北京市社會治理效能評價研究：基于主客觀的視角

李水金 李龍

摘? ? ? 要：本文綜合運用客觀評價方法和主觀問卷調查研究方法相結合的優點，構建了北京市社會治理效能評估的六個維度，即社會保障與就業、社會服務、社會參與、社會公正、公共安全、公眾滿意度。主觀評價數據通過實地調研有效問卷獲得，客觀評價數據通過統計年鑒和各類網站獲得。通過主客觀指標的數據收集和實地調研，最終測算出北京市社會治理的整體水平以及北京市16個區縣社會治理的排名情況，并從治理手段、治理體制、治理機制以及透明化等方面提出了進一步完善的相關建議。

關? 鍵? 詞：北京市;社會治理;社會治理效能評價體系

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）05-0043-13

收稿日期：2020-03-09

作者簡介：李水金（1974—），男，甘肅涇川人，首都師范大學管理學院副教授，行政管理博士，研究方向為全球化與政府改革、社會治理;李龍（1976—），男，甘肅涇川人，國網甘肅省電力公司高級經濟師，研究方向為公共治理。

基金項目：本文系北京市社會科學基金項目“放管服改革視域中的北京市街道管理體制改革研究”的階段性成果，項目編號：19GLB031;國家社會科學基金重大專項“京津冀協同發展背景下雄安新區整體性治理架構研究”的階段性成果，項目編號：18VSJ066。

十九屆四中全會指出，要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。北京市作為國家首都和政治文化中心，在一定程度上承載著推進非首都功能疏解與京津冀協同一體化、落實“五位一體”和“四個全面”戰略布局、實現社會治理能力現代化和展現社會主義核心價值觀等重要使命，其社會治理水平的高低具有重要的示范效應。構建起一個符合北京市實際情況的科學合理的社會治理評價體系，對于推進北京市社會治理的制度優勢向治理效能轉變、促進社會治理能力的現代化、法治化、科學化具有重要意義。

一、概念內涵與相關研究文獻回顧

社會治理一詞進入中央文獻是在十八大以后，2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。”這是黨的文件第一次提出“社會治理”的概念，標志著執政理念的新變化。2016年10月，國家主席習近平就加強和創新社會治理作出重要指示要：“繼續加強和創新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系”。2017年十九大報告再次強調要“打造共建共治共享的社會治理格局”。十九屆四中全會則進一步提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。

對于社會治理的內涵，不同的學者有不同的理解。有學者從多元主體參與和合作的層面來理解社會治理，認為社會治理即是“黨委、政府、社會組織、公民等多元治理主體在相互信任的基礎上，為實現公共利益就社會事務管理而相互博弈、協商、合作的互動過程。”[1]社會治理的本質含義“是人民在黨和政府的領導下，鼓勵多元社會力量，運用國家制度體系，對社會事務、基層事務進行管理的綜合活動，以讓人民更加自主地增進自身利益，推動社會發展。”[2]“社會治理是由執政黨領導，政府組織主導負責，吸納社會組織和公民等多方面治理主體有序參與，對社會公共事務進行的治理活動。”[3]也有學者從國家與社會關系的視角來理解社會治理，認為“社會包容著國家，包容著政府，包容著政黨”，社會治理強調社會的“自治理”和“他治理”，是國家、政府和社會的“相互治理”。[4]還有學者從公民權利的角度來理解社會治理，認為社會治理是“以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。”[5]由此可見，相對于社會管理而言，社會治理更強調多元主體的互動、合作與共治，更強調治理過程的參與、開放和共享，更強調治理方式的多樣、智能和精細，更強調治理結果的效率、效果和公正。

