我國高校政府采購存在的風險點及其管控

摘? ? ? 要：本文分析了我國高校在政府采購各環節中存在的風險點及高校政府采購的目標模式，并在此基礎上提出完善政府采購制度、規范政府采購行為、健全采購監管機制、加強采購隊伍建設、強化采購責任追究五個方面的風險管控措施，以期為我國高校政府采購提供借鑒。

關? 鍵? 詞：高校政府采購;風險點;風險管控

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）05-0010-08

收稿日期：2020-04-09

作者簡介：霍丹（1983—），女，河南泌陽人，北京經濟管理職業學院經濟師，政府采購室主任，研究方向為政府采購及財務管理。

高校作為政府采購的重要主體，有采購需求獨特、采購品目繁雜、專業性強等特點。高校政府采購包括工程、貨物、服務三大類，采購范圍涉及基建工程、儀器設備、圖書教材、印刷出版、教學軟件、辦公設備、家具、生活用品、后勤服務、物業管理、材料、燃料等諸多領域。多年來，高校政府采購工作在提高資金使用效益、促進廉政建設等方面取得了顯著成效，不僅最大限度地滿足了教學、科研的需求，也適應了教育事業快速健康發展的需要。但隨著高校采購規模越來越大，教育經費越來越多，高校政府采購工作還存在一些問題和風險點，急需進一步解決和管控。如何針對采購風險點采取有效措施，加強內部管控，進一步規范高校政府采購行為，提高風險防范能力，對于推動高校內部科學化管理、維護公平正義、合理使用資金、促進反腐倡廉、推動高校高質量發展具有重大意義。

一、高校政府采購存在的風險點分析

高校政府采購要通過確定采購需求、編制采購計劃、選擇采購方式、實施采購程序、簽訂采購合同、組織履約驗收等環節來完成。每個環節都面臨著不同風險，存在的風險點如下：

（一）確定采購需求環節存在的風險點

科學合理的采購需求是進行高校政府采購活動的首要前提，也是采購活動能否取得成功的重要條件。高校在確定采購需求時可能存在的風險點主要有：一是市場調研不充分，采購需求不科學。有些采購人在確定采購需求時片面地認為，只要預算充足就能買到好產品，不愿深入市場進行調查研究，編制的需求參數不嚴謹，不能充分體現高校政府采購的客觀需求。有些采購人甚至將隨意打聽到的信息作為參數編進采購文件，不加核實，不切合實際，最終造成無投標人實質性響應。采購需求不科學、不明確或不客觀都會造成所采購產品不能滿足實際需求，無法最大限度地發揮政府采購資金的使用效益。二是技術參數不合理，帶有傾向性和排他性。有些采購人在編制采購需求時往往會委托供應商來制作，這很可能會出現兩種情況：一種是供應商有意向采購人提供對其自身有利的帶有傾向性或排他性的技術參數，而采購人又沒有進行充分的對比研究，偏聽偏信，無意間產生了不合理需求;另一種是采購人在采購前已有意向供應商和意向產品，在需求參數中做“小動作”來實現其意向，由此很容易產生腐敗行為。

（二）編制采購計劃環節存在的風險點

科學的政府采購計劃是實現政府采購目標的重要前提。如果采購計劃不科學，采購資金的使用效率自然難以達到預期目標。高校在編制政府采購計劃時可能存在的風險點主要有：一是項目論證不充分，采購方案不科學。對采購項目整體方案缺乏科學嚴謹充分的論證，項目可行性和必要性就會存在問題，導致在此基礎上編制的采購計劃不科學，進而帶來過量采購、超前采購、重復采購、采購即閑置等問題，嚴重浪費資源和政府采購資金，進而影響項目績效。二是價格測算不到位，采購預算不科學。采購人在編制采購計劃時，應根據財政預算來框算出政府采購項目明細，既不能無限拔高項目預算，也不能刻意降低項目預算。在實踐中，有些采購人隨意去采購，對產品及其價值沒有清晰明確的認識，不尊重價值規律，采購預算誤差較大，導致采購資金嚴重浪費或大量結余。不論采購預算過高或過低，都會使有限的社會資源無法得到合理配置，直接影響高校政府采購資金的使用效益。三是分析研究不足，采購計劃不嚴謹。有的高校對政府采購計劃不重視，編制計劃時不嚴謹，后期執行時隨意調整。個別高校甚至出現否定前期計劃、改變項目資金用途的情況，導致采購計劃與實際采購差異很大，使采購計劃形同虛設，起不到應有的作用。

