提高政府投資有效性 促進經濟高質量發展

《債券》：今年2月21日，中共中央政治局召開會議，強調“全面做好‘六穩工作”“發揮好有效投資關鍵作用”。在“六穩”中，“穩投資”無疑成為當下以穩應變的重要舉措。請您談談什么是有效投資？

劉尚希：投資包括政府投資和市場投資。市場投資包括民間投資、外商投資、公有制企業投資等。政府投資是除市場投資以外的投資。在我國，政府投資效應是影響宏觀政策有效性至關重要的因素。因此，我主要談談什么是政府有效投資。一般來說，政府有效投資是指政府通過資本性支出形成的公共資本，構成社會總資本積累的一部分。

為什么要有政府投資？傳統的解釋是，政府投資主要是為了提供公共產品。現在談的比較多的角度，是政府投資主要作為宏觀調控的一個重要手段來影響經濟。

政府投資通常包括兩大類：一類是基礎設施類投資，另一類是非基礎設施類投資。例如，與機場、港口、道路、交通設施、污水與垃圾處理、公共住房、公用事業、農林水利設施、國土保護等相關的投資屬于基礎設施類投資。與教育、科技、公共衛生、醫療服務等相關的投資屬于非基礎設施類投資。

在我國，政府投資還包括另外兩項。一項是轉移類資本性支出，比如政府相關部門將資金投入企業作為技術改造資金，為企業創新提供補貼。這類投資在政府相關統計中沒有形成公共資本和資產，但是在企業中會形成資本積累，也應算作政府投資。另一項是基金類資本性支出，比如政府產業投資基金。這類投資主要面向競爭性領域，跟公共領域投資不一樣。

此外，我國還有一種特殊情況，即地方投融資平臺。從法律角度來說，地方投融資平臺屬于市場投資，但通常與政府職能有關聯，其項目歸屬的界限不是很分明。

《債券》：當政府投資完成后，如何判斷其有效性？

劉尚希：主要從以下四個角度來判斷政府投資的有效性。

一是基于經濟視角，看政府投資在短期內是否有助于穩定經濟、在中長期是否有利于經濟增長、在長期是否有利于經濟發展。這些通常是以投資乘數的大小來判斷。我們通過研究發現，當前的政府投資乘數很小，遠小于1。從這個角度來講，短期若只通過政府投資來穩定經濟，效果可能不太理想。政府投資乘數與邊際消費傾向密切相關。近年我國居民收入持續增長，但邊際消費傾向卻在下降。如果邊際消費傾向不能上升，則投資乘數是無法提高的。不僅政府投資乘數與邊際消費傾向有關，市場投資乘數也與邊際消費傾向有關。邊際消費傾向又與收入差距（可通過基尼系數衡量）相關。根據相關統計，自2015年以來，我國基尼系數在上行，同時邊際消費傾向在下行，從而導致投資乘數不斷下降。因此，政府投資有效性問題不僅是經濟問題，也是社會問題，涉及收入分配和社會公平問題。如果僅基于經濟視角，恐怕很難對政府投資的有效性做出正確判斷。

二是基于社會視角，從宏觀上看其是否能在人口流動、教育、培訓等方面發揮積極作用，從微觀上看其是否對中低收入者有益，包括項目選址、設計等。政府投資屬于公共投資，不能僅追求經濟效益，還需要考慮社會效益。對公共項目受益群體的分析至關重要，若忽略這一點，政府投資的公共性、公平性就會缺失。

三是基于生態視角，看政府投資是否有利于生態持久改善，如山、水、林、田、湖生態體系是否改善;是否有利于環境質量持續提升，如氣、水、土污染治理效果。

四是基于空間視角，看政府投資是否有利于優化空間布局，是否有利于互聯互通、優勢互補。比如現在人口正在向城市集聚，當政府為實現農村“村村通”投資公路建設時，若不考慮人口流動，在靜態下進行投資布局，等公路修起來以后，可能有些村子就已空了，部分政府投資就不能發揮應有的作用，形成無效投資。再比如現在某些地區之間出現的“斷頭路”。為什么會出現“斷頭路”？國家是統一規劃的，但投資建設是由各個地區實施。這就導致出現一種情況，即經濟條件好的地區先建設完成，而經濟條件較差的地區建設慢或擱置在那兒。一段路不通，導致整條路的功能不能發揮出來，從而造成投資的有效性大大降低。

《債券》：您剛才談到當前政府投資乘數低，也就是說從經濟視角來看政府投資有效性還有很大的改善空間。此外，再考慮其他幾個評判視角，您對當前階段政府投資思路有什么建議？