根據《漢語大辭典》的解釋，“效能”是指事物所蘊藏的有利的作用。隨著20世紀管理科學的興起，效能一詞被廣泛用于社會科學領域，它是指達到系統目標的程序或一組具體任務要求的程度。效能與效率不同，效能除包括效率外，還包括達到目標的程度和能力。就社會治理效能而言，它是政府和其他行為主體參與社會治理活動過程中發揮功能的程度及其所產生效益、效率、效果的綜合體現。十八大以來，我國加快了在教育、扶貧、收入分配、社會保障、就業、社會公平公正、社會參與協商等民生領域的投入和改革步伐，社會治理的重心也從傳統的多元主體轉向民生領域的改善以及良好社會秩序的構建。正如十九大指出的：滿足人民日益增長的美好生活需要。從社會治理效能的角度看，滿足人民日益增長的美好生活需要，主要體現為良好的社會保障與就業、良好的社會安全、良好的社會服務以及公民能夠積極有效地進行社會參與，并感知到社會的公平公正、最終提高社會滿意度，不斷增強人民群眾的獲得感、滿足感與幸福感。

從文獻的角度看，國內對社會治理的研究成果非常豐富，但是對于如何科學評價社會治理的效能則研究成果較少。俞可平（2012）提出了中國社會治理評價指標體系，包括1個一級指標即中國社會治理指數（China Soeial Governance Index，CSGI），6個二級指標即人類發展、社會公平、公共服務、社會保障、公共安全和社會參與，以及35個三級指標。[6]仲利娟（2018）則從人類發展、社會公平、公共服務、社會保障、公共安全、社會參與六個方面構建了社會治理效能的評價指標體系。[7]黃強、程旭宇、劉祺（2009）從目標制定、目標執行、目標修正、網絡化社會管理四個方面提出了地方政府社會管理能力的績效評價指標體系。[8]張書林（2012）從社會民生、社會穩定、社會組織、社會參與、社會發展、虛擬社會與價值構建等角度建構了社會管理效能指標體系。[9]南銳（2017）則從社會保障治理、社會安全治理、公共服務治理和社會參與治理四個維度建立起社會治理的指標體系。[10]張歡，胡靜（2014）從社會治理的公平感、幸福感及滿意度三個角度提出社會治理的主觀評價體系。[11]田發、周琛影（2016）從基礎教育、公共衛生、社會保障與公平、公共文化、基礎設施、科技發展、城鄉事務、公共安全、環境保護九個維度建立了社會治理的評估模型。[12]朱懿（2017）從生活水平、社會保障、社會安全、基礎設施四個方面構建社會治理績效的評估指標體系。[13]祁海軍（2015）以海南省為個案，提出了地方政府社會治理能力評估的四項指標，即基本保障能力、宏觀調控能力、財政能力、基層自治能力。[14]史云貴、孫宇辰（2016）將社會治理效能評價指標分為經濟發展、基層民主政治建設、社會安全與秩序、公共服務四大類一級指標及12個二級指標。[15]

學者們從不同的角度對社會治理的評價提出了許多有益的觀點，為本研究提供了豐富的思想，但是這些指標體系或側重主觀評價，或側重客觀評價，將二者結合起來評價的較少。本研究要解決的問題是如何在對社會治理內涵科學把握的基礎上，把主觀評價和客觀評價結合起來，構建起北京市社會治理效能的評價指標體系，并測算北京市各區縣社會治理的績效及排名，希望為決策者提供咨詢。

二、北京市社會治理效能評價的指標設計、權重分配及數據處理

⒈北京市社會治理效能評價體系的指標設計。本研究采用主觀評價與客觀評價相結合的方法來評價北京市社會治理的效能。在指標體系的設計上，根據十九大報告提出的社會治理科學內涵與目標、結合專家的建議并借鑒國內外已有研究成果，設計出社會治理效能的6個一級指標，即社會保障與就業、社會服務、社會參與、社會公正、公共安全和公眾滿意度。其中“社會保障與就業”反映了十九大報告關于“提高保障和改善民生水平”的目標，“社會服務”反映了公共服務體系的目標，“社會參與”反映了共建共治共享的目標，“社會公正”反映了社會公平正義的目標，“公共安全”反映了良好社會秩序的目標，而“公眾滿意度”反映了人民獲得感、幸福感、安全感的目標。在一級指標體系中，前5個即“社會保障與就業、社會服務、社會參與、社會公正、公共安全”屬于客觀評價指標，其數據通過統計年鑒和各類網站獲得，“公眾滿意度”屬于主觀評價指標，其數據通過社會調查獲得。