（三）選擇政府采購方式環節存在的風險點

正確選擇采購方式， 是保障高校政府采購順利實施的重要環節。高校在選擇政府采購方式時可能存在的風險點主要有：一是規避使用公開招標方式。公開招標是競爭性最充分的一種政府采購方式，但采購周期較長。我國《政府采購法》明確規定公開招標應作為政府采購的主要采購方式，如無特殊情況，達到公開招標數額標準的采購項目均應公開招標。但由于高校教學、科研等工作的采購需求比較特殊，在高校政府采購實踐中， 可能會發生應招而不招，將采購項目拆分或直接改變采購方式的情況。二是隨意使用邀請招標方式。邀請招標是有限競爭的一種采購方式，程序相對復雜、采購周期相對較長。財政部門為了控制風險并對采購活動進行有效監督， 要求對于達到公開招標數額標準而需采用邀請招標方式采購的項目必須向上級財政部門報批。在高校政府采購實踐中，此種方式最難把握的是如何確定符合條件的供應商。如果采購人專業水準不夠，就很難保證其程序合法合規。另外，隨意使用邀請招標方式，不僅容易讓公眾產生質疑，而且極易在推薦供應商的過程中出現腐敗。三是選擇單一來源采購方式。單一來源采購是指從某一特定供應商進行采購的方式。在所有的政府采購方式中，單一來源采購最為特殊。由于沒有競爭性，使用單一來源采購方式的項目極易在采購過程中產生腐敗，造成采購資金浪費、社會不公等問題。

（四）實施政府采購程序環節存在的風險點

規范采購程序， 是保障高校政府采購順利實施的關鍵因素。政府采購程序是指根據政府采購方式的特點，執行該政府采購方式所應遵循的法律規定的步驟。高校在實施政府采購程序中可能面臨的主要風險點有：一是采購單位內控措施不健全，采購行為不規范。比如：有的高校在編制采購計劃時故意設置有針對性的門檻、故意設置排他性資格條件、故意設計帶有傾向性的技術參數、故意提高主觀評分選項、評審小組成員在打分時故意向某一供應商傾斜等，這些采購行為嚴重影響了高校政府采購的公正性。二是采購活動缺乏有效競爭，存在串通圍標現象。有些高校的政府采購項目很容易出現投標供應商只有三家，并且報價相近、投標文件相似的情況，存在串通圍標嫌疑。因為手法隱蔽，評審小組雖然懷疑卻又很難找到證據。串標、圍標、陪標等行為嚴重違背了政府采購誠實信用原則，使采購工作無法做到公平競爭、擇優選取。三是采購代理機構違反職業操守，泄露采購信息。一些采購代理機構內部管理不嚴，從業人員違反職業操守，在采購活動中將采購計劃、評審專家、參與投標人等重要信息透露給供應商，或者暗自在評審標準中隱藏不公平條件，或者誘導評審專家意見等，嚴重影響了采購項目的公平公正。四是評審專家相互授意，聯合控標。政府采購評審小組成員在評審時應該根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審。但在高校政府采購實踐中，有時會出現評審小組成員之間相互熟悉，當某一專家收到評審消息后，通過各種途徑找到其他專家成員進行授意的現象，影響了評審結果的客觀公正，不僅對投標人有失公平，也損害了高校權益。

