我國生態補償法治化路徑探究

摘? ? ? 要：黨的十九大明確提出要建立市場化、多元化生態補償機制。為實現這一戰略目標，就要以法律來規范和調整與生態補償相關的各種社會關系，運用法治化辦法清晰界定生態資源的產權，明確生態補償主體和受償主體的權利和義務。本文梳理了生態補償法治化的理論邏輯，分析了我國生態補償法治化建設進程中存在的問題并提出了相應的破解之策，希冀能對生態補償機制的構建有所幫助。

關? 鍵? 詞：生態正義;生態補償;生態補償法治化

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）05-0030-06

收稿日期：2020-01-23

作者簡介：郝棟（1983—），男，中共中央黨校（國家行政學院）副教授，哲學博士，研究方向為生態文明理論及實踐。

基金項目：本文系中央黨校（國家行政學院）青年課題“關于對生態貢獻保護區建立有效合理補償機制問題研究”的階段性成果。

從黨的十九大明確“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”，到黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”的生態文明建設總要求，強調要“實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態保護和修復制度、嚴明生態環境保護責任制度”，充分體現了我們黨對生態文明建設的高度重視和戰略謀劃，彰顯了堅持和完善生態文明制度體系在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要意義。隨著中國特色社會主義進入新時代，在生態環境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬，把生態補償納入制度化、法治化軌道已成為當前生態文明建設面臨的重大課題。

一、生態補償法治化的理論邏輯

正義是人類道德文明體系中的基本原則，也是貫穿于人類社會發展的重要運行準則。羅爾斯認為正義是社會的第一美德，是由人類組成的社會所獨有的社會制度的運行規則。隨著人類改造自然的能力不斷提升，人的活動給自然界帶來的影響尤其是負面影響不斷累積，自然是否具有權利、是否是道德主體、是否是公正對象等觀點不斷被提出，正義的對象從人類向更廣范圍的自然界擴展，從正義到生態正義的觀點逐漸形成并成為生態學和政治學、法學相互交叉的熱門話題。

生態正義，既表現為非人類中心主義對傳統人類中心本位平等理論批判態度下所提出的關于環境和新型平等理念的總態度，也表現為將已有的多種社會平等正義理念與對環境的關懷相聯系的態度。[1]關于生態正義的立論目前主要包括道德規范的生態正義、分配正義的生態正義和生產性正義的生態正義三種。道德規范的生態正義是從倫理學的道德主體論出發來論證自然界具有道德主體資格，從而天然地享有正義;分配正義的生態正義是從資源是自然界所有主體（包括人）都必須平等占有和利用的角度來論證自然界享有正義，這有利于相關制度的設計和操作;生產性正義是生態社會主義學者對資本主義話語體系下的分配主義的批判性建構，是超越了資產階級局限性更廣泛的制度層面上的探索。由此看來，生態正義的落腳點其實就是自然資源的分配和使用資格問題。“自然界，就它自身而言不是人的身體，是人的無機的身體。人靠自然界生活”。[2]自然界在演化，人類文明在發展，都需要進行物質能量交換（即資源的分配和使用），當然也要承擔相應的義務。生態正義“不是聚焦于懲罰和其替代性上，它的焦點在于，在所有那些因與環境相關的政策與行為而被影響者之間，利益與負擔是如何分配的。”[3]亞里士多德在《尼各馬可倫理學》中提出了分配正義與矯正正義這一組概念，“一類是表現于榮譽、錢物或其他可分析的共同財富的分配上（這些東西一個人可能分到同等的或不同等的一份）的公正。另一類則是在私人交易中起矯正作用的公正。”[4]亞里士多德關注的是正義規則與財產權的聯系，他認為由于社會制度之間存在著差異，分配正義未必能夠實現，更不可能通過一次分配就實現，因此需要通過對分配主義實行矯正來實現正義的目標。自然資源的占有和使用存在著不同的差異和不公，因此需要通過矯正來實現生態正義，而這種矯正尤其是人際分配正義矯正的最重要方式就是生態補償。

