長江流域水功能區劃及管理

穆宏強

摘要：作為我國水資源保護的重要組成部分，長江流域水功能區劃與管理極具代表性和示范作用。針對長江流域水功能區劃的技術體系與管理體系，就其劃分原則和程序、劃分成果作了較全面的闡述;對長江流域水功能區管理體系的主要方面進行了研究，提出水功能區的管理應以監測與評價、確界立碑、水功能區調整與論證、水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見、入河排污口監督管理、水功能區信息歸集與通報以及綜合管理等為主要內容。以期為水功能區管理提供參考。

關鍵詞：水資源保護，水功能區劃，水功能區管理，水質目標管理，長江流域

中圖法分類號：TV213文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cloki.slsdkb.2020.02.010

1研究背景

水是重要的自然資源，是生命之源、生產之要、生態之基。隨著社會經濟的迅速發展，人類對水資源的需求愈來愈多，對水資源的質量要求也越來越高。總體而言，長江流域并不缺水，但由于降雨不均，年內和地區間差異較大，部分地區資源性缺水，加之水污染問題突出，已成為制約社會經濟發展的重要因素。為保障國民經濟可持續發展，全面加強水資源保護，20世紀90年代開始，長江流域水資源保護局（以下簡稱“長江水保局”）就開始探索如何根據水體優劣狀況，本著好水好用、優水保持、劣水治理的原則，結合當時的經濟技術條件和水污染治理水平，采取區別對待的方式，對水域功能進行劃分，分別采取保護措施，以達到保護水資源、改善水環境的目的。

為科學地進行水功能分區，長江水保局組織技術人員開展了大量前期調研、現場查勘、水質監測和科學研究工作。從污染源調查和岸邊污染帶調查、流域供用水狀況及需求、水資源開發利用及河流水文情勢等進行分析，對湖泊水庫水環境狀況、河湖水生態系統特征、水污染特征、水污染物稀釋擴散規律、等標污染負荷、環境容量、水域納污能力以及水污染治理措施等方面開展全方位研究。經過多年的實踐和探索，形成了水功能區劃的兩級分類理論技術體系及管理體系，為開展全國水功能區劃提供了重要的技術支撐。

水功能區劃與管理是我國流域水資源保護理論與實踐的重大突破之一。20多年來，從水功能區劃理論體系的形成到區劃實踐，再到水功能區的管理，在我國水資源保護中發揮了重要作用。2002年新修訂的《水法》確立了水功能區劃及管理制度。2011年國務院批復實施的《全國重要江河湖泊水功能區劃》、2012年初水利部、國家發展改革委員會和環境保護部聯合印發《水功能區劃成果》，成為我國水資源開發利用與保護、水污染防治和水環境綜合治理的重要依據。水功能區劃的理論技術體系形成了國家標準GB/T 50594-2010《水功能區劃分技術標準》。

2 水功能區劃體系

水功能區采用兩級分類系統。一級區劃主要解決地區之間的用水矛盾，在宏觀上調整水資源開發利用與保護的關系;二級區劃主要確定水域功能類型及功能排序，協調不同行業用水之間的矛盾。一級水功能區分保護區、緩沖區、開發利用區和保留區4類;二級水功能區僅在一級區劃中的開發利用區進行，分為飲用水源區、工業用水區、農業用水區、漁業用水區、景觀娛樂用水區、過渡區和排污控制區7類。

一級區劃中，保護區指對水資源保護、自然生態系統及珍稀瀕危物種的保護具有重要意義且需劃定范圍進行保護的水域;保留區指現狀水資源開發利用程度不高，為今后水資源可持續利用而保留的水域;開發利用區主要指具有滿足城鎮生活、工農業生產、漁業和游樂等多種功能需水要求而劃定的水域;緩沖區指為協調省際間、矛盾突出的地區間用水關系而劃定的水域。

二級區劃中，飲用水源區指滿足城鎮生活用水需要而劃定的水域;工業用水區指滿足工業用水需求而劃定的水域;農業用水區指滿足農業灌溉用水需要而劃定的水域;漁業用水區指水生態系統良性發展以及水產養殖而劃定的水域;景觀娛樂用水區指以滿足景觀、療養、度假和娛樂需要為目的而劃定的水域;過渡區指為使水質要求有差異的相鄰水功能區順利銜接而劃定的區域;排污控制區指接納生活、生產污廢水比較集中，且所接納的污廢水不對下游水環境保護目標產生重大不利影響而劃定的區域。

