行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督研究

摘? ? ? 要：行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督是新時(shí)代行政檢察新格局的重要組成部分。由于行政非訴執(zhí)行概念不明晰，且在法院受理、審查、執(zhí)行等方面存在一定問題，急需厘清和監(jiān)督糾正。檢察機(jī)關(guān)開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督有法理、法律、政策和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，可從監(jiān)督案源、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式和監(jiān)督保障等全面構(gòu)建行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，確保真正做實(shí)行政檢察。

關(guān)? 鍵? 詞：行政檢察;行政非訴執(zhí)行;強(qiáng)制執(zhí)行

中圖分類號(hào)：D926.32? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）05-0099-09

收稿日期：2020-01-18

課題組負(fù)責(zé)人：丁霞敏（1966—），女，甘肅蘭州人，甘肅省人民檢察院副檢察長。課題組成員：陳冰如、趙輝。

基金項(xiàng)目：本文系2019年最高人民檢察院檢察應(yīng)用理論研究課題“行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督研究”的階段性成果。

隨著司法改革的深入和自偵職能的轉(zhuǎn)隸，檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行了重大調(diào)整，初步形成了刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察業(yè)務(wù)。對(duì)于行政檢察而言，雖歷經(jīng)30年發(fā)展，但仍面臨底子薄、基礎(chǔ)差、規(guī)模小、影響弱等多方面的不足。為實(shí)現(xiàn)四大檢察全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，補(bǔ)足行政檢察短板弱項(xiàng)，最高人民檢察院提出了以行政訴訟監(jiān)督為基石、以化解行政爭(zhēng)議為己任、以行政非訴執(zhí)行監(jiān)督為延伸的行政檢察新格局。因此，科學(xué)合理構(gòu)建行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，對(duì)于行政檢察的發(fā)展至關(guān)重要。

一、行政非訴執(zhí)行的概念

我國現(xiàn)行法律法規(guī)以及司法解釋沒有明確規(guī)定行政非訴執(zhí)行，故其并非嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語，只是法學(xué)理論和司法實(shí)踐中一個(gè)約定成俗的稱謂。因缺乏明確的法律法規(guī)確認(rèn)，從不同的探究視角和論證方向，對(duì)于行政非訴執(zhí)行可作不同的理解，如從執(zhí)行主體看，其可分別作為法院執(zhí)行和行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的下位概念。關(guān)于行政非訴執(zhí)行主要有三種代表性的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政非訴執(zhí)行是指行政管理中的行政相對(duì)人對(duì)國家行政機(jī)關(guān)作出的有履行義務(wù)（內(nèi)容）的行政處罰、行政決定或者命令，既不履行又不提起行政訴訟或者復(fù)議的，國家機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)迫當(dāng)事人履行義務(wù)的活動(dòng)。[1]這里所說的執(zhí)行包括行政機(jī)關(guān)依職權(quán)自行強(qiáng)制當(dāng)事人履行義務(wù)與人民法院依行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行兩種方式。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政非訴執(zhí)行是指在行政管理過程中，若行政相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)所作的行政決定，既不自覺履行，又不向有關(guān)機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)，則行政機(jī)關(guān)可依照法律法規(guī)的規(guī)定向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的過程。[2]第三種觀點(diǎn)依據(jù)的是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第90條規(guī)定，僅指行政裁決中權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的情形。

結(jié)合上述觀點(diǎn)，要合理界定行政非訴執(zhí)行的內(nèi)涵與外延，需解決以下兩個(gè)問題：一是行政非訴執(zhí)行是否包括行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行。從本質(zhì)上看，行政機(jī)關(guān)依法自行強(qiáng)制執(zhí)行由于未經(jīng)法院裁定，其與行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)不同，完全屬于一個(gè)獨(dú)立的行政行為，可以歸類為行政機(jī)關(guān)的行政行為，沒有必要再用一個(gè)約定成俗的概念去界定。二是權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行是否屬于行政非訴執(zhí)行。筆者認(rèn)為，權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)與行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行并無二致，僅是啟動(dòng)程序的主體不同而已。行政非訴執(zhí)行中的“行政”，應(yīng)指行為性質(zhì)，而非申請(qǐng)主體。因此，行政非訴執(zhí)行的概念應(yīng)為后兩種觀點(diǎn)之綜合。