生態補償是以實現環境資源的公平分配與使用為目的，將環境保護和可持續利用協調統一，以經濟手段為主調節相關者利益關系，促進補償活動、調動生態保護積極性的各種規則、激勵和協調的制度安排。換言之，生態補償就是把人類生產活動的外部化成本內化的一種方式，也是調節生態不公的一種最具效率和效果的機制。制度經濟學和福利經濟學為生態補償制度的建立提供了價值工具，生態正義則為生態補償提供了機制基礎。對于生態補償制度的理解有狹義和廣義之分。狹義的生態補償是指對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染進行補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱，可以看作是直接成本的測算;廣義的生態補償包含了更多的間接成本，如對因環境保護喪失發展機會的區域內的居民進行的資金、技術、實物上的補償及政策上的優惠，為增強環境保護意識、提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出等。

從正義到生態正義再到生態補償，體現了人類對人與自然之間關系的認識不斷深化。法律是調節社會關系的基本準則，涵蓋社會生活各個方面，理應在維護生態正義、實現生態補償過程中發揮作用。堅持全面依法治國，是中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優勢。中國特色社會主義實踐向前推進一步，法治建設就要跟進一步。我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，是制度之治最基本最穩定最可靠的保障。[5]當前，我國生態文明建設正處在關鍵節點，只有將生態補償納入法治化軌道，構建統一的生態補償法律體系，確立生態補償的主體、標準和途徑，調節不同地區的發展訴求與環境容量，才能最大限度地實現生態正義，滿足人民群眾對美好生活的向往。

二、我國生態補償法治化進程中存在的問題

（一）立法工作相對滯后

我國幅員遼闊，地理環境復雜，涉及的生態補償客體比較繁雜，生態補償類型也各有不同，不利于從實證中提煉出樣本以供立法借鑒。以浙江省和安徽省新安河水資源跨流域生態補償為例，兩省歷經長時間的協商和談判，最終由全國人大牽頭、生態環境部和財政部積極推動才以三年為周期試點生態補償，中央財政負擔3億元、安徽和浙江各負擔1億元設立環境補償基金。這也僅是個案，放眼全國范圍，單就流域間生態補償來看，長江流經11個省，黃河流經9個省，還有其他大江大河，所涉及的矛盾與沖突更為復雜。況且當下國土、濕地、森林、海洋、重點功能區等領域生態補償機制構建都已提上日程，各領域間生態補償機制推進的戰略性、整體性、協同性的要求客觀上也加大了我國生態補償立法工作的難度。在國家立法層面，2010年，國務院將研究制定《生態補償條例》列入立法計劃，由國家發改委牽頭會同財政部、原國土資源部、原環境保護部、住房和城鄉建設部、水利部、原農業部、國家稅務總局、原國家林業局、國家統計局、原國家海洋局共同組織起草《生態補償條例》，目前該條例尚在征求意見階段。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》新增了關于生態補償的條款，其第三十一條規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。”《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國土地管理法》等專門法中也有關于生態補償的條文。但總體來看，這些法條相對零散，且個別條文之間還存在沖突。在地方立法層面，浙江、山東、重慶等地制定了專門的政府規章來規范生態補償問題，但由于缺少上位法支撐，可操作性不強。

（二）執法工作相對缺位

經濟手段和行政手段相結合的生態補償是破解生態環境保護領域“破窗效應”“公地悲劇”的利器，而自然資源確權則是生態補償的前提，一旦所有權人缺位，所有人權益保護就無從談起，行政執法工作也無法展開，故此無論是福利經濟學倡導的“庇古稅”還是制度經濟學的“科斯定理”與產權交易，都需要政府來承擔“守夜人”的角色。我國生態資源確權工作起步較晚，盡管現行法律賦予了行政機關生態損害賠償索賠權，但因對行政機關的界定過于籠統，實踐中監管和索賠主體重疊，因而錯位、越權的情況時有發生。2013年11月16日，習近平總書記在黨的十八屆三中全會上作關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明時指出：“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。”當前，中央出臺了一系列政策對環境執法的責任體系、主體界定和權力配置進行了重新劃分，然而行政機關權能不匹配、執法主體法律資格不明、執法應用法律體系混亂、執法主體能力欠缺等現象仍然存在。2018年3月13日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議國務院機構改革方案，組建生態環境部，將過去歸口于其他行政部門的生態環境相關職權統一收歸使用，但是相應的體制機制理順還需要一段時間。生態補償履職人員的專業知識相對匱乏，不能及時掌握生態交易、生態金融、補償債券等生態補償的新動態。各級生態環保部門尚未建立專門的生態補償執法隊伍，執法過程中過于依賴傳統的行政手段，形式較為單一，難以適應高強度、大范圍的生態補償執法需要。凡此種種，都與生態補償的法治期待差距較大。