水功能區劃的要素包括河流（湖庫）名稱、所屬水系、水功能區名稱、起止斷面（點）、長度（水域面積）、水質管理目標以及所屬省級行政區等。

3 水功能區的劃分原則和程序

3.1 劃分原則

（1）可持續發展原則。根據水資源的可再生能力和自然環境的可承受能力，并結合區域水資源開發利用規劃及社會經濟發展規劃，科學合理地劃分水功能區。既要保證本地區和當代人的用水需求，又不致使相鄰地區和后代人賴以生存的水環境遭受破壞。

（2）統籌兼顧，突出重點的原則。水功能區劃須統籌兼顧，充分考慮上下游、左右岸、近遠期，以及社會發展各方面的需求。同時又要突出重點，以城鎮集中飲用水源為優先保護對象。

（3）前瞻性原則。水功能區劃體現社會發展的超前意識，既要結合未來社會發展需求，也要考慮當前受技術、經濟條件限制尚不發達的地區未來發展的需求，為引進高新技術和社會發展需求留有余地。

（4）便于管理，實用可行的原則。水功能的分區界限盡可能與行政區界保持一致，便于管理。

（5）水質水量并重原則。水功能區劃既要考慮開發利用對水量的需求，又要考慮其對水質的要求，不得降低現狀水質標準。

3.2 劃分程序和方法

水功能區劃分按先一級后二級的程序進行。

3.2.1 一級水功能區劃

一級水功能區劃順序為保護區、緩沖區、開發利用區和保留區。首先劃分保護區。凡干流及主要支流源頭區、重要調水水源區、飲用水源區以及對自然生態與珍稀瀕危物種保護有重要意義的水域劃為保護區。其次劃分緩沖區。將省際水域、地區矛盾突出的水域劃為緩沖區。再劃開發利用區。開發利用區一般為城市（城鎮）河段，水域開發利用程度較高，存在水體污染問題，需要分功能、分區利用與管理。劃定保護區、緩沖區和開發利用區后，余下的水域劃為保留區。

3.2.2 二級水功能區劃

二級區劃按照以下程序和方法進行：

（1）確定區劃具體范圍，即開發利用區的范圍。

（2）收集劃分功能區的資料，包括：水質資料;取水口和排污口資料;特殊用水要求，如魚類產卵場、越冬場，水上運動場等;陸域和水域的規劃資料，如城區的發展規劃，河岸上碼頭規劃等。

（3）對各區進行適當的協調與平衡，盡量避免出現低功能到高功能躍變的情況。

（4）考慮與規劃銜接，進行合理性檢查，對不合理的區劃進行調整。

4 長江流域水功能區劃

4.1 長江流域區劃河湖選擇

我國的水功能區劃分為重要和其他兩個層面，重要水功能區納入國務院批復的范圍，并作為最嚴格水資源管理制度實施的考核對象;其他水功能區為省級以下人民政府批復的成果，由各省級水行政主管部門組織劃分并實施。

按照我國水資源分區，長江流域分金沙江水系、岷沱江水系、嘉陵江水系、長江上游干流區、烏江水系、漢江水系、長江中游干流區、洞庭湖水系、鄱陽湖水系、長江下游干流區、太湖水系及長江三角洲平原區等12個二級區，水功能區劃所選擇的河湖也與此一致。河流以流域面積為準，金沙江水系選擇流域面積大于10000km²的支流;其他選擇水系流域面積大于5000km²的支流，以及具有重要意義的支流進行區劃;湖庫選擇容積大于10億m³，以及具有重要供水功能的湖庫進行區劃。

4.2 長江流域水功能區劃成果

根據長江流域各水系自然環境及社會經濟狀況，按照水功能區劃分原則，納入國務院批復的水功能區劃成果，共包括一級水功能區1181個，區劃總河長52660km，區劃湖庫面積13610km²。其中，保護區187個，保留區407個，緩沖區171個，開發利用區416個。二級水功能區978個，區劃總河長11031km，區劃湖庫面積1961km²。其中，飲用水源區258個，工業用水區297個，農業用水區78個，漁業用水區22個，景觀娛樂用水區130個，過渡區125個，排污控制區68個。