二、行政非訴執(zhí)行的現(xiàn)狀

自1990年《行政訴訟法》實(shí)施以來，我國行政非訴執(zhí)行從理論到實(shí)踐均取得了明顯進(jìn)步，部分地區(qū)法院受理行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)超行政訴訟監(jiān)督案件。但由于相關(guān)配套規(guī)定的先天不足，加之法院重心主要在于審判和生效裁判執(zhí)行，故行政非訴執(zhí)行無論是在制度設(shè)計(jì)還是在具體執(zhí)行中均存在一些問題。

（一）法院受理方面存在的問題

一是受理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)能否申請(qǐng)法院執(zhí)行為例，《行政訴訟法》和《行政強(qiáng)制法》都沒有對(duì)具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)能否申請(qǐng)法院執(zhí)行作出明確規(guī)定，導(dǎo)致部分法律和司法解釋及法院在實(shí)踐中的做法存在分歧。《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》認(rèn)為，具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能申請(qǐng)法院執(zhí)行。但2000年施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》則認(rèn)為，具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自行選擇執(zhí)行方式。而部分法律如《稅收征收管理法》也規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院執(zhí)行。實(shí)踐中，各地法院的做法也并不統(tǒng)一。如2017年以來，甘肅和貴州兩省部分法院認(rèn)為國土部門有自主強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，分別裁定不予受理國土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)案件157件和124件。①雖然有學(xué)者認(rèn)為法院認(rèn)定國土部門有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)錯(cuò)誤，但上述法院顯然認(rèn)可有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能申請(qǐng)法院執(zhí)行，而沒有遵照《土地管理法》第83條“對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定由國土部門依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行”的規(guī)定。我國《水法》規(guī)定，水利部門對(duì)河道管理范圍內(nèi)妨礙行洪的建筑物和構(gòu)筑物具有強(qiáng)拆權(quán)，但實(shí)踐中也經(jīng)常出現(xiàn)水利部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆除的案件。如吉林省敦化市水利局就單某在河道內(nèi)違法建設(shè)廠房的行為依法作出限期拆除并罰款的行政處罰，由于單某僅繳納罰款而未自行拆除違法建筑物，水利局即向法院申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行。法院予以受理并作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，顯然認(rèn)可有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)也可以申請(qǐng)法院執(zhí)行。二是受理?xiàng)l件不明確。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第155條雖然對(duì)受理行政非訴執(zhí)行案件作出了規(guī)定，但其第（二）項(xiàng)中“具有可執(zhí)行內(nèi)容”不夠明確具體。因行政非訴執(zhí)行所涉對(duì)象非常廣泛，僅以行政處罰執(zhí)行為例就包括申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和自由罰等多種形式的執(zhí)行，既可能是錢物的交付，也可能是為或不為特定的行為，但對(duì)于行為罰是否“具有可執(zhí)行內(nèi)容”，各地法院觀點(diǎn)并不一致。如浙江省高級(jí)人民法院于2003年出臺(tái)了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其作出“責(zé)令停止生產(chǎn)”處罰決定人民法院應(yīng)予受理的通知》，認(rèn)為“責(zé)令停止生產(chǎn)”行政處罰具有可執(zhí)行內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)受理并依法審查。而上海市高級(jí)人民法院《關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件若干問題的解答（一）》（滬高法[2007]405號(hào)）中，卻將行政機(jī)關(guān)僅就責(zé)令改正、責(zé)令停止侵權(quán)等決定向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的情形列入到“行政決定的內(nèi)容無法執(zhí)行”中，規(guī)定法院不予受理。三是受理程序不規(guī)范。部分法院“不立不裁”現(xiàn)象嚴(yán)重。《行政強(qiáng)制法》第56條規(guī)定：“人民法院接到行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)受理”。實(shí)踐中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的非訴執(zhí)行案件不符合受理?xiàng)l件的，往往以退回材料的方式代替裁定不予受理。盡管2015年最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》改革了法院案件受理制度，但沒有明確該規(guī)定是否適用于行政非訴執(zhí)行案件，司法實(shí)踐中對(duì)此也有不同理解。之所以出現(xiàn)這種情況，既與行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量大，法院執(zhí)行力量不足有關(guān)，更與此類案件執(zhí)行難度大、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高有直接關(guān)系，尤其是涉及國土領(lǐng)域的行政非訴執(zhí)行案件。如廣東惠州地區(qū)國土部門2017年以來申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行違法占地案件7279件，法院未作出受理決定4266件。①云南部分法院對(duì)一些難以執(zhí)行的案件，以行政機(jī)關(guān)只是業(yè)務(wù)咨詢，不是申請(qǐng)立案為由，協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)收回申請(qǐng)材料。

