寧夏山水林田湖草一體化保護與修復制度

王昊宇

（湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410006）

黨的十九屆四中全會提出“健全生態保護和修復制度、統籌山水林田湖草一體化保護修復”的要求，為生態文明建設指引了前進的方向。寧夏地處我國西北內陸，生態環境較為脆弱，亟需通過法律手段加強對生態環境的保護，因而建立和完善寧夏山水林田湖草一體化保護與修復制度，構建寧夏環境保護法律體系，對寧夏生態系統進行保護和恢復具有重要的現實意義。

1 山水林田湖草一體化保護與修復制度的基本理論

1.1 山水林田湖草一體化保護和修復制度的基本內涵

山水林田湖草各要素之間不是相互隔離獨立的，而是各個要素通過有機融合后形成的有機整體。山水林田湖草一體化保護與修復制度的核心思想是通過對自然價值理念的高度把握，要求在堅持自然價值理念和持續發展觀的前提下，將過去分類保護、單項治理的修復模式改變，也就是將以往的單一要素保護修復模式轉變為由多要素構成的生態系統保護提升為向導的山水林田湖草一體化保護修復模式。

1.2 山水林田湖草一體化保護與修復制度的提出與發展

中共十八大以來，習近平提出“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念。在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中強調：“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態修復必須遵循自然規律”。2016 年10 月，財政部、國土資源部、環境保護部聯合印發《關于推進山水林田湖生態保護修復工作的通知》，對各地開展山水林田湖生態保護修復提出了明確要求。2017 年8 月，中央全面深化改革領導小組第三十七次會議又將“草”納入山水林田湖同一個生命共同體，使得生態治理與生態系統的實際需要更加相符。

黨的十九大報告明確提出必須“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草系統治理，建設美麗中國”。同時強調，“實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系”。《國務院機構改革方案》中提出組建自然資源部、生態環境部等部門也為更好治理山水林田湖草系統給予了管理保障。

2 山水林田湖草一體化保護與修復制度法律法規現狀及寧夏取得的成績

2.1 山水林田湖草一體化保護與修復制度法律法規現狀

當下，我國以憲法作為根本大法，《環境保護法》《森林法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》《退耕還林條例》《自然保護區條例》《濕地保護管理規定》等國家層面的立法生態環境保護法律法規制度體系已經形成，這對深入貫徹落實我國山水林田湖草一體化保護與修復制度，建設生態文明的社會主義國家發揮了重要作用。黨的十九屆四中全會提出“健全生態保護和修復制度、統籌山水林田湖草一體化保護修復”的要求，為生態文明建設進一步指明了方向。

寧夏根據實際情況，因地制宜地進行生態環境建設實踐，創造了一批更具指向性和針對性的地方生態環境法制資源。2016 年至今，寧夏始終將生態問題治理和生態功能恢復作為重要導向，積極尋找源頭保護、系統治理的新方法，以開展山水林田湖草一體化生態保護與修復的新格局。連續出臺《寧夏回族自治區森林防火辦法（2016 年7 月11 日）》《寧夏回族自治區林業有害生物防治管理辦法（2017 年11 月17 日）》《寧夏回族自治區六盤山、賀蘭山、羅山國家級自然保護區條例（2017 年11 月30 日）》《寧夏回族自治區濕地保護條例（2018 年11 月29 日）》《寧夏回族自治區森林公園管理辦法（2018 年12 月24 日）》《寧夏回族自治區枸杞產業促進條例（2019 年3 月26 日）》《寧夏回族自治區防沙治沙條例（2019 年3 月26 日）》等一系列法規政策及法規規范性文件。

2.2 寧夏山水林田湖草一體化保護與修復制度立法上取得的成績

當前，在寧夏政府的不斷推進下，寧夏山水林田湖草一體化保護與修復制度在立法層面取得了一定成績。具體可以分為以下幾個方面：

1）山水林田湖草一體化保護與修復立法體系初具雛形。就縱向來看，基本構建出自治區—市、民族區域自治性立法—普通立法、地方性法規—地方政府規章相結合的完整體系；就橫向來看，制定了一系列法規規范性文件，發展出了針對山水林田湖草（如濕地、森林、有害生物防治、防沙治沙、自然保護區等）的專門型立法。縱橫兩個層面互有側重，均衡前進。

2）有利于進一步發揮地方立法的規制功能。地方立法的規制功能體現在以下兩點：

一是對國家相關立法的規定進行梳理，不斷細化和完善，增強其在地方的實際操作性；二是在地方實踐的基礎上，對規則再次塑造并提出適度的制度創新。目前，寧夏在山水林田湖草一體化保護與修復方面不只在體系結構中同國家對應的生態環境保護法律體系表現出一定程度上的對應與縱向深化關系，且在內容上立足于本地實際情況進行了一定程度的“本土化塑造”。

3）山水林田湖草一體化保護與修復制度的推進過程中對政策手段的優化配置給予重視和肯定。在實際操作中，法律中存在的很多固有的局限性必須通過實施手段多元化加以輔助矯正。在寧夏水林田湖草一體化保護與修復制度具體的實施中，將政策手段的配合功能進行了肯定，使得法律和政策在原有基礎上進行了統籌協調與優化配置。