（五）簽訂政府采購合同環節存在的風險點

政府采購合同是高校政府采購過程中的重要文件，既是政府采購結果的體現，又是采購項目履約驗收的重要依據。高校在簽訂政府采購合同時可能存在的風險點主要有：一是合同主體責任意識不強。有些高校不重視合同的合規性和嚴密性，有時會出現所簽訂的合同中關鍵要素與招投標文件不一致、合同要素不完整的現象。如產品規格型號、付款方式和節點、合同履行期限、合同違約責任、驗收標準等合同要素與招投標文件不一致，合同簽訂時間為空，法定代表人簽字為空等，極易引起合同糾紛。更為嚴重的是，有的采購人與中標供應商串通，改變招標時的合同核心條款以達到滿足人情或謀取私利的目的，嚴重損害了高校政府采購的效益。二是合同管理審核缺位或不嚴格。部分高校合同管理制度不健全，合同審核不到位。一旦出現內容條款表述不準、實質性條款與招投標文件不一致時，不能及時發現并調整，就會給高校政府采購帶來風險，無法切實保障高校權益。

（六）組織履約驗收環節存在的風險點

履約驗收作為高校政府采購管理的最后環節，直接影響采購結果和服務質量。高校在采購項目履約驗收環節可能存在的風險點主要有：一是對驗收工作重視程度不夠。部分高校存在重采購輕驗收的現象，在經過一定程序評選出成交供應商后，采購人和代理機構就會主觀認為采購工作已經完成，這就容易導致最后的驗收工作流于形式，甚至出現為加快財政資金支付進度而進行“假驗收”的違規行為。二是驗收工作缺乏規范性。在對成交供應商履行政府采購合同情況及結果的檢驗、核實和評估過程中，驗收人員只注重有無不注重質量、只注重個體不注重整體，存在驗收范圍不完整、驗收程序不規范、驗收人員不專業、驗收意見不客觀等問題。

二、構建高校政府采購的理想目標模式

我國高校政府采購工作的主要目標是規范高校采購行為，提高高校政府采購資金使用效益，促進高等教育事業快速健康發展。如果高校政府采購目標不明確，針對各個風險點的管控措施不到位，將會造成很多問題，進而嚴重影響高校政府采購質量和效率。為此，應構建高校政府采購的理想目標模式。

（一）完善的高校政府采購制度

政府采購制度是政府采購工作的“指揮棒”，完善的政府采購制度是高校政府采購工作高效實施的根本前提。一是建立完備的政府采購法律法規體系。通過借鑒發達國家的經驗，建立完備的政府采購法律法規體系。要將政府采購制度完全建立在法律基礎上，保證采購業務公開、公正地運行，使高校政府采購活動有法可依、有章可循。二是建立健全內部控制制度。各高校應通過制定制度、規范流程、健全機制、完善措施等手段，逐步形成依法合規、運轉高效、風險可控、問責嚴格的高校政府采購內部控制制度，力求做到約束機制健全、權力運行規范、風險控制有力、監督問責到位。三是建立健全監督檢查機制。高校政府采購部門、審計部門、紀檢監察等有關部門應密切配合，形成合力，建立多渠道、多層次、全方位的高校政府采購監督檢查機制，嚴格操作規程，加大監督力度，依法依規查處違規行為，使有效監督貫穿高校政府采購全過程。

（二）科學的高校政府采購計劃

科學編制政府采購計劃是高校加強政府采購預算科學性、實現政府采購目標的重要前提。如果預算編制不科學、不合理，高校政府采購就存在先天不足，即使監督手段、管控措施到位，財政資金的使用效率也難以達到目標要求。因此，編制科學的采購計劃，要從實際出發，根據實際需要，明確采購需求。要深入分析，科學論證，廣泛聽取意見建議，必要時要充分利用外腦，提供決策支持。這樣，才能保證高校政府采購計劃具有科學性、可行性和可操作性。