法律依據(jù)：《憲法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，為我們開展相關(guān)監(jiān)督提供了根本法意義上的依據(jù)。從《民事訴訟法》修訂過程來看，檢察監(jiān)督及于執(zhí)行活動(dòng)完全符合立法精神。在2012年之前，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)民事訴訟法中“審判監(jiān)督”是否包括執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行了廣泛而激烈的爭(zhēng)論，并最終促成《民事訴訟法》將總則中“審判監(jiān)督”修訂為“訴訟監(jiān)督”，增設(shè)法律條文明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，使得檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了對(duì)全部民事訴訟過程的監(jiān)督。從1989年制定以來，《行政訴訟法》就一直規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督行政訴訟。故《行政訴訟法》雖然沒有按照《民事訴訟法》專門規(guī)定執(zhí)行監(jiān)督，但行政非訴執(zhí)行作為執(zhí)行程序的一種，當(dāng)然不能脫離檢察監(jiān)督。同時(shí)，《人民檢察院組織法》第20條也賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)和判決、裁定等生效法律文書執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。

政策依據(jù)：在檢察發(fā)展史上，相關(guān)法律法規(guī)不配套和不健全甚至嚴(yán)重缺失的情況并不少見，但依賴于政策的引導(dǎo)，很多制度得以深入發(fā)展并最終入法。因此，對(duì)于現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的行政檢察事項(xiàng)，在符合法理、法律基本精神和原則的前提下，如果有政策引領(lǐng)，是可以進(jìn)行探索的，從而確保法律實(shí)踐的前瞻性和超前性，最終推動(dòng)法律的完善。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就行政違法行為檢察監(jiān)督進(jìn)行了明確，對(duì)加強(qiáng)司法活動(dòng)的監(jiān)督也提出了要求：“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督。”中央全面依法治國委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問題的意見》指出，要“深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)提出的‘切實(shí)解決執(zhí)行難、‘依法保障勝訴當(dāng)事人及時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)益等重大決策部署”，“檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)民事、行政執(zhí)行包括非訴執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督，推動(dòng)依法執(zhí)行、規(guī)范執(zhí)行”，這些都為開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督提供了政策依據(jù)。

現(xiàn)實(shí)依據(jù)：前文已指明了行政非訴執(zhí)行存在的主要問題，客觀表明了行政非訴執(zhí)行監(jiān)督制度急需建立，作為國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)缺位。同時(shí)，開展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督對(duì)于完善中國特色社會(huì)主義檢察制度本身也具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。由于法律規(guī)定的影響，行政檢察“倒三角”現(xiàn)象較為明顯，基層檢察院能夠辦理的行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件極少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國3000多個(gè)基層院辦理的行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量?jī)H有400件①。而由于法院行政案件異地集中管轄的規(guī)定，部分基層法院已撤銷了行政審判庭。據(jù)課題組調(diào)研，甘肅省有50個(gè)基層法院因管轄原因，已無行政訴訟監(jiān)督案件。如果僅靠行政訴訟監(jiān)督案件，是無法支撐四大檢察之一的行政檢察業(yè)務(wù)的。而行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量大、存在問題多，正是破解基層行政檢察作用發(fā)揮難的重要突破口，也是行政檢察新的業(yè)務(wù)增長點(diǎn)。如2019年5月至12月，甘肅省檢察機(jī)關(guān)部署開展了國土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)，共辦理227件案件，推動(dòng)整治拆除各類違法建筑物及設(shè)施10.95萬平方米，恢復(fù)耕地草場(chǎng)7.7萬平方米，追繳罰款104.9萬余元①。可見，行政檢察職能的完善，客觀上也離不開行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督。

