廣泛、群眾最關注、影響最深遠的重大基礎性改革。

談及改革的必要性，四川省民政廳副廳長胡建林向記者透露了一組數字：四川鄉鎮數量總體多，改革前有4610個，居全國第一，幾乎是第二位河南、第三位河北的總和，鄉鎮的平均人口和幅員面積分別為全國平均水平的51.7%、44.2%。

“四川鄉鎮數量多、規模小、密度大、實力弱的現狀，稀釋了公共資源，降低了服務效能，制約了經濟發展，影響了鄉村發展。”在胡建林看來，四川鄉鎮的“多、小、大、弱”空間布局不適應城鎮化進程、管理架構不適應治理能力的現代化需求。

四川將此次改革作為各級黨委、政府的“一把手”工程來實施，明確了鄉鎮編制不上收、財政轉移支付不減少、基礎設施建設不削弱、基本公共服務不降低、干部安排不懸空等要求。

中共四川省委書記彭清華強調，調整鄉鎮行政區劃，不能簡單地對著地圖“劃圈圈”，必須順應人口流向、交通流向、 經濟流向，順應群眾美好生活期待，科學確定留并撤改方案。

四川各地以新發展理念為統攬，堅持以大并小、以強并弱、強強聯合的原則，采取縣城周邊的往縣城并，交通閉塞的往交通便捷的并，一般鄉鎮往中心鎮、重點鎮、特色鎮并，自然條件差的向條件相對較好的鄉鎮并等方式，實施順向調整。

改革成效逐步顯現。數據顯示，四川第一批涉改地區共減少鄉鎮（街道）1170個，減幅33.1%;鄉鎮（街道）平均面積從105.4平方公里增加到141.3平方公里，平均戶籍人口從1.98萬人增加到2.65萬人，實現了面積擴大、人口集中、資源整合、要素聚集、結構優化的目標。

德陽廣漢市將三星堆遺址所在的西外鄉、南興鎮合并為新的三星堆鎮，打造集考古科研、遺址觀光等功能于一體的一站式主題文化旅游園區。對此，中共廣漢市委書記張俊懿說：“三星堆鎮的成立，有利于打造以三星堆文化為核心的旅游產業體系，有利于將文化和旅游資源優勢轉化為發展優勢，進一步提升廣漢旅游的吸引力和影響力。”

“每一項改革都有其內在邏輯。” 胡建林說，本輪改革不是單一改革，而是一套“組合拳”，包含了鄉鎮行政區劃調整改革、村級建制調整改革和城鄉基層治理等多重具體行動。2020年，四川正借鑒鄉鎮行政區劃調整改革經驗，穩步推進村級建制調整改革。

2017年，一個陌生的機構名稱進入公共視野——中共成都市委城鄉社區發展治理委員會。在市委專門設立一個負責統籌推進城鄉社區發展治理改革工作的職能部門，這在當時的中國尚屬首次，亦被業界認為是四川較早推進城鄉基層治理制度創新和能力建設的“探索之舉”。

“此前，成都的城鄉社區發展治理工作一般由組織、民政、財政、住建等40余個部門分工負責，各部門對社區多頭延伸、多頭考核，疊加了基層負擔。” 在成都市委社治委副主任鄭志看來，成都市委社治委能把分散在多個部門的職能統籌起來，激活人、財、物等資源，進行更加科學化的謀篇布局，推動社區發展治理精細化。

據了解，在社區發展治理實踐中，成都逐漸確立了“黨建統領、體制破題、發展治理、做活社區”的總體思路，推動建設高品質和諧宜居生活社區，以實現“城市有變化、市民有感受、社會有認同”。

在新冠肺炎疫情防控中，成都城鄉社區發展治理的效果也顯現了出來。

2月初，正是疫情防控的關鍵時期，在成都市錦江區佳宏路社區，記者隨小區居民、志愿者曹倩如摸排疫情。由志愿者、居民小組長、樓棟長、物業人員、社區工作人員組成的摸排隊伍，在3天時間內完成了佳宏路社區內5152戶的摸排任務，確定了18戶家庭有近期從湖北來蓉人員。

據了解，僅僅10天左右，成都依靠32萬余名基層人員進行了三輪地毯式滾動摸排，實現了全部4357個村（社區）、58197個小區（院落）全覆蓋，以切斷傳染源。

“如果只依靠社區工作人員來排查人口，那基本是不可能完成的任務。”回憶疫情暴發后的摸排任務，鄭志說，成都城鄉社區發展治理近年來積蓄的黨建引領、組織動員、基層隊伍、部門聯動、社會協同、精準服務等優勢，迅速在當時轉化為共克時艱的強大力量，成為社會治理的一場“大練兵”。

2月中旬，成都新都區一社區志愿者在測量民眾體溫。攝影/張浪