濟寧市污染防治實證研究

摘? ? ? 要：作為傳統資源型城市，濟寧市正處于經濟發展轉型與生態文明建設的關鍵時期。近年來，濟寧市的生態環境質量持續改善，已經形成了獨具特色的“濟寧科學治污模式”，但成效并不穩固，距離人民群眾對美好生活的向往還有較大差距，同時面臨著既要還歷史舊賬又要控制新污染源產生的雙重壓力。新時期，濟寧市應以習近平生態文明思想為指導，由點到面打好污染防治攻堅戰，進一步提升生態環境質量，不斷推進綠色生產生活方式，走出一條高質量的經濟發展道路，助推城市轉型發展。

關? 鍵? 詞：“濟寧科學治污模式”;生態文明建設;生態環境質量;污染防治

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）05-0036-07

收稿日期：2020-03-04

作者簡介：謝瑞（1983—），女，山東濟寧人，中共濟寧市委黨校講師，研究方向為公共管理、社會治理。

基金項目：本文系山東省黨校（行政學院）系統2019年課題“山東省打好污染防治攻堅戰的難點與對策研究——以濟寧市為例”的階段性成果。

一、濟寧市污染防治取得的成效

濟寧市地處山東省西南部，是國家煤炭能源基地和山東省工業中心城市，能源消耗以煤炭為主，工業結構性大氣污染十分嚴重。2016年4月，因第一季度空氣質量明顯惡化被國家環保督察組約談后，濟寧市將生態環保工作作為一項重大政治任務、民生工程擺在突出位置，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，精準治污、科學監管，利用網格化監測技術、大數據分析以及智能化管控等手段實現了環境監管閉環管理，形成了獨具特色的“濟寧科學治污模式”。2017年，京津冀“2+26”通道城市考核的PM2.5濃度和改善幅度兩項指標，濟寧市取得“雙第一”，一躍成為全國科技治霾的“標桿城市”。得益于環境質量的持續改善，濟寧市的營商環境進一步優化，2017年，全社會固定資產投資增長8.4%，規模以上工業利潤、利稅分別增長41.4%、34.7%，為10年來最高。[1]目前，“濟寧科學治污模式”被生態環境部在全國加以推廣，從“2+26”通道城市、長江三角洲到汾渭平原，該模式的可復制性得到了充分的驗證。

“濟寧科學治污模式”主要包含如下內容：一是著眼于建立齊抓共管的環保大格局體系制定了《濟寧市各級黨委、政府及有關部門環境保護工作職責》，將市直部門按照職責劃分為24條工作線進行治污監管;指導各縣（市、區）建立治污攻堅機構，將治污任務和治污責任分解落實到鎮街、村居、企業。二是啟動地方環保立法工作，《濟寧市大氣污染防治條例》自2017年1月1日起正式施行，對違法排污保持高壓嚴打態勢;構建上下聯動的環保執法監管體系，日常執法與錯時執法、異地執法和部門聯合執法形成有機結合，周密組織各類專項執法行動。三是制定11項大氣污染防治技術行業導則并配套出臺實施方案、考核辦法，作為行業環境管理的規范性文件強力推行;以“應納盡納”為原則構建導則治污管理體系，對污染源進行分類監管。四是構建獨具特色的科學治污智慧環保監管體系，投入資金2.4億元在全國首創“城市大氣環保管家”——濟寧智慧環保監管平臺，建立動態更新的排放清單云平臺管理系統，推動線上監控與線下網格化監管有機融合。在線上，平臺搭建的生態環境質量監測和污染源監測動態數據庫已包含廢氣、廢水、污水、空氣質量等監測信息600多萬條，實現了對全市環境質量及污染源排放情況的實時監測和管控;在線下，設立從縣（市、區）到鄉鎮分級環境監管網格并配備專職網格員，網格員將每天的工作進展、排查處置情況通過統一配發的手機終端上傳至指揮中心平臺，各類數據每日即時更新，在線監測街道各項環保數據，實現了監管全覆蓋、問題早發現、違法早處置。