四、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

（一）監(jiān)督案源

一是依申請(qǐng)監(jiān)督。首先是被執(zhí)行人的申請(qǐng)。由于行政非訴執(zhí)行是以被執(zhí)行人放棄權(quán)利救濟(jì)，已經(jīng)喪失復(fù)議權(quán)和起訴權(quán)為前提的，故其原則上不能對(duì)行政行為是否違法提出監(jiān)督申請(qǐng)，但可以就法院或裁執(zhí)分離模式下行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)侵害了行政行為確定的義務(wù)之外的合法利益提出監(jiān)督申請(qǐng)。之所以作如此限定，主要在于行政行為從行政機(jī)關(guān)作出之日起到進(jìn)入法院執(zhí)行階段，有充分的時(shí)間給予被執(zhí)行人申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟，如果允許被執(zhí)行人再次申請(qǐng)，不僅浪費(fèi)司法資源，也不利于行政行為確立的社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但特殊情形，如行政機(jī)關(guān)未告知相對(duì)人行政行為或法院沒有盡到合法審查的義務(wù)等，可以申請(qǐng)檢察監(jiān)督。其次是利害關(guān)系人的申請(qǐng)。即前述行政裁決利害關(guān)系人可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)法院行為進(jìn)行監(jiān)督。最后是行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)。主要是行政機(jī)關(guān)的訴請(qǐng)沒有得到法院支持，如法院裁定不予受理或不準(zhǔn)予執(zhí)行或法院超過法定期限未作出裁定等。二是依職權(quán)監(jiān)督。在民事案件中，只要不損害兩益，檢察機(jī)關(guān)就要秉承不告不理原則，而行政案件則更強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的監(jiān)督。行政行為一旦作出，即具有強(qiáng)制力、拘束力和執(zhí)行力，不僅行政機(jī)關(guān)自身沒有處分權(quán)，當(dāng)事人也沒有處分權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須就行政行為的落實(shí)到位采取措施，而不能置之不理。從這一邏輯出發(fā)，對(duì)于行政非訴執(zhí)行，如果行政機(jī)關(guān)怠于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行或是相對(duì)人不向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)也可以根據(jù)具體情況決定是否依職權(quán)審查。因此，對(duì)于涉及公權(quán)力的監(jiān)督，檢察謙抑的表述并非是絕對(duì)的。先前的自偵，現(xiàn)在的公益訴訟乃至行政檢察，都需要保持一種積極主動(dòng)作為的態(tài)勢(shì)。當(dāng)然，僅靠當(dāng)事人申請(qǐng)不足以解決行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案源少的問題和困境。在甘肅省檢察機(jī)關(guān)開展的專項(xiàng)活動(dòng)中，當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的案件只有8件，而檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督案件達(dá)219件。三是其他監(jiān)督。監(jiān)督來源主要包括黨委、人大、政府、政協(xié)轉(zhuǎn)辦、交辦的案件線索，新聞媒體曝光的案件線索以及通過協(xié)作機(jī)制、兩法銜接平臺(tái)等發(fā)現(xiàn)的案件線索。根據(jù)甘肅省檢察機(jī)關(guān)開展的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)情況來看，80%以上的案源均來自于檢察機(jī)關(guān)走訪、檢查、抽查或是查閱行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法卷宗、法院執(zhí)行卷宗，高度依賴法院和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合。因此，檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)加強(qiáng)與法院和行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，爭(zhēng)取建立協(xié)作配合機(jī)制。