3 法治障礙：山水林田湖草一體化保護和修復制度存在的不足

當前，從寧夏相關法律構建來看，一些立法及法律條文大都是以各自視角為出發點，僅注意保障其各自利益，很少有站在整體視角進行考量，專門立法色彩較為嚴重，立法內容、調整方法以及制度設計的可操作性不強，公眾參與度不高，“規劃打架”在所難免，難以保障山水林田湖草一體化保護和修復的整體性和生態服務功能保護的系統性。

1）整體性立法的缺失，現有法律缺乏系統性理念。自然資源管理和保護需要整體考慮。對山水林田湖草的開發利用和保護，要嚴格遵守自然資源價值和供求關系規律和自然資源的整體性規律。但現有法律缺乏系統性理念，未從山水林草湖草一體化的生態性、整體性和綜合性立法原則出發。

如，現行《寧夏濕地保護條例》中，雖然有強調要從生態系統的角度對濕地資源給予保護，并且以濕地的基本類型與級別對其劃分，但對于濕地中的其他各種資源都并未對濕地資源整體把握，基本都是從單個資源或單一環境要素角度出發進行規定，這就導致在濕地保護與開發利用的過程中的限制因素增多，長此以往，消極影響逐步增強。也就是說，寧夏在山水林田湖草一體化保護與修復的相關法律、法規體系方面缺乏整體性、綜合性的理念引領，導致濕地在將來的可持續利用與生態平衡中無法發揮其應有的作用。

2）立法內容、調整方法不健全，制度設計缺乏可操作性。從當前寧夏在山水林田湖草一體化保護與修復的相關法律、法規體系建設情況來看，尚不健全。就濕地保護方面來看，盡管現行《寧夏濕地保護條例》中出現了不少有關濕地保護的原則性規定，但這些規定在其具體操作和管理體制中，都沒有以現有濕地管理所面臨的實際問題為出發點，如，《寧夏濕地保護條例》中在濕地生態補水協調機制、濕地資源的調查評估等方面，沒有一個明確的操作流程，而且濕地資源和濕地生態系統本身就有著一定的特殊性，致使現行的相關制度在實際操作中顯得費時費力，時效甚低，具體操作也就根本無法按照現有條例的規定進行有效實施，形成了一種事倍功半的尷尬局面。

就林業保護方面來看，寧夏林業生態補償制度亟待完善，法治化程度亟待加強。現階段，雖然有立法對寧夏林業生態補償制度進行了一系列的規定，同時也對寧夏的生態環境保護產生了一定的積極效果。但不可否認，寧夏生態補償制度仍存在一系列問題亟待完善：如生態補償范圍仍待擴展、生態補償基礎性支撐制度仍舊匱乏，有關生態補償立法進程相較于生態環境保護與建設發展嚴重滯后。

糾其問題根源，在于相關的法律法規體系尚不健全，沒有將山水林田湖草生態系統中的各組成部分作為一個系統統籌治理，僅僅將其看作一個個單獨存在的個體分而治之，導致制度設計的可操作性不高。

3）公眾參與機制不健全，缺乏相應的法律制度保障。盡管《環境保護法》中對公眾參與的重要意義進行強調，但寧夏省出臺的諸多規范性文件中卻很少提及公眾參與在生態環境保護中的規定。偶有提及的部分也規定籠統，不具有操作性，公眾參與部分基本上是一筆帶過。

如《寧夏回族自治區林業有害生物防治管理辦法》第四條中實行“政府主導、部門協作、社會參與的工作機制”和“誰經營，誰防治的責任制度”，僅是對“社會參與”四個字進行簡單提及，尚未建立公眾參與民主決策機制，使得公民及其社會團體在參與方面法律上的地位不明確，甚至可以說就沒有相應的法律地位，使得公眾參與完全不具有操作性。導致公眾在參與環境保護活動的過程中步履艱難。

4）各職能部門權力設置分散，運行沖突

雖然國家政策層面已經提出要實行“多規合一”，但由于寧夏地方規劃編制部門不同，規劃之間的關系尤其是協調性和協同性無明確要求，“規劃打架”就在所難免。按現有管理體制，即就不同環境要素將山水林田湖草進行劃分的管理模式，就會無法避免導致各部門因僅注重其各自所分管領域的經濟成果和社會影響，而忽略對山水林田湖草的整體生態維護工作。

如新修訂的《寧夏濕地保護條例》中將“縣級以上政府林業主管部門為濕地保護的行政主管部門”改為“縣級以上人民政府濕地主管部門負責濕地保護”。其目的是使政府部門承擔更多的責任，并也取得了不少成果。但因不同地方、不同機構在參與山水林田湖草一體化保護與修復過程中的責任、義務不甚明確，且加之濕地保護與修復工作中所涉及的領域廣，牽涉部門眾多，使得實際參與管理的行政部門基數仍舊很大，且追求的最終目也不盡一致。從而容易產生保護地方經濟利益、部門利益成為了山水林田湖草資源決策的出發點和落腳點，根本無法最大程度地保障對水林田湖草資源的保護與修復工作。