實踐中，為打好污染防治攻堅戰，持續改善生態環境質量，濟寧市專門印發了《濟寧市生態環境保護三年攻堅計劃（2018—2020年）》，分別制定了環境空氣質量、水環境質量和土壤環境質量的改善目標。其中，到2020年，濟寧市將大幅減少主要大氣污染物排放總量，協同減少溫室氣體排放;基本恢復13條重點河流水環境功能;受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。[2]在大氣污染治理方面，濟寧市以大氣污染防治精細化、精準化為原則，對“散亂污”和“小鍋爐”建立動態清零工作機制，實施少停工、少停限產的差別化綠色管控;細化面源污染防治標準，對內部環境管理水平、污染排放控制水平明顯好于同行業的綠色環保標桿工地、企業發放綠色許可證。在水污染治理方面，堅持減污擴容兩手發力，突出抓重點、補短板、強弱項，調整優化生態紅線，結合河長制、湖長制細化重點河流斷面穩定達標保障方案，劃定鎮域斷面并明確水質目標，定期開展監測、考核、排名，切實把水質保障任務下沉到鄉鎮一級;積極對上爭取，助推項目落地，加快推進重點流域水污染防治及生態修復等工程項目建設，截至2019年8月底，已建成人工濕地或濕地修復項目56處、30.5萬畝，日處理總規模達84萬噸;[3]積極探索構建農村環保專項資金項目長效維護機制，力求解決農村環保資金項目維護難題;積極推進重點項目建設，大力開展集中式飲用水水源地環境綜合整治，2018年，大運河濟寧段斷面氨氮、化學需氧量平均濃度分別比上年改善了3.6%、7.38%，保證了南水北調干線一泓清水北上。[4]在土壤污染治理方面，堅持摸清底數夯實基礎，通過認真開展土壤污染現狀詳查，全面摸清底數、排查問題;大力開展危險廢物經營企業和實驗室危險廢物專項整治工作，對危險廢物貯存量超過5噸的企業“掛單銷號”;穩步提升處置能力，建立危險廢物全生命周期信息化監管模式，開發危險廢物信息化管理平臺并在高新區試運行;推進核與輻射安全網格化監管體系建設，將之融入到市、縣、鄉三級網格化環境監管體系，并與公安部門“天網”工程、環保監控平臺聯網，實現24小時在線監控。

2018年，濟寧市環境空氣質量綜合指數為5.77，居“2+26”通道城市第4位，同比改善8.8%;PM2.5濃度為50微克/立方米，與北京并列“2+26”通道城市第2位，同比改善10.7%;重污染天數9天，減少2天;秋冬季PM2.5濃度為57微克/立方米，居“2+26”通道城市第4位，同比改善16.2%，居“2+26”通道城市第2位;重污染天數1天，在“2+26”通道城市中最少;20個國控省控斷面高錳酸鹽指數、氨氮、化學需氧量、總磷年均濃度分別為4.94mg/L、0.30mg/L、16.8mg/L、0.07mg/L，穩定達到重點流域規劃水質目標。2019年上半年，濟寧市空氣質量綜合指數為5.92，PM2.5濃度為60ug/m3，在山東省均排名第6位;國控站點PM2.5濃度61ug/m3，列“2+26”通道城市第8位，重污染天數3天，在“2+26”通道城市中最少。①

下一步，濟寧市將以持續改善生態環境質量為核心目標，開展十項重點工作任務：一是以揮發性有機物治理為抓手，堅決打好藍天保衛戰;二是以環南四湖大生態帶為抓手，堅決打好碧水保衛戰;三是以危廢、輻射監管規范化建設為抓手，堅決打好凈土保衛戰;四是以督察問題整改為抓手，進一步完善生態環境保護責任落實體系;五是以編制區域環評及“三線一單”為抓手，積極服務新舊動能轉換;六是以優化監管模式為抓手，努力提升環保執法效能;七是以高標準完成污染源普查為抓手，為實施精準治污夯實基礎;八是以實施環保機構改革為抓手，完善生態環保監管體制;九是以加強宣傳教育為抓手，營造生態環保良好社會氛圍;十是堅持黨建統領，切實加強干部隊伍建設。

二、濟寧市治污防治工作面臨的困境

當前，生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已經到了在更高水平上加快制度完善的階段。作為一個典型的煤炭資源型城市，濟寧市肩負著加快經濟發展和環境治理的雙重任務，不僅要滿足人民群眾對美好生活的向往和對更優美環境的訴求，還要還歷史舊賬并防止新污染源產生。“濟寧科學治污模式”自推行以來，濟寧市生態環境質量穩步提升，但也存在治理成效并不穩固甚至出現環境空氣質量反彈等問題。綜合來看，濟寧市雖在山東省生態環保督察“回頭看”反饋問題整改工作中取得了階段性成效，但在產業結構調整、能源結構調整、運輸結構調整、農業投入結構調整、南四湖自然保護區整改、環境基礎設施建設、礦山地質環境治理和采煤塌陷地治理、環境長效機制完善等方面依然面臨著嚴峻的考驗。