（二）監(jiān)督范圍

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督涉及兩大方面：一是法院的受理、審查、裁決和實(shí)施行為，二是行政機(jī)關(guān)的行政行為。對(duì)于第一項(xiàng)，法院執(zhí)行的監(jiān)督，不論是訴訟裁判執(zhí)行的監(jiān)督還是行政機(jī)關(guān)就行政行為申請(qǐng)法院執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，并無疑議。對(duì)于第二項(xiàng)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為，由于涉及檢察權(quán)直接監(jiān)督行政權(quán)，并無相關(guān)法律依據(jù)，故在理論和實(shí)踐中仍存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，對(duì)于申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為能否進(jìn)行監(jiān)督，需從兩個(gè)方面理解：一是對(duì)法律監(jiān)督的理解。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與訴訟監(jiān)督并非同一層面的概念，其應(yīng)當(dāng)是對(duì)國家法律實(shí)施的各個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)督，不限于司法，也適用于執(zhí)法。但由于我國法律并沒有對(duì)法律監(jiān)督進(jìn)行具現(xiàn)，僅表現(xiàn)為程序法上的規(guī)定，致使法律監(jiān)督萎縮為訴訟監(jiān)督，嚴(yán)重影響了檢察職能的發(fā)揮。檢察制度的基本功能是懲處違法，[7]故檢察機(jī)關(guān)能否開展監(jiān)督的主要決定因素不是行為對(duì)象，而應(yīng)是行為是否違法。因此，拓展法律監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)訴訟外行政行為的監(jiān)督，是檢察權(quán)的理性回歸和應(yīng)然狀態(tài)。實(shí)踐中，此種觀點(diǎn)也得到了較大程度認(rèn)同，如行政公益訴訟制度的入法，就實(shí)現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的直接監(jiān)督。二是對(duì)行政非訴執(zhí)行本身的理解。行政非訴執(zhí)行中，行政行為和法院行為是不可分割的整體。就行政非訴執(zhí)行的性質(zhì)而言，人民法院依申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政處理決定，是行政強(qiáng)制執(zhí)行的繼續(xù)和延伸。人民法院實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，在某種意義上是受行政機(jī)關(guān)的委托，代行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。[8]同時(shí)，在執(zhí)行內(nèi)容上，行政非訴執(zhí)行實(shí)際執(zhí)行的是行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，而不是法院作出的裁定行為。在責(zé)任承擔(dān)上，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第67條規(guī)定，即使行政決定存在重大違法情形不應(yīng)執(zhí)行而被執(zhí)行，只要法院沒有違法行為或擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍，其法律責(zé)任仍主要由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。正是基于這種整體性的存在，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督中，行政機(jī)關(guān)行為的合法性監(jiān)督是無法回避的。

（三）監(jiān)督內(nèi)容

一是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。主要有據(jù)以執(zhí)行的行政行為違法，如實(shí)施主體不具有行政主體資格、明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、沒有法律法規(guī)依據(jù)、損害國家和社會(huì)公共利益、超越職權(quán)、嚴(yán)重違反法定程序或正當(dāng)程序等;根據(jù)《行政強(qiáng)制法》關(guān)于3個(gè)月的申請(qǐng)期限的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)怠于或超期向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的;行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行存在程序性錯(cuò)誤或瑕疵，如沒有按照《行政強(qiáng)制法》第55條提供相應(yīng)材料的;法院不予受理或不準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)復(fù)議或采取其他法律規(guī)定的救濟(jì)方法的，行政機(jī)關(guān)不申請(qǐng)或不采取的;裁執(zhí)分離模式下，行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)行、違法執(zhí)行、超范圍執(zhí)行或執(zhí)行不到位的;行政機(jī)關(guān)在行政非訴執(zhí)行中干預(yù)或阻礙法院審查和執(zhí)行的;行政機(jī)關(guān)存在管理缺陷或制度漏洞等。二是對(duì)法院的監(jiān)督。主要有法院裁定受理或不受理行政非訴執(zhí)行案件錯(cuò)誤的;法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的明顯違反法律規(guī)定、違反法定程序、缺乏法律和事實(shí)依據(jù)及損害被執(zhí)行人和第三人合法權(quán)益等行政行為裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的;法院在審理行政非訴執(zhí)行案件中違反程序性規(guī)定的，如沒有組成合議庭審理或?qū)Ψ下犠C條件的案件沒有舉行聽證的;法院沒有在法定期限內(nèi)完成受理、審查、復(fù)議程序等問題的;法院對(duì)行政非訴執(zhí)行案件不立不裁的;法院超期限執(zhí)行或未采取任何執(zhí)行措施的;法院不送達(dá)或違法送達(dá)的;法院執(zhí)行對(duì)象、范圍、數(shù)額錯(cuò)誤的;執(zhí)行暫緩、中止、終結(jié)裁定錯(cuò)誤的;違法或?yàn)E用執(zhí)行和解;違法追加被執(zhí)行人;違法采取查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣等強(qiáng)制措施的;任意變更或停止原生效裁定;原執(zhí)行法律依據(jù)被撤銷或變更后，仍繼續(xù)執(zhí)行的;審判、執(zhí)行人員存在瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪行為的;法院執(zhí)行工作中存在的管理和制度漏洞等。