（三）司法工作相對薄弱

生態補償是一種救濟手段，訴訟救濟作為最具強制力和執行力的救濟方式能夠保障生態補償有效運行。在我國生態補償司法實踐中，訴訟救濟面臨三大瓶頸：一是無法確定訴訟主體。生態補償的訴訟主體應是在生態民事法律關系中有民事行為能力的生態權益受到侵害或者主張生態權益的自然人和法人，然而由于對生態資源權益確權不及時，一定程度上導致了全民所有下的某種權利人或者權利所有人的缺失。雖然2017年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定了“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”，但因訴訟主體難以確定，該條款并未收到預期效果。根據最高人民法院公布的數據，從2015年到2019年，我國法院審理的環境公益訴訟案件為5000件，從數量上來看還處于較低水平。二是舉證難度大。侵權舉證一般遵循“誰主張誰舉證”的原則，而在生態補償訴訟中，環境侵害與損害結果發生之間關系復雜、時間跨度長，舉證十分困難。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》，要求最高人民法院負責指導有關生態環境損害賠償的審判工作，并對人民法院探索完善賠償訴訟規則提出了具體要求。2019年6月4日，最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》，山東、貴州、云南、江蘇等9省市也相繼出臺了審理生態環境損害賠償案件的司法規則，針對舉證責任提出了新的標準，但因缺乏相應的鑒定機構一直難以推行。三是執行難。由于我國尚未建立環保公益金制度和生態補償基金制度，無法對生態環境損害賠償訴訟判決被告支付的生態環境修復費用交給誰、由誰使用、如何使用、如何監管加以規范，致使判決結果往往難以得到及時高效的履行。

（四）生態補償理念相對缺失

生態補償是消除生態不公、調節生態資源、培育生態經濟的重要手段，其目的是在全社會形成維護生態安全、節約生態資源、保護生態環境的守法效應。2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上發表重要講話時指出，綠水青山就是金山銀山，要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，給自然生態留下休養生息的時間和空間。實踐中，由于地區發展不平衡，有些地區在發展初期較多地承擔了生態保護的責任和更多的機會成本，經濟增長的無限沖動與環境承載能力的重新評估之間的矛盾使其滋生了環境保護會耽誤經濟發展的思想，認為經濟發展和生態保護的關系是“魚和熊掌不可兼得”，兩者是“零和博弈”。要發展經濟就不能過分重視環境保護，否則發展成本太大;要保護好環境，就沒有時間和精力發展經濟。在這種思想驅使下，其生態保護理念淡化，導致生態補償與經濟發展之間的沖突更加嚴重，“偷偷摸摸拿綠水青山去換金山銀山”的現象仍然存在，由大氣污染、水污染、土壤污染引發的公共危機事件屢見報端，環保話題成為焦點中的焦點。

三、推動我國生態補償法治化的相關建議

（一）加快推進生態補償立法工作

實施生態保護補償是調動各方積極性共同保護生態環境的重要手段，是生態文明制度建設的重要內容。近年來，各地區、各有關部門有序推進生態保護補償機制建設，取得了階段性進展。但總體上看，生態保護補償的范圍仍然偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態環境保護措施行動的成效。為此，2016年4月28日印發的《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》明確提出要加快推進環境保護稅立法，研究制定生態保護補償條例，鼓勵各地出臺相關法規或規范性文件，不斷推進生態保護補償制度化和法治化。針對當前生態補償中補償范圍和補償對象不明確、資金來源不固定、補償標準不統一、相關利益主體的權利義務保護不力、考核評估辦法單一、責任追究乏力等問題，筆者建議，應加快推動《生態補償條例》出臺，為將來制定《生態補償法》做好立法準備。鑒于現行生態補償的政策法規體系對生態補償的主體多是從政府角度進行規制，缺少對市場主體和公民個人的生態補償主體的確權，《生態補償法》的立法重點應是生態補償主體義務、生態補償標準及生態補償方式。具體而言，一是明確生態補償主體作為生態環境受益者應向生態環境利益受損者提供生態補償資金、技術、勞務等。二是傳統生態補償理念中的計算標準僅以補償對象的經濟價值作為衡量基準，應將生態資本（即生態環境整體性價值）納入其中。三是現行的生態補償方式以資金補償為主，未來生態補償的方式必將多元化，政策補償、資金補償、技術補償、項目補償等多種補償方式并存，應對這些補償方式及補償標準作出明文規定。