就大氣污染防治而言，雖然濟寧市近年來大氣污染防治工作實現了較大突破，但受制于資源約束，仍存在能源消費結構不合理的問題，能源利用率較低且煤炭消費存在浪費現象。由于煤炭消費量無法得到有效控制，使得大氣污染程度加大，從而加大了大氣污染防治工作的難度。此外，一些企業在大氣污染防治過程中對于經濟發展和環境保護二者之間的關系缺乏正確的認識，過于強調歷史欠賬等客觀原因，缺乏勇當“泰山挑山工”的主動擔當意識。如有的企業發現問題后未整改或整改標準不高，存在表面整改、敷衍整改情況;有的企業重污染天氣應急預案更新不及時，或未制定重污染天氣應急預案，未按照標準制作重污染天氣一廠一策公示牌;有的企業缺乏對環保工作的精細化管理，發現問題雖已進行整改，但未能舉一反三、查缺補漏，結果又暴露出新問題;有的建筑工地沒有嚴格落實揚塵治理8個100%要求，存在道路未硬化、大面積土方裸露未覆蓋、未采取有效防塵降塵措施等問題。

就水污染防治而言，位于蘇魯豫皖四省交界帶的濟寧市是南水北調東線工程的重要干線，工程貫穿境內197.9公里，共有國控地表水考核斷面18個，且17個斷面水質目標為三類，占山東省1/3以上，生態環境十分敏感脆弱。2019年11月，督察組在濟寧市開展駐區督察發現，全市17個在線監測斷面（除4個斷流）中有10個斷面近期持續超標;2019年1-9月，濟寧市水質優良水體比例未達到年度目標，為全省優良水體比例未達到年度目標3個市之一;鄉鎮村生活污水直排問題突出，濟寧全市156個鎮街中有污水處理設施且能正常運行的僅有45個，接入市政管網的有34個鎮街，占比僅為50.6%。許多鄉鎮尚未建設或尚未正常運行污水處理設施，污水管網不健全，雨污不分，生活污水直排現象較為突出;農村污水處理設施建設更為滯后，污水治理比例約為11.7%，大量農村生活污水直排溝渠影響了河流水質。[5]此外，駐區督察中還發現了企業違法排污巡查監管有漏洞、煤礦等行業硫酸鹽治理提升工程進度滯后等問題。

就土壤污染防治而言，濟寧全市稻區數量較多，廣泛分布于魚臺、任城、嘉祥等縣、區。因農田退水具有水量大、退水時間集中、污染物組成復雜且濃度高等特點，近年來相關縣、區雖然開展了相應的防治工作，但是效果不明顯，尤其是西支河人工濕地工程對農田退水的收集和凈化作用沒有充分發揮，大量的農田退水未經有效處理進入入湖河流，對湖區水質造成了較為嚴重的影響。此外，由于農民相對缺乏保護耕地意識，將大量生活污水直接流入農田作為農家肥，一定程度上造成了土壤污染。

三、持續打好濟寧市污染防治攻堅戰的相關建議

污染防治問題已經成為濟寧市生態文明建設進程中的“結構性短板”。新時期，濟寧市應進一步推行“濟寧科學治污模式”，針對污染防治的突出問題舉一反三，由點到面，采取切實可行的措施從根本上補齊這一短板，使“濟寧藍”成為常態，讓老百姓曬藍天白云成為一種幸福。