（四）監(jiān)督方式

檢察建議由于具有方便靈活、效率較高、適用范圍較廣、柔性監(jiān)督等特性，是行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中采用最多的監(jiān)督方式。一是改進(jìn)工作檢察建議。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條規(guī)定了改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)或法院存在制度不健全、執(zhí)法不規(guī)范、管理不完善等方面問題時(shí)，可以進(jìn)行監(jiān)督。但改進(jìn)工作檢察建議與糾正違法檢察建議不同，不是針對(duì)具體案件的監(jiān)督，是案件辦理的延伸，是檢察機(jī)關(guān)立足監(jiān)督職能，積極促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。因此，改進(jìn)工作檢察建議與糾正違法檢察建議有實(shí)質(zhì)區(qū)別，并非檢察機(jī)關(guān)專屬。二是類案監(jiān)督。類案監(jiān)督是個(gè)案監(jiān)督的提升，不僅能推動(dòng)法律的統(tǒng)一適用，還可以通過對(duì)類案背后深層次的原因分析提出完善社會(huì)管理體制的意見，類似的監(jiān)督方式還有工作評(píng)議、白皮書、年度報(bào)告等。因此，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)一定時(shí)期內(nèi)行政非訴執(zhí)行案件的比對(duì)分析，找出該類案件在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、裁判結(jié)果以及行政執(zhí)法方面的矛盾之處，進(jìn)行深層次剖析探究，總結(jié)出一些具有共性和普遍性的問題，向法院和行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)督意見，推動(dòng)問題的源頭性治理和制度性解決。三是檢察和解。化解行政爭(zhēng)議是最高人民檢察院確定的新時(shí)代行政檢察新格局的重要內(nèi)容之一，故在行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督中，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議、促進(jìn)案結(jié)事了是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極追求的目標(biāo)。但也應(yīng)當(dāng)看到，行政非訴執(zhí)行檢察和解存在理論障礙。行政行為一經(jīng)作出，其內(nèi)在拘束力是不允許任何單位在未經(jīng)法定程序的情況下隨意變更的，不管是行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人。而通過調(diào)解、和解等方式結(jié)案，意味著最初設(shè)定的權(quán)利義務(wù)變更，原行政行為已經(jīng)改變或變相改變。同時(shí)，允許執(zhí)行和解，客觀上也鼓勵(lì)了相對(duì)人不積極履行義務(wù)，有悖于設(shè)立行政非訴執(zhí)行的初衷。盡管法律未明文禁止，但法院執(zhí)行和解與檢察和解的合法性仍被廣泛質(zhì)疑。因此，在開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督和解工作中，必須要依法依規(guī)開展，不能為了和解而無限讓渡，有損檢察公信力。四是抗訴。對(duì)于行政非訴執(zhí)行中法院裁定性質(zhì)的界定，關(guān)乎能否運(yùn)用抗訴的監(jiān)督方式。有觀點(diǎn)認(rèn)為，不管法院適用的是何種審查方式或程序，其作出了裁定即表明該種行為具有司法屬性。鑒于該裁定具有終局性，故應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)抗訴。實(shí)踐中，類似案例亦有出現(xiàn)。筆者認(rèn)為，行政非訴執(zhí)行中的法院裁定畢竟有別于行政訴訟審判案件，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督，本身與訴無關(guān)，并且可以通過糾正違法等方式達(dá)到同樣效果，故抗訴不宜作為行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的措施。