（二）不斷提升生態補償執法能力

一是明確生態補償執法主體。確定生態環境部門為生態補償執法主體，將過去分散的執法主體加以整合，形成制度合力。同時，進一步細分生態補償執法職能，除由政府作為補償主體的生態補償執法工作外，基于市場主體的生態補償執法工作可以考慮授權或者通過購買服務、委托實施等方式放權給專業組織，生態環境部門對其實行監管，如此既可節約執法成本，又能提升執法效果。二是提高生態補償執法信息化水平。推進自然資源統一確權登記法治化、規范化、標準化、信息化，構建資源確權體系，健全自然資源產權制度，在此基礎上進一步開發生態環境損害評估鑒定系統，實現對各類生態補償的準確定位。三是建立環保執法聯動工作機制。生態環境部門與公安部門、法院等相關單位建立聯席會議制度，就生態補償的證據標準、事實認定等進行會商，統一執法理念和司法尺度。四是提高執法人員的能力素質。將與生態補償機制相關的基本設計、前沿動態、執法要點等作為執法能力建設常備內容，在對現有執法人員進行崗位能力培訓的同時加大引進專業化人才的力度。五是為生態補償執法機構提供人力、物力和財力支撐。為執法人員配備高科技的執法裝備和工具，并適當提高其福利待遇。

（三）進一步提高生態補償司法效率

一是建立多重訴訟主體沖突規范機制，解決訴訟主體混亂問題。應在司法實踐中確立一個基于生態環境損害評估責任體系之上的司法主體優先規則，厘清不同類型生態補償對象和訴訟類型的最優順位，如此不僅可以快速準確且無爭議地確立訴訟主體，解決不同侵害對象所帶來的主體權責分配問題，亦可改變過去政府既當“運動員”又當“裁判員”的局面。二是推動生態補償審判專業化。生態補償案件尤其是生態環境損害補償案件往往橫跨刑法、民法和行政法等多個部門法，因此對審判人員的素質要求極高，可以考慮將環境資源民事、行政乃至刑事案件統一交由一個審判機構歸口審理。此外，生態補償案件往往地域跨度很大，可否實行跨行政區劃集中管轄也需在未來實踐中不斷摸索。三是建立環保公益金制度和生態補償基金制度。打造“司法+生態修復”模式，由“簡單懲罰”向“替代性恢復補償”轉變，形成刑事處罰、民事賠償、生態修復的有機銜接。

（四）樹立生態補償法治理念

公眾參與環境保護是維護和實現公民環境權益、加強生態文明建設的重要途徑。積極推動公眾參與環境保護，對創新環境治理機制、提升環境管理能力、建設生態文明具有重要意義。目前，我國已出臺《環境保護部關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》《環境保護部辦公廳關于推進環境保護公眾參與的指導意見》《環境保護公眾參與辦法》等規范性文件對公眾參與環境保護加以倡導，但尚未就生態補償信息公開及公眾參與出臺法規性文件。未來，一方面要加大生態補償相關知識、制度設計、資金運行、考核評價等的宣傳力度，引導公眾樹立“誰使用誰付費，誰破壞誰賠償”的生態補償法治理念，強化環境保護和資源節約意識，在全社會形成生態守法和生態監督的氛圍;另一方面要健全生態補償公眾參與制度，及時公開生態補償資金使用等相關信息，對生態資源產權所有人的權益保障加以明示， 以此激發公眾積極參與生態補償影響評價的積極性。

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（責任編輯：劉? 丹）

On the Path of Legalization of Ecological Compensation in China

Hao Dong

Abstract：The 19th National Congress of the Communist Party of China clearly proposed to establish a market-oriented and diversified ecological compensation mechanism.In order to achieve this strategic goal，it is necessary to regulate and adjust all kinds of social relations related to ecological compensation by law，clearly define the property rights of ecological resources，and clearly define the rights and obligations of the main body of ecological compensation and the main body of compensation by law.This paper combs the theoretical logic of the legalization of ecological compensation，analyzes the problems existing in the process of the construction of the legalization of ecological compensation in China，and puts forward the corresponding solutions，hoping to be helpful for the construction of the mechanism of ecological compensation.

Key words：ecological justice;ecological compensation;legalization of ecological compensation