（一）堅決扛起污染防治攻堅戰的政治責任

2013年4月10日，習近平總書記在海南考察工作結束時的講話中指出：“縱觀世界發展史，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。對人的生存來說，金山銀山固然重要，但綠水青山是人民幸福生活的重要內容，是金錢不能代替的。你掙到了錢，但空氣、飲用水都不合格，哪有什么幸福可言。”濟寧市正處于新舊動能轉換的關鍵節點，在加快轉變經濟發展方式、改變過去“三高一低”傳統發展模式的同時，更要貫徹新發展理念，以生態環境高質量為導向，處理好經濟發展與環境保護的關系，讓良好生態環境成為人民生活的增長點、成為經濟社會持續健康發展的支撐點。要強化“生態民生”意識，以應有的政治自覺和強烈的使命擔當強力推進生態文明建設，以綠色發展為引領，聚焦治氣治水治土，保障人民群眾吃的是放心的食物，喝的是清潔的水，呼吸的是干凈的空氣。要凸顯污染防治攻堅戰的政治定位，將加強生態文明建設作為重大政治任務和重大民生實事抓緊抓實抓好。要切實增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。要打造生態環境保護鐵軍，繼續做好生態環境系統垂直管理改革后續相關工作，加強干部隊伍建設，優化干部隊伍結構。在有效實施供給側結構性改革，推動粗放型、資源型企業轉型的同時，大力推進資源有償使用和補償制度落地生根，根據本地實際做好資源的開發和使用，注重加強與社會組織的聯動，采取多種方式支持政府與社會資本合作項目，與第三方高校、科研院所加強科研合作項目的科技攻關，從根源上促進環境保護工作。

（二）抓住污染防治攻堅戰的難點精準施策

黨的十九大報告指出：“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。”就濟寧市而言，污染防治攻堅戰是一項復雜的系統工程，歷史欠賬不是一朝一夕能夠徹底解決的，不能放松，沒有退路，必須全力攻堅，聚焦工作重點，突破工作難點，抓住關鍵，抓出成效。具體而言，應進一步調整產業、能源、運輸和農業投入“四個結構”，在“根”上減排。依法依規推動鋼鐵、煤炭、水泥等重點行業落后產能退出，實施“散亂污”企業整治和秋冬季重點行業差異化錯峰生產，春夏季、秋冬季、采暖季3個關鍵時段分類施策，深化臭氧污染治理，力爭空氣質量優良天數比例達到63.1%。重點實施大氣污染防治“3+2”提升工程、揮發性有機物（VOCs）綜合治理提升工程、燒結磚瓦行業整合淘汰提升工程、移動源執法監管提升工程、大氣污染防治“十條工作線”推進機制提升工程、“四減四增”工作推進機制提升工程，堅決打贏藍天保衛戰;貫徹落實《水污染防治行動計劃》，健全河長制湖長制工作機制，開展河湖排污口排查、溯源和監測，建立重點河湖排污口檔案，詳細列出每條河道問題清單，形成“一河一檔”。堅持河底、河面、河岸統籌兼顧，綜合治理，及時消除各類潛在安全隱患，確保水質安全。針對重點企業和工業園區，強化污水處理設施建設與管理，推動環保基礎建設滯后區域加快配套設施建設。南四湖污染防治是打贏水污染防治攻堅戰的重中之重，生態環境部門應從源頭控制入手，做好工業點源和農業面源污染治理、污水處理廠提標擴容、雨污分流改造等工作。加大污水處理廠升級改造力度，重點解決城市建成區農貿市場、城中村、老舊城區和城鄉結合部污水溢流問題。完成農村“千噸萬人”飲用水水源保護區或范圍內生態環境違法問題摸底排查，定期開展黑臭水體整治環境保護專項行動，形成“市縣共抓、兩級推動”工作格局，堅決打贏碧水保衛戰;深化環境風險隱患排查，快速妥善應對突發環境事件，積極防范化解涉環保項目“鄰避”問題風險。全面落實《濟寧市土壤污染防治工作方案》，動態更新建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，健全并完善危險廢物管理信息系統，充分利用“二污普”數據成果，繼續推廣使用危廢信息管理系統。開展“清廢行動”，嚴厲打擊危險廢物違法行為。完善廢鉛蓄電池收集轉運體系，完成重金屬減排和涉鎘排查整治任務。進一步降低化肥農藥使用量，實現危廢、醫廢全鏈條管控。嚴格落實《市畜牧業綠色發展規劃》，持續強化農業面源污染防治及畜禽養殖污染防治，堅決打贏凈土保衛戰。