（三）嚴謹的高校政府采購程序

嚴謹的政府采購程序是高校政府采購工作高效實施的根本途徑。高校政府采購項目無論金額大小，無論適用何種采購方式，都應按嚴格規范的采購程序進行。主要步驟如下：一是公開采購意向。為提高高校政府采購的透明度，方便供應商提前了解高校政府采購信息，鼓勵各類市場主體平等參與高校政府采購活動，促進有效競爭，高校在采購活動開始前應公布采購意向。二是確定采購需求。根據工作任務、工作計劃，從實際出發，確定科學、合理的采購需求，需求參數完整、明確，必要時應征求相關供應商和專家的意見。三是預測采購風險。對項目立項、采購方式、采購過程以及采購結果要有預測分析，充分估計采購項目實施過程中可能出現的風險，并對其制定管控措施預案。四是選擇采購方式。政府采購有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源、詢價采購等方式，應根據項目需求特點、項目性質、預算金額等具體情況選擇合適的高校政府采購方式。五是實施采購程序。根據選定采購方式的特點，嚴格按照法律規定的程序步驟規范操作，公平公正地評選出符合要求的成交供應商。六是簽訂采購合同。成交供應商確定后，應按照高校政府采購政策及合同管理要求及時與成交供應商簽訂政府采購合同。七是履行采購合同。按照合同約定組織項目實施，并按合同要求進行資金支付。在履行合同過程中，切實維護高校權益。八是驗收結算。對采購貨物或服務、建設項目完成情況進行驗收結算，未經驗收合格的項目不予支付尾款。建設項目還要進行結算竣工審計，驗收通過后才能按審計額進行資金結算。九是效益評估。對高校政府采購項目及時進行總結并作出績效評價。通過效益評估總結采購經驗，切實改進高校政府采購工作存在的不足。

（四）有效的高校政府采購監管機制

政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、客觀公正原則和誠實信用原則。完整、規范、有效的政府采購監管機制是高校采購制度有效實施的根本保證。一是明確監督主體。政府采購監督主體包括財政、審計、監察、教育管理、項目建設管理、負有行政監督職責的相關部門及社會各界等。首先，高校政府采購工作受上級財政部門和上級主管部門監督。財政部門主要通過內部監督檢查和對質疑投訴進行行政執法處理兩種途徑進行監督管理。其次，高校政府采購工作受學校內部相關部門監督，主要包括財務、審計、監察、工會等部門。各監督部門應職責明確，監督到位，充分發揮政府采購監督和評價作用。另外，高校政府采購工作還要接受廣大群眾監督。學校應建立內部質疑投訴機制，為廣大教職工、供應商以及其他校外人員提供有效的監督渠道。二是明確監督對象。監督檢查的對象主要包括政府采購人、政府采購機構或采購代理機構、政府監督機構、供應商或投標商以及政府采購評審專家等。三是明確監督內容。高校政府采購監督檢查的內容主要包括政府采購法律、行政法規和相關政策文件的貫徹執行情況;高校政府采購范圍、采購方式和采購程序情況;高校政府采購資金預算是否科學合理、政府采購項目是否切合實際、政府采購資金使用是否高效;高校政府采購人的職業素質和專業技能是否符合要求;高校政府采購人的廉潔自律情況等。四是明確監督范圍。高校政府采購監管應貫穿政府采購全過程，從確定需求、編制計劃、項目立項直至項目驗收、績效評價均屬監督范圍。通過多渠道、多層次、全方位的監督機制，確保所有高校政府采購活動都在監督之中，以有效防范高校政府采購過程中的違規行為和腐敗行為。

（五）高素質的高校政府采購隊伍

高素質的高校政府采購隊伍是確保政府采購工作實施的關鍵。高校政府采購隊伍，一方面要具有優良的專業素養，熟悉政府采購法律法規，把握政府采購流程和規則;另一方面還應加強職業道德修養，樹立正確的人生觀、價值觀、權力觀，增強自身抵御風險的能力。相關部門可通過建立政府采購從業人員職業檔案、評估職業人員的從業信譽，增強政府采購人員的從業榮譽感、使命感和責任感。

