淺析我國住房保障體系建設的若干問題及對策

摘要：近幾年來，隨著我國商品房價格的持續上漲，中低收入家庭在居住條件的改善方面面臨的問題加大。為了改善城市中低收入居民的居住條件，國家出臺了一系列的政策措施，但仍有不少問題需要解決。文章從我國住房保障體系建設中的若干問題進行分析，并提出了相應的對策和措施。

關鍵詞：住房保障體系經濟實用房廉租房

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：A

文章編號：1004－4914(2008)12－052－02

隨著中國房地產市場的不斷成熟，房價高漲等已逐漸成為全國性普遍存在的問題。可以說，房地產市場對整個社會領域的影響是顯而易見的，解決房地產市場中，中低收入人群的住房問題，不僅是解決房產領域諸多問題的關鍵，更是協調社會各方利益的要求。從2006年開展宏觀調控以來，中央政府出臺了系列住房保障政策，以廉租住房救濟最低收入人群；嚴格限定中低價位中小套型普通商品住房建設標準；運用土地、信貸等手段，以保障中低收入家庭的住房。這些舉動表明了政府調控房地產市場、建立和完善住房保障體系的決心。

一、我國住房保障體系的現狀及問題分析

1、我國住房保障制度建設的現狀。我國目前的住房保證制度主要由兩個部分組成，即廉租房制度和經濟適用房制度。1999年，建設部頒布《城鎮廉租住房管理辦法》，對廉租房制度做出了具體規定。2004年建設部、財政部等部門又發布了《城鎮最低收人家庭廉租住房管理辦法》，對1999年《城鎮廉租住房管理辦法》進行了修訂，進一步明確廉租住房保障標準、保障方式和保障對象。

1994年，國務院頒布的《關于深化城鎮住房制度改革的決定》首次提出在全國范圍內建立新的住宅供應體系，向中低收入家庭供應經濟適用房。1998年國務院發布的《關于進一步深化城鎮住房制度，加快住房建設的通知》中明確建立以經濟適用住房為主的對層次城鎮住房供應體系，提出供應對象是城鎮中低收入家庭。2004年4月《經濟適應住房管理辦法》由建設部、國家發改委等部門頒布實施，指導各地經濟適用住房管理。

此外，我國還實行了有中國特色的住房公積金制度。1996年，國務院住房制度改革領導小組制定《關于加強住房公積金管理的意見》規范和指導各地的住房公積金制度改革。1999年國務院頒布施行《住房公積金管理條例》，2002年對條例進行了修改，進一步完善了管理辦法。

2、住房保障政府重視程度不夠，住房保障制度覆蓋面較小，保障性住房供應量嚴重不足。面對眾多的住房保障需求，住房保障供應體系中廉租房和經濟適用房的供應覆蓋比例非常低，廉租住房的保障面尚不足5％，經濟適用房的開發投資目前也僅占住宅投資的5％左右。2004年和2005年經濟適用房開發投資均為負增長，分別下降2.5％和6.8％，而同期住宅開發投資的增幅均為20％以上。從投資的絕對量上看，2005年的經濟適用房開發投資規模低于2002年的投資規模。經濟適用房開發投資占住宅開發投資的比重也逐年下降，從2002年占住宅開發投資的11％下降到2005年的5.2％。

3、住房保障方式重購買輕租賃。目前主要的保障供應方式為經濟適用房，是通過購買產權解決居住問題，因定位模糊，管理粗疏，在不少城市發生了嚴重的扭曲現象，政府花了巨量資金，傾斜政策的效應卻在很大程度上未落在真正需要得到傾斜支持的低收入階層。同時，也缺乏針對低收入家庭租賃型的適用房。

4、住房保障缺乏穩定的資金渠道。很長一段時間內，最具“托底”意義的廉租房制度未建立穩定的資金渠道，財政支持不足、資金來源渠道不規范、不穩定。財政體系遲遲未能明確地將住房保障納入財政預算，只有少數城市建立了制度性的財政資金供應計劃，多數城市依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為廉租住房資金來源的主渠道。缺乏穩定的資金渠道成為廉租房制度推進的瓶頸，是導致其推進缺乏資金支持。進展緩慢，覆蓋面小的原因之一。

5、退出機制不完善，造成經濟適應房缺乏流動性。由于住房保障制度的退出機制不完善或難于執行，特別是以獲得產權為主的保障形式，容易產生福利固化的問題。如經濟適用房制度沒有適當的退出機制，購買經濟適用房的家庭在收入提高后如果已不符合資格條件，或由于家庭人口出現變化(如子女成人后單獨居住或者結婚后另立門戶)，享受的保障住房或者應退出或者應相應減小面積，但由于缺乏相應的退出機制而無法操作。即使有退出機制的規定，如實物配租形式的廉租房，其退出機制在現實中也往往很難操作和執行。因此，一旦享受了經濟適用房或實物配租形式的廉租房，就形成了既得利益和福利固化情形，使得相當一部分住房保障資源未能滾動使用在最需要的低收入居民身上，導致保障制度成效降低。