4 法治對策： 構建山水林田湖草一體化保護和修復制度的法律機制體系

1）堅持可持續發展的原則，兼顧保護的整體性。結合寧夏現存的難題以及山水林田湖草對于維護寧夏乃至中國的生態系統平衡的重要意義，考慮到山水林田湖草是多種環境要素的綜合體，絕不能針對某一單一環境要素進行保護，而要從整體性方面思考如何對山水林田湖草的保護。

在寧夏未來對山水林田湖草的保護管理中，應在保障山水林田湖草一體化保護與修復的基礎上注重將山水林田湖草開發利用向生態保護方向轉變。其中最有效的手段就是通過立法，制定規范的山水林田湖草一體化保護和修復制度行為準則，最大限度地保護自然資源。應當通過立法明確將可持續、整體性保護作為寧夏山水林田湖草一體化保護與修復立法的中心思想，制定出具體詳盡的實施準則，保證在山水林田湖草各環境要素生態功能的基礎上，為山水林田湖草一體化保護與修復工作提供立足當地的、便捷有效的、可操作的工作方法。

2）完善法律體系，加快山水林田湖草等領域的立法進程。盡管現階段寧夏已經出臺了山水林田湖草一體化保護和修復制度的相關方案和思路，也具有了一定的法律基礎，但就具體操作層面而言，仍需進一步完善法律體系并對關鍵問題進行及時細致梳理。需不斷完善加強生態文明建設的相關法律法規，不斷完善山、水、林、田、湖、草等方面保護和管理的法律制度，加速“立改廢”進程，對寧夏現有法律法規中與生態文明建設要求不相符之處進行全面快速清理修訂。

詳細來說，一方面，加強頂層設計，不斷強化寧夏對生態環境保護的決心，進一步加速對現有法律法規可持續化的修訂改造。要牢牢依據國家相對應的法律法規，緊密結合寧夏山水林田湖草一體化保護與修復在實際過程中的問題，因地制宜，制定更加切實可行的、具有當地特色的地方性法律法規和制度規范，以構建符合實際、科學規范、系統完善、上下一體、富有成效的山水林田湖草一體化保護與修復制度的立法法律體系，從法律層面保障山水林田湖草資源；另一方面，進一步細化、完善山水林田湖草一體化保護與修復制度的具體操作，逐步加強對現有相關法律法規的清理和修訂，與時俱進，立足當下與未來，及時剔除不合理或矛盾、重復之處，以不斷提升法律法規之間的銜接度與契合度。

3）健全完善公眾參與決策和公示制度。在立法層面明確規定公民及其社會團體在參與方面法律賦予的地位，從制度層面對其進行有效保障。在公眾參與山水林田湖草一體化保護和修復的過程中，不斷擴大公眾參與主體，豐富公眾參與途徑,建立鼓勵公眾廣泛參與的激勵機制，以不斷深化公眾參與的廣度和深度。

在寧夏山水林田湖草一體化保護與修復的行政管理事務決策監督和程序方面，不單要建立完善公眾參與的決策制度，還應進一步細化，進一步明確參與山水林田湖草一體化保護與修復制度決策的人員結構、范圍；并應建立完善的公示制度，使涉及到社會公眾利益的山水林田湖草的相關規劃、開發利用等行政決定能夠公開、透明。由此，真正建立健全由政府主導，社會公眾共同參與的山水林田湖草一體化保護與修復機制。

4）注重各職能部門的整合與協作。在涉及到對跨行政區域的自然資源進行保護與修復的過程中，必須打破原有的行政界限，堅持以全局理念指導，不斷深化各行政管理區域之間的交流合作，以實現不同機構、不同層級之間的有效銜接與合作。

首先，通過立法，明確規定行政管理部門在實踐管理中的執法權限。在一定程度上調整山水林田湖草一體化保護與修復制度的行政管理體制，最大程度上避免各部門出現權限、職責不明晰現象。通過法律規制，從源頭杜絕其工作中可能發生的互推諉扯皮現象。其次，在立法上，對其保護管理機構在山、水、林、田、草等資源之間的權屬關系予以明確規定，進而從根本上處理好當前寧夏現實存在的山水林田湖草資源管理、使用甚至于所有權權屬不清的問題，以確保山水林田湖草生態系統的平衡穩定。同時，寧夏一級及各地方相關管理部門應以山水林田湖草生態系統自然區域為管理單元，積極探索開發多元化生態的補償機制，使各行政主體在出現重大、緊急、情況時能夠快速達成共識。

山水林田湖草一體化保護與修復制度是我國未來環境建設的重點。寧夏政府應加強規劃重視，繼續出臺各項制度政策，用法治手段加快山水林田湖草一體化保護與修復制度立法和執法的腳步，助推生態保護修復工程的平穩有效實施。確保中央核心思想在地方的法治土壤中永葆生命力，推動寧夏山水林田湖草系統治理不打折扣地落到實處。