劉尚希：當前，新冠肺炎疫情將會重塑全球經濟格局，甚至重構人類文明發展路徑。在這個全球大變局的關鍵時刻，重新認識政府投資和政府消費至關重要。過去，我們對政府投資的重視程度遠高于對政府消費的重視程度。現在，應把二者統一起來。從目的和手段的統一性來看，政府消費可能比政府投資更加重要，因為政府消費是生產和再生產過程，也是人自身發展的過程，同時又是人力資本積累的過程。在當前創新驅動的新階段，人力資本就是創新的基礎，沒有高質量的人力資本就不可能有經濟的高質量發展。從這一點來講，我覺得要把經濟的短期目標和長期目標結合起來，政府投資應在人的發展以及人力資本積累上做文章。

第一，要從“物本邏輯”轉向“人本邏輯”。圍繞人的就業、人的流動、人的能力、人的健康、人的教育等來實施政府投資。比如在人口流動方面，現在大約有2億多名農民工長期生活在城市，與其子女教育、醫療等相關的公共設施如何實現擴容？政府投資是公共設施供給的基礎，這些公共設施擴容需要政府投資先行并引導民間投資。但是，現在仍有大量政府投資投向農村和欠發達地區的公共設施，而農村人口在往城市流動，欠發達地區人口在往相對發達地區流動。我并不反對擴大農村和欠發達地區的政府投資，但投資時需要考慮人的流動趨勢，即公共服務應當跟著人走，投資應當跟著公共服務走，從而動態地進行投資布局。

第二，要從“經濟效益最大化”轉向“公共風險最小化”。高質量發展是整體性的協調發展，是前面提到的經濟、社會、生態、空間四個維度統一發展。要實現高質量發展，即意味著在面對全球的高度不確定性時，盡量降低中國發展的不確定性，使公共風險最小化。風險的公共化會使各種風險轉化為公共風險，生產、生活成本由此上升，企業難以發展，百姓難以安居樂業。這次疫情風險充分說明了這一點。如何防范和化解公共風險，需要合理的制度和政策，這當然包括財政政策。財政政策的新思路應超越經濟和社會領域，用一個更具綜合性的概念來表達，那就是管理公共風險。

第三，要從“劃政府邊界”轉向“政府與市場合作”。傳統的公共產品理論強調的是政府邊界，也就是政府與市場要劃清邊界。我覺得現在應該突破這種界域思維，實現不同主體的合作，以行為為基準而不是基于邊界來處理政府與市場的關系。政府投資只有與市場結合起來，形成合力，才能更好地發揮效應。

第四，要從“基于物的項目+投資”轉向“基于人的項目+消費+投資”。過去一講到宏觀調控、財政刺激，大家立刻想到的就是“找項目、上投資”，路徑依賴嚴重。現在應當轉向“基于人的項目+消費+投資”，這既能促進當前內需的擴大，也有利于長遠發展后勁的增強。但是這種調整可能涉及一些部門的職能、權力和利益變化，估計調整起來有一定難度。

在新的發展階段，應當以人為目標來實現政府投資與政府消費的互補，為兩者尋求合適的比例。從理論上分析，擴大消費是擴大有效投資的宏觀條件。因此，擴大政府有效投資，應以擴大公共消費為前提。

《債券》：今年3月4日，中共中央政治局常務委員會召開會議，提出加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設（以下簡稱“新基建”）進度。請問政府投資應該如何參與新基建？

劉尚希：在談政府投資如何參與新基建之前，我們首先需要弄清楚的問題是：新基建投資到底應該由政府主導還是市場主導？在新基建投資中，一定要處理好政府與市場的關系，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，然后才考慮政府怎樣更好地發揮作用。政府絕不能去妨礙、干擾甚至破壞市場在資源配置中發揮決定性作用。政府更好地發揮作用是有條件的，如果不清楚這些條件，政府發揮作用就會很盲目，其結果是不言而喻的。

從總體上看，基建投資項目可以分為三類：一是市場有意愿投資、不需要政府參與投資的項目;二是市場不愿意參與、需要政府投資的項目;三是市場可部分參與、需由政府主導投資的項目。

隨著傳統的基礎設施建設日漸完善，市場在新型基礎設施尤其是數字化或信息化基礎設施建設中的主導性作用越來越大，政府和市場發揮作用的范圍在不斷變化。在我看來，市場完全不發揮作用、完全不能參與投資的新基建項目很少。數字化基礎設施的技術含量很高，而且前瞻性要求也很高，政府未必比市場有優勢。政府應主要進行戰略引導、戰略協調和創造條件。總之，新基建項目投資采用“政府引導+市場主導”的模式，將更有利于提高整個社會投資的有效性。

責任編輯：羅邦敏? 印穎