在一級指標體系，客觀評價方面設計了20個二級指標和61個三級指標，主觀評價方面設計了7個二級指標和32個三級指標，這樣，就形成了一個包括6個一級指標、27個二級指標、93個三級指標的北京市社會治理效能的評價指標體系（見表1）。當然，由于數據收集的困難，客觀評價方面的三級指標有時難以全面反映二級指標的內涵，但這屬于正常范圍，可以通過主客觀指標結合的辦法來克服其不足。

⒉北京市社會治理效能評價體系的權重分配。一級指標權重的確定根據專家打分法，給各個一級指標賦予權重。具體來講：“社會保障與就業”的權重是10%，“社會服務”的權重是20%，“社會參與”的權重是10%，“社會公正”的權重是10%，“公共安全”的權重是20%，“公眾滿意度”的權重是30%，權重總計為100%。二級指標的權重與一級指標不同，二級指標的權重根據公式“100/一級指標下的三級指標數量/二級指標下的三級指標數量”獲得。三級指標權重的計算方式和二級指標權重的計算方式不同，三級指標權重的計算根據公式“100/二級指標下三級指標的數量”獲得。根據一、二、三級指標的權重，可以獲得北京市社會治理效能評價體系總體的權重分配（見表1）。

⒊北京市社會治理效能評價體系的數據處理。

⑴客觀指標數據來源。社會治理效能評價體系的客觀指標數據主要來源于2014年《北京區域統計年鑒》，及部分網站，其中，“社會保障事務所個數”“創業培訓定點機構個數”“人才市場中介服務機構個數”等來源于北京市人力資源和社會保障局網站;“社會組織單位數”“社會團體個數”“民辦非企業單位個數”來源于北京市民政局網站。

⑵主觀指標數據來源。主觀評價指標主要來源于實地調查，即公眾對北京市社會治理效能滿意度的評價。調查的目標群體是北京市16個區縣，調查目的是了解北京市居民在公共安全、社會公正、社會保障、社會道德、社會服務、環境治理、社會參與等社會治理方面的滿意度情況。調查對象同時滿足以下條件：年齡滿18周歲，對當前所在區域社會治理效能有自己的認知，能夠清晰、準確地表達自己的滿意度。調查方式為隨機抽樣，共抽取了北京市各區縣35個小區做為樣本進行問卷調查，由經過培訓的訪談員發放問卷，共發放1600份問卷，剔除填答不全、錯填等問卷后，共得到有效問卷1499份，問卷有效率為93.7%。有效問卷分布情況為：東城區（99）、西城區（93）、朝陽區（77）、豐臺區（100）、石景山區（93）、海淀區（77）、房山區（93）、通州區（101）、順義區（93）、昌平區（95）、大興區（100）、門頭溝區（100）、懷柔區（98）、平谷區（99）、密云縣（93）、延慶縣（88）。所有有效問卷使用Microsoft Excel進行數據錄入，使用SPSS17.0高級統計分析軟件進行統計分析，進行一般的頻數統計，最終測算出調查結果。評價方式分為五個等級，即非常滿意、比較滿意、基本滿意、不太滿意、非常不滿意。其分值構成依次為：5分、4分、3分、2分、1分。

⑶逆向指標的處理。在北京市社會治理效能評價體系的三級指標中，共有12個逆向指標與1個比值類指標，對指標數據進行無量綱化之前，需要對逆向指標數據進行處理，使其轉變為正向指標，以便統一進行測算。對比值類的指標數據，采取取其倒數的方法將其轉化為正向指標;對百分率類的指標，通過公式“100-指標值”，即用“求補法”來將其正向化。逆向處理的基本原則是保證指標正向化仍然具有明確、具體的實際含義和表征內容，不影響最終結果的測算和分析。逆向指標正向化的操作方法見表2。