（五）監(jiān)督保障

一是調(diào)查核實(shí)。司法實(shí)踐中，出于恪守中立的理念，對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)以及經(jīng)過調(diào)查核實(shí)所取得的證據(jù)效力，檢法一直存在分歧意見。2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第17條對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)作了“非確有必要，不應(yīng)進(jìn)行調(diào)查”限制性規(guī)定，而2012年《民事訴訟法》關(guān)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的明確規(guī)定，又為檢察機(jī)關(guān)辦理案件提供了必要保障。在行政非訴執(zhí)行中，由于相對(duì)人已放棄了復(fù)議和起訴權(quán)利，行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)也存在利己之嫌，且法院書面審查的形式化，檢察機(jī)關(guān)通過閱卷及審查現(xiàn)有材料往往難以認(rèn)定案件的基本事實(shí)，故實(shí)有必要開展調(diào)查核實(shí)，確保監(jiān)督意見有充分的法律和事實(shí)依據(jù)。當(dāng)然，依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中不能適用。二是智慧借助。公平公正是司法的生命線，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督也要把實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督作為主要工作任務(wù)。針對(duì)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的復(fù)雜性和專業(yè)性，要牢固樹立開放共享的理念，積極用好“外腦”，充分發(fā)揮社會(huì)力量特別是法學(xué)專家、律師以及有法律背景的人大代表、政協(xié)委員的作用，組建專家咨詢委員會(huì)進(jìn)行評(píng)議、咨詢和研判，不斷提升辦案質(zhì)量和效果。同時(shí)，要高度重視與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，借助行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，不斷彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法方面的短板與不足，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督。三是提升剛性。充分運(yùn)用現(xiàn)有檢察手段，提升檢察建議剛性，確保監(jiān)督實(shí)效。要注重行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與檢察公益訴訟的結(jié)合，對(duì)于符合檢察公益訴訟范疇的行政非訴執(zhí)行案件，如環(huán)境行政處罰中，行政機(jī)關(guān)怠于申請(qǐng)法院執(zhí)行，或不接受檢察建議，可依法向法院提起行政公益訴訟，以起訴作為監(jiān)督的最后手段。同時(shí)，主動(dòng)向黨委、人大匯報(bào)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作，積極與監(jiān)委和上級(jí)行政機(jī)關(guān)、法院對(duì)接，及時(shí)通報(bào)行政非訴執(zhí)行檢察建議采納情況，努力把檢察監(jiān)督做成剛性，做到剛性。四是修訂法律。行政非訴執(zhí)行過程中存在的問題絕大多數(shù)是法律和司法解釋規(guī)定不明確或不一致導(dǎo)致的，司法解釋相互之間的沖突，在一定程度上也反映了法院在面對(duì)行政非訴執(zhí)行壓力時(shí)的搖擺態(tài)度。而檢察監(jiān)督尤其是對(duì)行政行為的監(jiān)督，也由于法律沒有明確規(guī)定而存在一定疑義。因此，及時(shí)修訂有關(guān)法律和司法解釋應(yīng)是破解行政非訴執(zhí)行問題及檢察監(jiān)督的治本之策。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Research on the Procuratorial Supervision of Administrative

Non-Litigation Execution

Research group of Gansu Provincial People's Procuratorate

Abstract：Procuratorial supervision of administrative non litigation enforcement is an important part of the new pattern of administrative procuratorial in the new era.As the concept of administrative non litigation enforcement is not clear，and there are some problems in court acceptance，review and enforcement，it is urgent to clarify and supervise the correction.There are legal principles，laws，policies and practical basis for the procuratorial organs to carry out the supervision of administrative non litigation execution.The procuratorial organs can comprehensively construct the supervision system of administrative non litigation execution from the aspects of supervision sources，supervision scope， supervision contents，supervision methods and supervision guarantee，so as to ensure the real implementation of administrative procuratorial work.

Key words：administrative prosecution;administrative non litigation enforcement;compulsory enforcement