街道辦越權簽訂用地協(xié)議 企業(yè)“多”付千萬用地款 這筆“損失”政府要賠嗎？

胡珊

一直以來，行政越權是導致行政機關被訴的常見原因之一，這一現(xiàn)象在基層較為普遍。尤其近幾年，越來越多的行政協(xié)議出現(xiàn)在行政管理中，超越職權簽訂行政協(xié)議的現(xiàn)象日漸多發(fā)。

每個行政機關都有法律、法規(guī)賦予的職權范圍，其行政行為必須在職權范圍內(nèi)。如果超越職權范圍簽訂行政協(xié)議，并給行政相對人造成損失，行政機關該如何承擔責任？最近，最高人民法院發(fā)布一則相關案例。

案例

2006年6月27日，受區(qū)政府的委托，廣東省×街道辦事處與一家投資公司簽訂了一份項目投資協(xié)議。雖然名為投資協(xié)議，但實際內(nèi)容卻是關于一塊未被征收的集體土地的使用。雙方約定，投資公司向街道辦事處支付425萬余元的征地預付款，街道辦事處則在180日內(nèi)為投資公司辦理好這58畝土地的國有土地使用證。投資公司稱，這樣的協(xié)議在當時比較普遍。

協(xié)議簽訂后，投資公司陸陸續(xù)續(xù)一共支付了350萬元的款項，但土地使用證的手續(xù)辦理卻由于違反了土地管理法規(guī)以及政策收緊等因素，一直被“卡”著。

直到2010年，街道辦事處不得已向區(qū)政府報告稱，因招商引資的需要，街道辦于2005年至2009年間先后與6家公司（個人）簽訂了土地合作開發(fā)協(xié)議，但受國家土地宏觀調(diào)控政策影響，街道辦已無法完成合作開發(fā)項目的相關用地手續(xù)，請求區(qū)政府協(xié)調(diào)解決，希望由市土地開發(fā)儲備局接收這些土地，并按照綜合用地性質(zhì)通過公開招拍掛的方式完善用地手續(xù)。

后在×市市政府的批準下，×市土地開發(fā)儲備局依據(jù)土地收購協(xié)議，以每畝9.8萬元的價格，從街道辦事處收購了包括涉案58畝土地在內(nèi)的262畝土地。經(jīng)過競買，投資公司最終獲得了涉案58畝土地使用權出讓的簽約權。2016年2月23日，投資公司與×市國土資源局簽訂國有建設用地使用權出讓合同，以1594萬元的價格，取得涉案土地的使用權。

面對“多”支付的1100余萬元的用地款項，同年，投資公司將區(qū)政府告上法庭，請求區(qū)政府返還350萬元的首次購地款及利息，并賠償兩次購地款差額損失1100余萬元。

2019年，廣東省高院以項目投資協(xié)議所涉及的土地用途并不符合以協(xié)議方式出讓國有土地使用權的合法情形為由，認定協(xié)議無效，判決區(qū)政府返還投資公司350萬元及按銀行同期同類貸款利率計算的利息損失。

但投資公司不服，接到二審判決后立刻向最高人民法院提起再審。最高人民法院認為，2006年項目投資協(xié)議簽訂時，涉案的土地屬于未被征收、禁止出讓的集體土地，2010年涉案土地被批準征收后，有權簽訂出讓合同的只能是該市國土資源局。街道辦事處與區(qū)政府均不具備簽訂國有建設用地使用權出讓合同的簽約主體資格和行政職權。因此，協(xié)議對國有土地使用權出讓的約定應視為自始不能，且違反土地管理法強制性規(guī)定，應屬無效。投資公司依據(jù)此協(xié)議不能取得國有建設用地使用權，也就不存在先后兩次取得使用權的情形，更不能將兩次所謂土地出讓金之間的差價作為協(xié)議無效受到的損失。最終，最高人民法院認定廣東省高院的二審判決符合案件實際情況，應當予以支持，駁回了投資公司的再審申請。

說法

無論是行政協(xié)議還是民事合同，協(xié)議雙方的主體資格都是關系協(xié)議法律效力的基礎性條件。超越權限處分不屬于自己的權利，屬于無權處分，有導致協(xié)議無效的風險。在民事合同中，有權處分人可以通過事前委托或是事后追認的方式，賦予無權處分人簽訂合同的效力。但在行政協(xié)議中，基于行政法上越權無效的基本原則，權限對于行政協(xié)議的效力具有至關重要的影響。

一般情況下，如果行政主體完全沒有行政事務管轄權，或是超越地域管轄權簽訂行政協(xié)議，這兩種情形都不存在追認的可能性，因此，協(xié)議應當被認定為無效。如果行政機關具有行政權，但是超越法律、法規(guī)明確規(guī)定的事務管轄權，或者違反有關專屬管轄的規(guī)定而締結行政協(xié)議，是否必然導致協(xié)議無效，則應看該權限是否存在追認的可能性。如果僅僅是上下級行政機關之間的層級性越權，無權處分的行政機關依據(jù)組織法和行業(yè)領域的專門法律，通過追認或者委托等形式在法定的時間內(nèi)取得權限，則協(xié)議是有效的。

行政協(xié)議無效產(chǎn)生的賠償責任是締約過失責任，它賠償?shù)氖且环N信賴利益損失，即無過錯方因相信合同有效成立而實際遭受的損失。其中包括締約過程中發(fā)生的費用損失、為履行合同而增加的場地設施設備價值減損損失、為履行合同發(fā)生的其他費用損失等。但賠償信賴利益損失的目的，在于使無過錯方利益能夠恢復到合同簽訂之前的狀態(tài)，所以不應包括無過錯方在合同有效情形下可能獲得的預期履行利益損失。在前述案例中，投資公司主張的兩次購地款差額損失1100余萬元其實是土地升值的體現(xiàn)，屬于協(xié)議有效情況下的履行利益，因此法院沒有支持。

在司法實踐中，對行政協(xié)議的無效，法院審查得十分嚴格。因為，法官認為，行政協(xié)議是為實現(xiàn)公共利益而簽訂，應當比民事合同更加強調(diào)合同效力的穩(wěn)定性。在簽訂協(xié)議過程中，與行政協(xié)議相對人相比，行政機關也更熟悉并知曉所簽訂行政協(xié)議領域的法律、行政法規(guī)的規(guī)定，居于簽訂行政協(xié)議的優(yōu)勢地位，因此對簽約主體、協(xié)議條款的合法性具有更高的注意義務。如果行政機關因市場環(huán)境變化、政府換屆、領導人員更替等原因，動輒以行政協(xié)議違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定為由違約、毀約，就違背了依法行政中誠實守信的基本要求，這樣的請求法院一般不會支持。

即便行政協(xié)議的確因違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定而無效，法院一般也會要求行政機關主動協(xié)調(diào)相關行政職能部門，采取相應的補救措施，承擔相應的附隨義務，以促成行政協(xié)議目的的實現(xiàn)。■