表2 逆向指標正向化方法表

[序號 三級指標 指標正向化處理方法 1 每萬人刑事案件立案數 取其倒數 2 交通事故起數（起） 取其倒數 3 交通事故死亡人數（人） 取其倒數 4 交通事故直接經濟損失（萬元） 取其倒數 5 火災事故起數（起） 取其倒數 6 火災事故死亡人數（人） 取其倒數 7 火災事故直接經濟損失數（萬元） 取其倒數 8 安全生產事故數（起） 取其倒數 9 安全生產死亡人數（人） 取其倒數 10 二氧化硫年均濃度值（微克/立方米） 取其倒數 11 二氧化氮年均濃度值（微克/立方米） 取其倒數 12 可吸入顆粒物年均濃度值（微克/立方米） 取其倒數 13 城鎮登記失業人員/城鎮從業人員年末人數 100-指標值 ]

（4）數據的無量綱化處理及測算方法。為了對數據進行研究性的操作，必須對數據進行無量綱化處理。由于各項指標數據的量綱不同，要對這些指標進行綜合集成，所有指標數據必須進行無量綱化處理，再進行統一計算。對于指標的原始數據，主要采取閥值法進行無量化處理。閥值法的計算公式：Xi=（xi-xmin）/（xmax-xmin），其中Xi為轉換后的值，xmax為最大樣本值，xmin為最小樣本值，xi為原始值。對社會治理評估指標體系的各級指標進行權重分配以及數據處理后，即可對指標進行測算，通過測算可以獲得北京市社會治理一級、二級、三級評價指標體系的詳細得分情況，對這些指標得分進行處理后可以獲得北京市社會治理效能評價的總得分以及北京市各區縣社會治理效能評價的排名情況。具體測算的方法為：根據各級指標的權重分配，先算出無量綱化處理后的三級指標體系的數據，用這些三級指標體系的數據乘以三級指標的權重得到加權后的三級指標值，然后將各三級指標值相加后得出各級二級指值，再將二級指標值乘以權重獲得一級指標值，最后用一級指標值乘以權重得出北京市各區縣社會治理效能評價的總值，并對這些總值進行排名，最終得出總體排名。

三、北京市社會治理效能評價測算結果及排名

⒈北京市各區縣社會治理效能一級指標得分及排名。通過對北京市社會治理各級指標數據的測算，可以得出北京市各區縣社會治理效能一級指標的總體得分情況（見表3）。從表中能夠看出，可以從6個一級指標得分來比較北京市各區縣社會治理的排名。

表3 北京市社會治理評價體系一級指標得分指數

[區縣 社會保障與就業 社會服務 社會參與 社會公正 公共安全 公眾滿意度 指數之和 東城區 0.0614 0.1144 0.0515 0.0520 0.0522 0.0934 0.4249 西城區 0.0542 0.1087 0.0460 0.0627 0.0607 0.0726 0.4050 朝陽區 0.0652 0.0970 0.0234 0.0333 0.0225 0.0813 0.3227 豐臺區 0.0260 0.0593 0.0156 0.0291 0.0230 0.1393 0.2923 石景山區 0.0458 0.0567 0.0284 0.0415 0.0499 0.1058 0.3281 海淀區 0.0274 0.0970 0.0283 0.0478 0.0307 0.0596 0.2907 房山區 0.0539 0.0814 0.0231 0.0454 0.0139 0.1361 0.3539 通州區 0.0525 0.1028 0.0152 0.0399 0.0152 0.1002 0.3258 順義區 0.0348 0.0769 0.0174 0.0364 0.0294 0.0924 0.2873 昌平區 0.0375 0.0671 0.0155 0.0425 0.0115 0.1171 0.2912 大興區 0.0194 0.0592 0.0185 0.0634 0.0188 0.2531 0.4325 門頭溝區 0.0863 0.0556 0.0495 0.0670 0.0616 0.1603 0.4803 懷柔區 0.0384 0.0597 0.0617 0.0623 0.0445 0.1095 0.3760 平谷區 0.0474 0.0539 0.0393 0.0428 0.0374 0.0417 0.2626 密云縣 0.0526 0.0622 0.0303 0.0478 0.0221 0.0271 0.2422 延慶縣 0.0376 0.0722 0.0516 0.0503 0.0447 0.0109 0.2673 ]