6、保障住房的配套設施有待完善。隨著中國城市化水平的不斷提高，城市范圍不斷擴大，保障住房的地理位置越來越遠離城市中心。而基礎實施和各種配套建設跟不上城市建設發展的速度，形成一種即使購買和活動保障住房，但是出行成本和其他生活成本的上升也給城市居民帶來新的問題。

二、對目前住房保障體系建設的對策和建議

1、調整和完善住房公積金制度。隨著住房市場化機制的不斷發展，建立多層次、多渠道的住房保障體系的要求也日益迫切。為進一步發揮住房公積金制度所具有的住房金融支持和住房保障功能，需要推進以下改革。(1)適當加大繳存比例，適當提高職工收入中用于住房消費的比重。目前我國職工工資中住房消費含量普遍不足，特別是行政事業單位，受長期低工資制度的影響，工資中住房因素含量不足。從新加坡的成功經驗來看，其公積金的繳存比例已從10％提高到40％，占據了居民收入的相當一部分，而我國目前這一比例還是8％～12％(政策規定可以免稅的比例)，中央國家行政機關只有8％。因此，提高繳存比例才能更好滿足貸款需求。(2)改進住房公積金貸款管理辦法，提高其利用效率。目前，我國住房公積金的住房金融支持作用沒有得到充分有效的發揮。例如，2004年6月，公積金個人貸款余額占住房公積金余額的比例為43.1％，全國住房公積金沉淀資金余額達1959.2億元，占歸集余額的45.5％。(3)以“精簡、效能、便利”為目標推進住房公積金管理中心的機構改革。目前來看，各地住房公積金管理中心的職能無非是資金歸集、管理和支取等相對簡單的業務，完全可以向這方面更為專業化和更富效率的商業銀行托管上述業務。

2、把住房保障作為中央和地方政府的共同責任，不斷提高住房保障制度的覆蓋面。由于住宅是基本生活需求的組成部分，并具有準公共產品的性質，因此，政府從社會保障和收入分配的角度出發必須進行干預。由于社會保障和收入分配主要是中央政府的職責，因此，住房保障首先是中央政府的責任。但是由于住宅不具有空間上的流動性，地方政府也有不可推卸的責任。這樣把住房保障作為中央政府和地方政府的共同責任，能夠提高政府的重視力度，真正使住房保障的主體、責任、實施方式和標準等問題都能夠有法可依、有章可循，切實提高保障住房的覆蓋面。

3、完善住房保障供應體系，加快發展經濟租用房。(1)從租借和購買方式比較看，租借是與支付能力低的需求相匹配的住房解決方式，決定了其應作為經濟較欠發達階段上住房保障的主要實現形式。(2)住房保障制度的實質內容是保障的居住權而不是產權，即解決的是有房住的問題，住房供應體系中低端的供應可以通過租借方式實現。(3)租借方式容易解決保障供應和保障需求錯配的問題，可以剔除有更高支付能力的家庭購買住房產權的需求和追求資產升值的投資性購房需求的介入，從而提高住房保障政策有效性。(4)租借方式更易于實現住房保障的退出機制，通過保障性房源的封閉運行、重復循環利用，提高政府住房保障投入財力的使用效率。我國現階段對現行住房保障供應體系進行改進和完善，核心內容之一應考慮把租借方式發展為住房保障的主要形式，逐步實現廉租房、經濟租借房和經濟適用房的對接。

4、要想建立穩定的保障住房的資金保障，就必須將住房保障支出納入公共財政支出的范疇。根據世界銀行專家的介紹，很多國家在住房保障方面的支出達到相當與其GDPI％的水平，美國比重約1.2％；法國目前為1.5％，歷史最高曾達2％；發展中國家做得較好的是智利，該比重約1％。如果我們也達到1％，將使我國住房保障資金得到充分的保障。

5、盡早推行經濟租用房政策，使保障住房能夠流轉起來，發揮保障住房的最大效用。“經濟租用房”3L稱“經濟性租房”，是指政府或企業持有一部分房源，并將這些房屋以一定價格出租給特定人群。這些房屋租金低于同等條件下的市場租金價格，居住條件好于廉租房，是專為解決特定人群居住問題設定的。也就是說，“經濟租用房”可理解成廉租房的升級版本，提供給不符合廉租房申請條件而住房確實存在困難的人群，也就是人們經常所說的城市“弱勢群體”。這一住房類型源于部分地方政府為落實住房保障而做的一種嘗試。2007年，國務院督察組在檢查各地落實《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》時，首先在廈門等地發現這一住房類型。當地“經濟租用房”以政府提供政策支持為前提，用市場場的辦法建設和租賃，其租金略低于同等條件下的市場租金價格，房屋多為小戶型，供應對象為當地中等收入家庭，申請者必須自住。

6、完善保障住房的各種配套設施，使中低收入居民不僅有房可住，而且要住得方便。就要求保障住房的選址一定要在交通相對便利，基礎設施相對完善，而且經濟發展有一定基礎的地方。這樣才能更好地為低收入者解決出行、就業等多方面的問題。

除此之外，要真正完善我國的住房保障體系，還需要使我國的收入透明化，消除隱形收入帶來的分配不公，建立健全信用體系等多方面的保障。只有這樣，我國的住房保障體系才能不斷完善。

(責 編 若 佳)