（三）加大環保督查問題整改力度

2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中強調：“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福，綠水青山就是金山銀山;保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力。在生態環境保護上，一定要樹立大局觀、長遠觀、整體觀，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利。”2016年7月以來，中央陸續派出環保督查組進駐各地進行現場督查。環保督查，從環保部門牽頭到中央主導，從以查企業為主轉變為“查督并舉，以督為主”，這是我國環境監督模式的重大變革和完善生態文明制度體系的重要舉措。環保督查是對環境保護工作和生態文明建設的“全面體檢”和“把脈會診”，中央環保督查更重要的是樹立“污染產能禁入”的環保意識，保障先進、高效產能的發展。濟寧市要深刻領會開展生態環境督查的重要意義，堅持成效至上，邊督邊改，對環保督察發現的問題及時整改到位，重點解決突出問題，回應人民群眾對環境問題的關切。唱好“四季歌”、打好主動仗，一以貫之抓推進、典型引領抓推進、全民參與抓推進，實施常態化治理。敢于“出重拳”，推進環保聯動執法，充分發揮媒體作用，準確曝光環境污染企業，及時宣傳打擊環境違法行為成效，形成震懾力，強力營造“不能污、不敢污、不想污”的良好治污環境。[6]針對南四湖省級自然保護區環保問題、礦山復綠和露天礦山治理等重點難點整改任務，采用“藍黃紅”掛牌督辦等工作機制，強化督導調度。嚴格整改銷號管理，堅持實事求是，堅決避免表面整改、假裝整改、敷衍整改等形式主義、官僚主義問題。

（四）環保責任全覆蓋

2017年5月26日，習近平總書記在中共中央政治局第四十一次集體學習時的講話中強調：“之所以要盯住生態環境問題不放，是因為如果不抓緊、不緊抓，任憑破壞生態環境的問題不斷產生，我們就難以從根本上扭轉我國生態環境惡化的趨勢，就是對中華民族和子孫后代不負責任。”良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。濟寧市要嚴格落實《濟寧市打好污染防治攻堅戰量化問責規定（暫行）》，強化生態環境保護約束性指標管理。把環保工作黨政同責、“一崗雙責”責任壓緊壓實，切實發揮“一把手”作用，把任務分解落實到基層，共同發力、齊抓共管、真抓真管，不留空白點。強化生態環境執法監管，大力開展“雷霆治污”專項攻堅行動，按照“1+7+N”模式，每月開展專項執法。健全信訪工作機制，定期開展重點信訪“回頭看”活動。提升生態環境監管智慧化水平，將平臺環境監管的范圍擴大至大氣、水、土壤、放射、VOCs等各個方面，做好工業企業環保用電智能監管系統建設工作，打造鄉鎮（街道）可視化智慧綜合監管平臺。做好重點行業、重點企業環保檢查工作，組織第三方機構對河（湖）長制實施效果進行監測評估，定期公布結果。強化企業治污主體責任，推動“一證式”管理，全面完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發和清理整頓工作，進一步擴大自動監測安裝聯網覆蓋范圍。進一步健全督查制度，對損害生態環境的行為真追責、敢追責、嚴追責，對因工作不力導致出現重大負面生態環境事件的，嚴肅問責，絕不姑息。要圍繞中心工作做好宣傳和輿論引導工作，大力宣傳環保法律法規，加大反面典型和突出環境問題的曝光力度，做到報紙有文、廣播有聲、電視有影，多種渠道講好“濟寧生態環保故事”。

【參考文獻】

[1]濟寧啟動六五環境日主題宣傳 共建美麗濟寧[EB/OL].大眾網，http：//sd.dzwww.com/jining/201806/t20180605_16520264.htm.

[2]濟寧市制定生態環保三年攻堅計劃[EB/OL].中國山東網，http：//jining.sdchina.com/show/4370236.html.

[3][4]古河新生探訪之旅2——打響生態環境保衛戰[EB/OL].海報新聞，https：//w.dzwww.com/p/3417262.html.

[5]水污染防治工作滯后，濟寧市在線監測斷面持續超標被通報[EB/OL].海報新聞，https：//w.dzwww.com/p/4071564.html.

[6]生態環境部.把新時代生態環境保護事業不斷推向前進[J].旗幟，2019，（10）：38.

（責任編輯：劉? 丹）

An Empirical Study on Pollution Control in Jining City

Xie Rui

Abstract：As a Traditional Resource-based City，Jining is in a critical period of economic development transformation and ecological civilization construction. In recent years，the ecological environment quality of Jining City has been continuously improved，forming a unique “Jining scientific pollution control mode”，but the effect is not stable.On the one hand，it is far from the people's yearning for a better life，on the other hand，it is facing the double pressure of returning the historical old account and controlling the new pollution sources.In the new era，Jining should take Xi Jinping's ecological civilization as the guidance，and lay a solid foundation for pollution control and combat.It will further enhance the quality of the ecological environment，and constantly promote the production and life style of green production，and step out of a high-quality economic development path to boost the transformation and development of the city.

Key words：“Jining scientific pollution control model”;ecological civilization construction;ecological environment quality;pollution prevention and control