圖6顯示了北京市各區縣在社會治理效能中的公眾滿意度指標得分情況，排名前三位的是大興區、門頭溝區、豐臺區，排名后三位的是平谷區、密云縣、延慶縣。

⒉北京市各區縣社會治理效能評價的總體排名。

根據圖7，可以從三個層次來分析北京市各區縣社會治理效能評價的總排名：一是社會治理效能評價排名前三的分別是門頭溝區、大興區和東城區。門頭溝區屬于近效區，山地面積占98.5%，人口較少，環境優美，因而在環境治理、公眾滿意度等方面得分指數較高，加之其早在2012年通過了《關于加強和創新社會管理全面推進社會建設的意見》等一系列文件，其社會治理水平逐步得到提高，特別是在社會保障、就業、公共安全等方面做得較好，因而社會治理的水平排在第一位。大興區是北京市最早推行農村社區“封閉式管理”的區縣之一，這一管理措施取得了四大成效：提高了村莊管理水平，提高了社會治安水平，改善了村莊環境，群眾安全感和滿意度大幅提高，因而社會治理效能評價較高。東城區在社會治理方面采取了眾多措施，如實現網格化社會服務管理體系與網格化城市管理體系的融合、打造社會治理支持中心、鼓勵商會參與社會治理、運用大數據推進治理創新等，其社會治理水平得到較大發展。二是社會治理效能評價排名靠后的三個區縣分別是延慶縣、平谷區、密云縣。這三個區縣都屬于遠效區，其經濟發展水平較低，公眾滿意度較低，社會治理水平也相對較低。三是海淀區和朝陽區是經濟和人口大區，但其社會治理效能評價沒有靠前，主要原因是這兩個區雖然經濟屬于中央城區，人口密度大，居住環境相對擁擠，貧富分化較為嚴重，因而總體排名屬于中等水平。

四、結論及政策建議

通過評價可以清晰地看出北京市社會治理效能的總體水平以及北京市各區縣社會治理效能的總體排名，從評價結果來看，北京市16個區縣社會治理的效果是不均衡的，其中門頭溝區、大興區、東城區社會治理效能評價較高，延慶縣、平谷區、密云縣社會治理效能的評價相對較低。盡管在評價過程中有些數據不夠精確，但均在正常范圍。

從主觀評價來看，還可發現以下幾點：一是北京市社會治理的滿意度公眾認可度較高，在1499份問卷中，“基本滿意”“比較滿意”和“非常滿意”加起來占比77.8%。北京作為國家首都，近些年在社會治理方面投入了較多的人力、物力和財力，相應地取得了一系列明顯效果。二是北京市社會治理能力處于中等偏上水平，“治理能力很高”“治理能力較高”“治理能力一般”之和占到了81.53%。三是北京市社會治理滿意度評價較高的前三位是公共安全、社會保障和社會服務，而滿意度評價較低則是社會公正和環境治理。在社會治理方面，北京市還有許多值得完善的地方：

第一，要加大北京市環境整治力度。北京城市的定位是國家首都、文化名城、世界城市和宜居城市。在對北京市社會治理滿意度的1499份有效問卷中，公眾最不滿意的是環境治理，所占比重達30.6%，排在第一位。近年來，隨著北京市及周邊地區經濟的快速發展，生態環境遭到破壞，資源被過度開采、環境污染日益顯現，近幾年京津冀地區持續出現的霧霾即是例證。因此，加大北京市環境整治的力度顯得尤為重要，就如國家主席習近平指出的，“寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”。只有樹立綠色發展、低碳發展理念，將生態發展融入政治、經濟、社會文化發展過程中，才能實現北京市經濟、文化、社會的協調和可持續發展。

