完善立法體制與健全法律體系

與聯邦制或邦聯制國家不同，中國是統一的、多民族的、單一制的社會主義國家。正是從這個實際情況出發，為維護國家法制統一，體現全體人民的共同意志和整體利益，中國實行統一而又分層次的立法體制。

在中國，國家立法權由全國人大及其常務委員會行使。全國人大制定和修改刑事法律、民事法律、國家機構組織法和其他基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律，并可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是補充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸。

但是，考慮到中國幅員遼闊，情況復雜，各地發展不平衡，中國法律還規定，除全國人大及其常委會制定法律外，國務院根據憲法和法律，可以制定行政法規;省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常委會在不同憲法和法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，批準較大的市的人民代表大會及其常委會制定的地方性法規;民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。此外，國務院各部門和具有行政管理職能的直屬機構根據法律和行政法規，可以在其職權范圍內制定部門規章;省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，可以依法制定規章。

為使法律符合公眾的根本利益和國家的整體利益，中國法律對立法程序和制定法規程序作了詳細的規定。全國人大常委會審議法律案一般實行“三審制”，即法律案一般應當經過三次常委會會議審議后再交付表決，對重大的、意見分歧較大的法律草案，審議的次數可以超過三次，如《物權法》草案經過全國人大常委會七次審議后，才提請第十屆全國人大第五次會議審議通過。提請全國人大審議的法律草案，要經過代表大會會議、代表團全體會議、代表小組會議的反復審議;提請全國人大常委會審議的法律草案，要經過常委會全體會議、分組會議的反復審議。每部法律的出臺，都要經過反復審議，充分討論，基本達成一致意見后，再提請全國人大或者全國人大常委會的全體會議表決。這種多次審議的過程，就是通過協商以求充分表達各種利益訴求，并力求把各種利益關系調整好、平衡好的過程。經過充分協商再提請表決的民主程序，體現了中國人民代表大會制度的鮮明特點。

在設置嚴密立法程序基礎上，立法機構還高度重視在立法過程中發揚民主，集中民智，反映民意。譬如，在提出法律草案和行政法規草案、地方性法規草案時，通常會以召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方面意見，增強立法的透明度和公眾參與度。關系公眾切身利益或者涉及需要設立普遍的公民義務的法律、法規草案，立法機構還會在新聞媒體上全文公布，征求全體人民的意見。不僅如此，法律、法規通過后，立法機構及時在各級人大及政府公報、政府網站、公眾媒體上公開刊登。近年來，全國人大常委會和國務院分別將《物權法》《勞動合同法》《就業促進法》《物業管理條例》等多部法律草案和行政法規草案向社會公布，廣泛征求各方面意見;全國人大常委會還就修改《文物保護法》《個人所得稅法》等召開論證會和聽證會。這些做法得到人民群眾的高度評價，增加了立法的透明度。

對于不同的層級法律，中國賦予了不同的效力，以保證國家法制統一和法律規范之間的協調運行。在中國，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得與憲法相抵觸;法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章;行政法規的效力高于地方性法規、規章;地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。法律規定了法規和規章的備案審查制度：行政法規報全國人大常委會備案;地方性法規報全國人大常委會和國務院備案;部門規章和地方政府規章報國務院備案。全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當的法律;全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規等;國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章。全國人大授權香港、澳門特別行政區依照特別行政區基本法的規定享有立法權;特別行政區的任何法律，均不得同特別行政區基本法相抵觸。

中國法律還規定了對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的合憲性和合法性審查的程序;國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常委會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求;其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民也可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議。

如果說科學、民主的立法體制是中國立法工作的制度保障，那么，有法可依則是法治中國的前提。經過數十年的不懈努力，中國已經形成以憲法為核心的具有自身特色的社會主義法律體系。

隨著中國特色法律體系的基本形成，2012年之后，中國共產黨適應新形勢和新任務的要求，從保證國家長治久安考慮，圍繞全面依法治國的總目標和總藍圖，穩步推進中國特色社會主義法治體系建設。經過幾年的努力，中國各大體系彼此銜接、相互作用、運轉協調的法治系統日漸成型，科學合理、有序運行、高效權威的法治秩序基本構建，依法治國的格局實現了重大轉型升級，即從“摸著石頭過河”到頂層設計、科學布局的升級，從建設法律體系到建設法治體系的升級，從法律大國到法治強國的升級，從有法可依到良法善治的升級，從形式法治到形式法治與實質法治有機結合的升級。這都為建設法治中國的高遠目標奠定了扎實基礎。

對于中國法治建設而言，實施全面依法治國的理念，建設中國特色社會主義法治體系，首要的工作就是加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，保證國家和社會生活各方面有法可依。這既是全面依法治國的前提和基礎，也是中國發展進步的制度保障。總體上說，中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟社會各個方面基本實現了有法可依。同時也應看到，隨著中國改革走向全面深化，這就需要依法治國全面推進，也相應地需要加強和改進立法工作。2013年2月，習近平總書記在中央政治局集體學習時指出，要完善立法規劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性。這實際上為現階段中國的立法工作定了基調。在這一原則指導下，黨的十八大以來，中國的立法工作取得了突出成績，至黨的十九大前夕，共制定或修改法律48部、行政法規42部、地方性法規2926部、規章3162部，同時通過“一攬子”方式先后修訂法律57部、行政法規130 部。當代中國的經濟、政治、社會、文化、生態等諸多領域，無法可依的現象正在逐漸減少。

尤其值得關注的是，近年來，中國積極探索法的編纂工作，啟動了民法典編纂、頒布了民法總則。2013年之后，十二屆全國人大及其常委會將編纂民法典和制定民法總則作為立法工作的重點任務。民法典將由總則編和各分編組成，《中華人民共和國民法典·總則》經過十二屆全國人大常委會前后三次審議，自2017 年10月1日起實施。民法總則就民法基本原則、民事主體、民事權利、民事法律行為、民事責任和訴訟時效等基本民事法律制度作出規定，構建了中國民事法 ?律制度的基本框架，為編纂民法典奠定了基礎。民法總則的表決通過，標志著中國民法典編纂工作第一步已經完成。應該說，法的編纂有助于推動中國法制統一，促進法的體系完善，有助于實現法的科學化、系統化。

拓展人民有序參與立法途徑，是中國立法工作和法制建設的鮮明特點。開門立法是立法工作貫徹群眾路線的具體體現，也是確保立法質量的重要途徑。近年來，中國的立法部門通過網絡和調研等多渠道征集民意，拓展人民有序參與立法的渠道，完善立法建議項目公開征集意見、法律法規草案公開征求意見等制度，充分調動公眾關注立法、支持立法、參與立法的積極性，廣泛凝聚共識，體現民主立法、科學立法。不同社會群體對法律的關注點不同，從而使得一些問題上的主張不可避免地產生沖突。對此，中國的立法機關積極統籌協調，發揮立法在平衡、調整、規范社會各方利益關系方面的重要作用。此外，開門立法也有利于增強全社會尊重和保障人權意識，健全公民權利救濟渠道和方式。