（六）高效的政府采購績效

高效的政府采購績效是政府采購的目標要求。政府采購績效是指采購產出與相應投入之間的對比關系，是對政府采購效率進行全面整體的評價。政府采購績效不僅應注重對政府采購行為本身的效率進行評價，更應注重對政府采購的效果作出評價。高效的政府采購績效突出表現為采購效率高、采購成本低、采購質量好。要建立一套科學的政府采購績效評價體系，該體系是科學判斷財政資金和項目的績效情況，正確考量高校政府采購工作實施效果的有效標準，應包含完整的評價內容、科學的評價指標體系以及對評價結果的獎懲措施。

三、高校政府采購風險管控應采取的措施

根據高校政府采購的目標要求和理想模式，針對我國高校政府采購面臨的各類風險，結合高校政府采購實際，筆者提出以下風險管控措施：

（一）進一步建立健全高校政府采購管理體系

一是進一步完善政府采購法律法規。我國已相繼制定出臺了《招標投標法》《政府采購法》《政府采購法實施條例》等法律法規及相關政策文件，為政府采購工作提供了重要法律依據。但要完善涉及國際采購的配套制度，與國際慣例接軌。二是制定規范的高校政府采購政策。各地方財政管理部門、教育主管部門要根據各地高校政府采購的實際情況，針對不同問題，從不同層面、不同角度，及時調整、修訂或制定適應高校特點的政府采購政策和管理辦法，使高校政府采購依法依規運行。三是進一步健全高校政府采購制度。各高校應認真研究與政府采購相關的政策，及時總結經驗，結合各校實際，科學制定相應的政府采購管理辦法，健全政府采購內控制度并嚴格執行。不僅要科學制定政府采購管理辦法、實施細則、工作條例等，還要科學制定質疑投訴辦法、項目管理辦法、績效評價辦法等，構建一個閉合、關聯、科學的管理系統。各項制度均應科學合理、具體實用、切實可行，相互之間既有分工又有聯系，充分發揮制度的整體功效，形成良性運行機制。同時，在制度執行過程中，對于已不適用當前形勢和管理需要的制度，要及時進行調整修訂，保證制度的質量和水平。

（二）進一步規范高校政府采購行為

高校應嚴格規范政府采購工作流程，細化各環節的工作要求和執行標準。通過嚴謹的流程設計和執行標準，規范約束相關人員的政府采購行為。一是細化政府采購流程，規范政府采購行為。要牢牢把握政府采購目標要求、明確各采購人員職責范圍、規范工作流程、細化工作標準、強化信息公開，確保政府采購工作有章可循、規范運行。采購人員要嚴格按照流程標準規范操作，嚴格遵守采購紀律。二是運用合理的采購方式，提高政府采購效率。采購人員應熟悉政府采購方式，弄清相互之間的主次關系。按照相關政策要求，合理選擇項目適用的采購方式，解決好采購程序和采購效率的矛盾，以發揮各種采購方式的優勢，提高政府采購效益。

（三）進一步完善高校政府采購監管機制

一是加強對高校政府采購的全程監管。高校各部門在項目建設周期的每個階段、每個環節都要擔負起自己的職責;各項目責任部門對項目建設的必要性、可行性，建設方案、設備參數、資金預算等要進行充分論證。將監管貫穿采購全過程，確保高校政府采購在陽光下運行。二是明確高校各部門監管的重點。高校內部各監管部門應明確職責，各有側重。如高校財務部門要嚴格監管資金來源和使用計劃，重點監管政府采購活動是否符合有關法律、法規和規章制度;政府采購是否嚴格按照批準的采購計劃進行;政府采購合同履行情況和采購資金撥付是否符合規定。高校資產管理部門重點監管固定資產配備情況是否符合相關配置標準和規定;采購項目驗收是否嚴格把關。高校審計部門主要是對重大采購項目進行審計，及時發現問題，提出整改意見并督促整改等。三是加大紀檢監察部門監督力度。紀檢監察部門應加大對重大采購活動的監督檢查力度，跟蹤高校采購各環節，發現問題及時提醒、及時糾正，避免采購過程中發生違規行為、腐敗行為，一旦出現違規違紀行為應及時處理，充分發揮監督作用。

