賀州市生態公益林保護對策探討

莫水英

摘 要 生態公益林對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用。基于此，以賀州市為例，對生態公益林的保護現狀進行分析，指出存在的突出問題，并結合幾年來的林業工作實際，提出賀州市生態公益林保護、利用和發展的具體對策。

關鍵詞 生態公益林;保護現狀;保護對策;廣西賀州市

森林是陸地生態系統的重要組成部分，按管理類別可以分為商品林、公益林。生態公益林是指生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱，對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，以提供森林生態和社會服務產品為主要經營目的的重點防護林和特種用途林。在廣西，生態公益林按事權等級劃分為國家級公益林和自治區級公益林。為了促進賀州市生態公益林的保護與利用，對賀州市生態公益林保護的現狀和問題進行分析，并探討有關對策。

1 賀州市基本情況

賀州市位于廣西東北部，地處桂、粵、湘三省（區）結合部，轄三縣兩區，常住人口195.41萬。境內地形地貌主要從屬大瑤山余脈，屬低山丘陵地貌，海拔多為200～500 m，丘陵和山地面積占全市面積的88.02%，土壤肥沃。

賀州市屬珠江流域西江水系，境內河流眾多，集雨面積200～3 000 km2的中小河有18條，集雨面積在50 km2以上的河流有56條。西江兩大重要支流賀江、桂江流經賀州，桂江從桂林市流經昭平縣，到梧州市匯入西江。賀江上游稱富江，發源于富川瑤族自治縣麥嶺鎮大壩村的茗山，流經鐘山縣、八步區，在廣東省封開縣匯入西江。賀州市的生態環境狀況直接影響到西江下游甚至珠江流域的生態環境。

賀州市屬于典型的亞熱帶季風氣候，日照充足、熱量豐富、氣候溫和、雨量充沛、雨熱同季，無霜期長。優越的自然條件締造了賀州市豐富的森林資源，是廣西重點林區之一。

2017年，賀州市行政區域土地總面積117.63萬公頃，林業用地面積90.02萬公頃，占國土面積的76.53%，有林地面積71.02萬公頃，森林面積80.69萬公頃，森林覆蓋率72.51%（含灌木林），活立木總蓄積量5423.39萬立方米，年生產商品材約140.90萬立方米。

2 賀州市生態公益林現狀

全市自治區級以上的生態公益林（地）20.80萬公頃，其中國家級公益林15.99萬公頃，自治區級公益林4.81萬公頃。按權屬分，國有2.30萬公頃，集體和個人18.50萬公頃。占林地面積90.02萬公頃的23.11%，其中分布在江河源頭3.80萬公頃、江河干流0.20萬公頃、江河支流9.60萬公頃、重要水庫1.10萬公頃、巖溶地區3.70萬公頃、自然保護區2.40萬公頃，對維護和改善生態環境、保護生態平衡、保護生物多樣性、發揮森林的生態效益和社會效益起到不可替代的作用。

市轄6個國有林場，經營總面積5.80萬公頃。有2個國家級自然保護區，3個自治區級自然保護區，51個自然保護小區，林業系統自然保護區總面積達7.30萬公頃。初步形成一個以國家級自然保護區為核心，以自治區級自然保護區為主體，以自然保護區小區為網絡和基礎的保護類型較齊全、布局較合理、管理較科學，生態效益和社會效益較顯著的自然保護區體系。

3 公益林保護中存在的主要問題

3.1 存在山林權屬爭議

由于各種歷史原因，一些林地存在權屬不清、界線不明等問題。市與市之間，縣與縣之間，鄉鎮之間，村與村之間、戶與戶之間、甚至同一個家族的兄弟之間常常因山林的權屬問題發生權屬爭議。在權屬爭議沒有解決的前提下，林地無法確權，在權屬爭議解決前，林農無法簽訂公益林管護合同，無法兌現補償資金，嚴重影響林農收入，影響經濟發展。全市約有0.90萬公頃山林存在權屬爭議，比較大的有富川縣天堂山嶺林場與鐘山縣鐘山鎮、兩安鄉的0.16萬公頃的山林權屬糾紛，昭平縣文竹鎮七沖村與平樂縣廣運林場0.12萬公頃的山林權屬糾紛。

3.2 補償標準低

為了發揮生態公益林的生態保護效益，公益林林區內原則上不得開展生產經營活動。為此，2004年國家啟動實施《森林生態效益補償制度》，對生態公益林實行有償管護，并逐步提高補助標準。2004年補助標準為每667 m2每年4.50元;2018年，對權屬為集體和個人的公益林，管護補助標準為每667 m2每年14.75元，森林生態效益補償基金標準已有大幅提升。森林生態效益補償制度的實施，保護了全市20.80萬公頃的生態公益林，構建起本市森林生態體系的骨架，增強了抵抗各種自然災害的能力，對維護全市生態安全發揮了極大作用。

然而，隨著經濟社會的發展，公益林補償收益和商品林經營收入差距不斷拉大，自林權制度改革后，林地使用權進入了市場流轉，林地價值逐年升高，目前森林生態效益補償基金每667 m2每年14.75元的補償金已遠遠低于現行的林地租賃價格，八步區出租林地的平均價格在每667 m2每年50元左右，部分地區高達400～500元，經營公益林的收入遠低于出租林地的收入。部分林區（特別是水庫和自然保護區）內的群眾主要生活來源是山上的經濟林和人工林，被劃入生態公益林后，不能對林木進行采伐利用，很大程度上切斷了其生活來源，與其他商品林區、經濟林區的村民收入水平差距顯著。雖然自2017年開始，廣西實施金山銀山工程，保護區內集體及個人所有的公益林管護補助金提標每667 m2每年5元，仍不足以維持其生活開支。這嚴重挫傷了林農發展和管護公益林的積極性，部分林農甚至提出了將林地調整出公益林的請求。據不完全統計，全市因公益林補償標準太低而不愿簽訂管護合同的公益林面積達9 200 hm2，導致管護責任難落實。