第二，要努力變革社會治理的方式和手段。社會治理的方式和手段是體現社會治理是否文明和現代化的一個重要方面。在北京市社會治理的調查問卷中，超過20%的人認為北京市社會治理手段粗暴、方式單一。這與北京作為國家首都與文化名城的要求不相一致。社會治理方式與手段的變革，應運用現代化的技術與方法來推進社會治理變革，特別是在大數據時代，要學會運用大數據、云計算等現代技術手段來推進社會治理的智能化、數字化、網絡化;同時要規范社會治理的日常行為，推進社會治理過程的人性化、精細化和常態化。

第三，要努力提高社會治理的透明化。陽光是最好的消毒劑，社會治理的公開透明既是社會公眾的需求，也是社會治理必不可少的一環。在社會治理的問卷過程中，有34.12%的人認為北京市社會治理的結果不透明，排在第二位。在社會治理的透明化方面，要做到三個透明化建設：一是社會治理主體的透明。在社會治理的調研中，有相當一部分人表示在參與社會治理過程中，往往不知道治理主體是哪個部門，導致部門間經常推諉扯皮。二是社會治理的內容和標準要透明。社會治理中要明確治理什么、怎么治，只有公眾對社會治理的內容和標準清楚，才能消除暗箱操作，調動社會公眾的參與積極性。三是社會治理的結果要公開透明。社會治理的結果往往與社會公眾的利益息息相關，因此，對社會治理結果的公開尤為重要，通過治理結果的透明化建設，來促進社會治理的公開、公正和公平。

第四，要努力完善北京市社會治理的體制和機制。治理機制不健全、職責不清、執行不力等問題是北京市居民反映最大的問題。治理機制主要包括兩個方面：一是要完善社會治理的橫向溝通與協調機制，社會治理涉及面廣，牽涉到的部門和利益較多，因此需要建立健全完善的協同治理機制，協同不同單位、不同部門甚至不同地區之間的共治，以達到“社會治理的‘帕累托改進及社會整體功能的優化”;[16]二是完善社會治理的縱向執行機制，厘清層級職責，將社會治理的權責統一起來，加強社會治理的執行力，同時以法律的形式保障執行結果，最終達到“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。

第五，要鼓勵北京市各區縣在社會治理過程中突出自身特色。由于地理位置、資源環境及基礎條件不同，北京市各區縣社會治理的情況也不一樣，這一點從社會治理的主觀調查和客觀調研中均可以看出，有的區縣社會服務工作做得好，有的區縣社會參與工作做得好，有的區縣社會安全工作做得好。在社會治理中，各區縣均有自己的優勢，因此，在推進北京市社會治理的過程中，各區縣可在運用共同治理理念、治理技術與手段的同時，充分結合自身條件，因地制宜，突出各區縣社會治理的特色，從各個方面推進北京市社會治理能力的現代化。

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（責任編輯：趙婧姝）

Research on the evaluation of social governance effectiveness

in Beijing：from the perspective of subjective and objective

Li Shuijin，Li Long

Abstract：This paper combines the advantages of objective evaluation method and subjective questionnaire research method，and constructs six dimensions of social governance effectiveness evaluation in Beijing，namely，social security and employment，social services，social participation，social justice，public security，public satisfaction.The subjective evaluation data are obtained through the effective field survey questionnaire，and the objective evaluation data are obtained through the statistical yearbook and various websites.Through the data collection and field investigation of subjective and objective indicators，the overall level of social governance in Beijing and the ranking of social governance in 16 districts and counties in Beijing are finally calculated，and the relevant suggestions for further improvement are put forward from the aspects of governance means，governance system，governance mechanism and transparency.

Key words：Beijing;social governance;social governance effectiveness evaluation system