（四）進一步加強高校政府采購隊伍建設

高校應進一步加強政府采購隊伍建設，合理配備高素質政府采購專業人員，加大采購人才培養力度，不斷促進其業務能力提升，以適應高校政府采購工作需要。一是高校要重視政府采購人才培養。政府采購是一項政策性極強的專業性工作。我國政府采購工作正在推進“放管服”改革，明確采購人是政府采購的主體，要對政府采購預算執行結果負責，依法承擔確定采購需求、執行采購政策、公開采購信息、嚴格履約驗收、完善內控制度五大主體責任。由于高校政府采購工作有采購需求獨特、采購品目繁雜、專業性強的特點，采購風險相對較大。在此背景下，高校政府采購工作人員的素質水平顯得尤為重要。高校作為政府采購的重要主體，承擔政府采購主體責任。高校領導層應充分認識到政府采購工作的重要性，重視政府采購人員培養，為采購人員提供學習培訓、交流研討的機會。二是政府采購從業人員要不斷提升綜合能力。一位優秀的政府采購從業人員應具有扎實的專業技能、豐富的知識儲備、健康的心理品質、高尚的思想素質、良好的職業修養和堅定的政治素養。首先，要不斷學習政府采購相關法律法規，熟練掌握高校政府采購管理制度和采購流程，熟練掌握招投標、市場調查、合同管理等方面的相關業務和技能，不斷提高制度的執行能力。其次，要加強理論學習和廉潔教育，提高政治站位，增強法律意識、責任意識、信譽意識、服務意識和廉政意識。在工作中牢固樹立法治思維、政策思維、制度思維、廉政思維，增強拒腐防變能力，始終做到清正廉潔。再次，政府采購工作人員應嚴格要求自己，認真履行崗位職責。要明確工作要求，不斷提高工作質量和專業化服務水平，及時解決高校政府采購難點問題，高質量完成采購任務，為高校政府采購工作提供優質服務，保證教學科研等工作的順利進行。

（五）進一步強化高校政府采購責任

一是明確采購責任。各高校應科學設置采購機構、合理配備采購人員，明確各部門職責分工，明確采購人員的權責分配，做到職責清晰、責任到人。通過建立健全責任追究制度，依法依規追究政府采購違規行為。二是防控采購風險點。各高校應重點關注政府采購的關鍵環節和薄弱環節，防控可能存在的風險點，及時發現政府采購中出現的問題，嚴格防范采購過程中的違規行為。通過有效監督，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效約束機制，防止腐敗現象發生。三是加大高校政府采購違規行為的懲處力度。各高校對于政府采購過程中發現的違規行為，要加大責任追究力度，凡違必懲，建立誰采購、誰負責、誰擔風險的終身責任追究機制。這樣，采購人員才會敬畏制度，自覺按照制度規范辦事，高校政府采購工作才能做到有法可依、執法必嚴，才能管控到位，才能從根本上杜絕政府采購中的違規行為和腐敗問題，從而保障高校政府采購效益。

【參考文獻】

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（責任編輯：劉? 鵬）

On the Risk and Control of Government Procurement in

Colleges and Universities in China

Huo Dan

Abstract：This paper analyzes the risk points faced by Chinese universities in various links of government procurement and the target mode of university government procurement.On this basis， it puts forward five risk management and control measures to improve the government procurement system，standardize the government procurement behavior，improve the procurement supervision mechanism，strengthen the construction of procurement team，and strengthen the investigation of procurement responsibility，so as to provide loans for Chinese University government procurement Jian.

Key words：university government procurement;risk point;risk control