公益林按權屬分，有國有、集體和個人經營公益林3類，國有公益林只涉及管護費補償，而集體和個人經營的公益林補償內容應包括2部分：產權受限帶來的經濟損失補償和管護費補償[1]。目前的森林生態補償項目資金由管護補助與公共支出構成，而公益林的價值要遠遠大于現在的補償金，嚴格來說，現在的補償金只能算補助，而不是補償。因為補償是指特定受益者因消費某一產品后服務給予生產者一定額度的支付，具有持續的進行市場交換的意義，也就是說補償應是對成本支出的回收，是平等的市場交換[2]。

3.3 存在資金不足與資金結余的矛盾

雖然整體存在公益林補償金偏低不足的現象，也同時存在著資金結余的現象，主要原因有一下3點。

1）相當一部分林地存在山林屬糾紛，林地無法確權，無法簽訂管護合同管護資金，造成資金結余。

2）林改不徹底以及插花地的存在，林地不確權部分無法簽訂公益林管護合同，無法發放管護資金。

3）因礦山開采，道路建設等工程項目需要征占用林地，經審批征占用一部分公益林地，停發公益林管護補助金。

3.4 林分質量參差不齊

公益林的林分質量參差不齊，生態功能不一，產生的生態效益不同，但補助標準一樣，這是不合理的。部分林分質量差，生態功能低下。

4 對策與建議

4.1 建議權屬爭議各方擱置爭議，共同管護

對存在山林權屬爭議的公益林，有關各級政府要多做群眾的思想工作，調解糾紛，對暫時難以調解確權的公益林，可建議權屬爭議各方擱置爭議，共同管護。幫助雙方商定協議，并依據權屬爭議各方的協議，確定補助對象和補償資金分配方案，共同簽訂公益林管護合同，共享森林生態效益管護補償金。

4.2 采取多種辦法，提高集體與個人公益林權屬者收入

在國家財力限制、暫時無法大幅提高生態公益林補償標準的情況下，考慮采用以下辦法，提高集體與個人公益林權屬者收入。

4.2.1 結余資金用于補償保護區林農

結余資金超過兩年財政會收回，這部分資金可以考慮用于補償自然保護區的林農，以彌補其公益林補償不足的困難。

4.2.2 發展林下經濟，提高公益林權屬者收入

在不影響森林生態效益的前提下，政府通過貼息貸款、財政補助等一系列政策措施，鼓勵、支持林農發展林下種植與養殖，提高林農的非林收入，減少對營林收入的依賴，有效緩解公益林保護和林農增收之間的矛盾

4.2.3 多渠道籌措資金，提高公益林權屬者收入

實施生態公益林補償，首先要明確各利益相關者的責任，受益者需要承擔補償責任，保護并為其他利益相關者提供生態服務功能的行業主體應該得到其他利益相關者的補償[3]。根據“誰受益誰補償、誰保護誰受償”的原則，桂江、賀江的下游是廣東省經濟比較發達的城市，他們是賀州市森林生態保護的受益者，可以建議他們拿出一部分收入，建立桂江、賀江流域生態補償基金，用于補償賀州市的公益林經營管護者。

還可以采用對口支援的方式，由下游經濟發達地區一個村或一個企業、一個鄉鎮、一個縣對口支援上游山區一個自然保護區或一個村、鄉鎮、縣。可采取旅游扶貧的形式，也可以采取定點要求供應指定林產品的方式，如蜂蜜、花、果、葉和林下種植的藥材、食用菌，或養殖的雞、牛、羊等動物，也可以出資贖買林地經營權。

賀州市山青水秀、風光秀美，自然保護區尤其植被繁茂、空氣清新，對大城市的人們有著強大的吸引力，可以在緩沖區適當開放生態旅游、康養，提高林農的經濟收入。

4.3 提高林分質量，按林分質量兌付補償金

鼓勵林農補種當地本土優質闊葉樹，形成混交林、復層林，提高其水源涵養作用。根據生態公益林不同的生態功能等級劃分不同的補償標準，林分質量好、生態貢獻大的，補償標準就高;林分質量差，生態功能低的，補償標準就低。實行按質論價，每五年做一次評價、調價，以充分調動廣大經營者的管護積極性。國家一級公益林以外的公益林可通過營造毛竹或竹闊混交林等，以期達到生態功能與經濟效益的完美結合。

參考文獻：

[1] 張眉，劉偉平.我國生態公益林補償標準問題探討[J].世界林業研究，2010，23（3）：69-72.

[2] 江俊蓉.試論建立我國的森林生態效益補償制度[A].國家林業局，中國法學會環境資源法學研究會，重慶大學.林業、森林與野生動植物資源保護法制建設研究——2004年中國環境資源法學研討會（年會）論文集（第一冊）[C].國家林業局，中國法學會環境資源法學研究會，重慶大學：中國法學會環境資源法學研究會，2004：128-131.

[3] 劉薇.廣西自然保護區生態公益林生態效益補償機制研究[D].南寧：廣西大學，2005.

（責任編輯：劉昀）