5 長江流域水功能區管理實踐

我國的水功能區管理采用流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，其區劃成果在2002年2月由水利部發布試行。同年5月，新修訂的《水法》頒布實施，明確了水功能區的法律地位，確立了水功能區劃的若干管理制度。此后，各省（自治區、直轄市）人民政府相繼批準了本轄區河湖水功能區劃成果。在此基礎上，各流域機構又對水功能區進行了多次復核，歷經數年，2011年底國務院批復了《全國重要江河湖泊水功能區劃》。至此，我國內陸水域基本形成了以水功能區為單元進行水資源開發利用與保護和水污染防治的基本格局。

在管理方面，水利部于2003年印發了《水功能區管理辦法》。2017年，對該辦法進行了修訂，更名為《水功能區監督管理辦法》，充實了部分內容，強化了人河排污口監督管理。但該辦法仍為水利部規范性文件，法律效力有限。在長江流域，水功能區監督管理基本按照水利部的部署開展工作，但同時也結合流域特點進行了探索和實踐。這些工作主要體現在水功能區的監測與評價、確界立碑、水功能區調整與論證、水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見、人河排污口監督管理、水功能區信息歸集與通報以及綜合管理等，為長江流域水資源保護和水污染防治提供了重要支撐，也為其他流域水功能區監督管理提供了借鑒。

5.1 水功能區監測與評價

長江流域水功能區監測開始較早。2003年，長江水利委員會就開始部署水功能區監測工作，限于條件，當時只開展了部分省界緩沖區監測，監測信息納入每月發布的《長江水資源質量公報》，但并未注明水功能區名稱。2005年，按照水利部的部署，全面開展水功能區監測。2006年開始按月發布《長江流域及西南諸河水功能區水質通報》（以下簡稱《通報》）。2010年實現省界斷面全覆蓋監測。到2018年，全流域監測水功能區占85%以上，基本上覆蓋了流域內的重要水體，為最嚴格水資源管理制度的實施與考核提供了重要依據，也為公眾了解長江流域重要水域水質狀況提供了重要平臺。

水功能區的評價是按照GB3838-2002《地表水環境質量標準》，采用單因子評價方法，在最嚴格水資源管理制度“三條紅線”的考核中，只評價高錳酸鹽指數和氨氮。全指標評價主要是掌握水功能區水質的總體狀況，《通報》及《長江水資源質量公報》中均為全指標的評價結果。隨著水環境保護管理進一步加強，水功能區評價也進一步擴展內容，向水質、水量、水生態一體化的綜合評價轉變，水污染控制也會逐步實現人河污染物的濃度、總量和種類三控制轉變。

5.2 水功能區確界立碑

水功能區確界立碑是其管理的重要內容之一，既可起到告示作用，更重要的是確定了水域物理管理范圍。一旦在此區域內發現對水資源、水環境和水生態造成影響或者損壞的活動，可通過舉報電話告知管理方及時采取措施，進行及時恢復和保護，使該水功能區發揮正常功能。

在流域層面，從2007年開始，長江水利委員會即著手對省界緩沖區和直管水域進行確界立碑。經過數年的建設，對近百個省界緩沖區豎立了近300塊標志牌，并向社會告示水功能區的范圍、水質管理目標、舉報電話等。這樣既可宣傳，也對省際間的水事活動具有約束作用。

5.3 水域納污能力核算及限制排污總量意見擬定

核定水功能區水域納污能力，提出限制排污總量意見，是《水法》確定的水功能區管理的一項基本制度，為建立水功能區限制納污制度，確立水功能區限制納污紅線提供重要支撐。為此，長江水保局在長江流域水資源保護規劃編制及水功能區劃過程中就開始探討研究水域納污能力核算的理論方法體系。2004年，率先提出三峽水庫不同蓄水位下水功能區納污能力的核算成果和限制排污總量意見，由水利部依法提交國家環境保護總局，作為三峽庫區水污染防治和水污染物排放控制的依據。2006年水利部頒布實施《水域納污能力計算規程》。2010年上升為國家標準，標號為GB/T25173-2010。該規程為全國水功能區水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見提供了技術上的保障。