公益組織的兩會(huì)建言

南方周末記者　汪徐秋林

2019年兩會(huì)前夕，綠發(fā)會(huì)召開(kāi)兩會(huì)提議案建議會(huì)，邀請(qǐng)代表委員和社會(huì)各界的建議人代表，一起開(kāi)會(huì)討論收集到的兩會(huì)建議。2020年的建議會(huì)，則因?yàn)橐咔檗D(zhuǎn)移到了線上?！　　　　　　　∈茉L者　?　供圖

★對(duì)公益組織來(lái)說(shuō)，提交政策建議案也并非易事，以合適的方式，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)推動(dòng)政策發(fā)展，往往是機(jī)構(gòu)宗旨、議題設(shè)置、策略方法多方考驗(yàn)交織的“鏖戰(zhàn)”。

改變不是一天發(fā)生的，“可能第一年，政策部門(mén)發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，第二年著手調(diào)研，隨后幾年又有不同的部門(mén)加入共同提出解決方案，進(jìn)一步改變……”更重要的是“堅(jiān)持方向，年復(fù)一年，不斷發(fā)出自己的聲音”。

2020年5月16日下午，北京大愛(ài)清塵公益基金會(huì)(以下簡(jiǎn)稱大愛(ài)清塵)聯(lián)同多家機(jī)構(gòu)舉辦推動(dòng)解決塵肺病農(nóng)民問(wèn)題研討會(huì)。

這場(chǎng)連續(xù)九年在全國(guó)兩會(huì)前舉辦的研討會(huì)，目的很清楚，“借此契機(jī)，向社會(huì)傳遞更多有關(guān)農(nóng)民工塵肺病防治需求和解決對(duì)策的聲音”。受疫情影響，今年的研討會(huì)改在網(wǎng)上進(jìn)行。

2020年5月18日，由北京眾一公益基金會(huì)、中國(guó)少年兒童文化藝術(shù)基金會(huì)女童保護(hù)基金等機(jī)構(gòu)發(fā)起的全國(guó)兩會(huì)代表委員座談會(huì)召開(kāi)。多位全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員共同探討未成年人保護(hù)問(wèn)題。

據(jù)南方周末記者不完全統(tǒng)計(jì)，今年全國(guó)兩會(huì)前后，環(huán)境保護(hù)、婦女兒童權(quán)益、殘障人士等不同領(lǐng)域的多家公益組織，都通過(guò)不同渠道與參會(huì)代表委員們聯(lián)系交流，并提交相關(guān)政策建議案。

公益組織借助全國(guó)兩會(huì)發(fā)聲，代表、委員通過(guò)公益組織議政，近年來(lái)，雙方合作日趨常態(tài)。

對(duì)公益組織來(lái)說(shuō)，提交政策建議案并非易事，以合適的方式，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)推動(dòng)政策完善，往往是機(jī)構(gòu)宗旨、議題設(shè)置、策略方法多方考驗(yàn)交織的“鏖戰(zhàn)”。

“公益機(jī)構(gòu)把尖銳而沉重的社會(huì)問(wèn)題擺上臺(tái)面，并倡導(dǎo)推動(dòng)政策改變，確實(shí)需要智慧。”大愛(ài)清塵創(chuàng)辦人王克勤告訴南方周末記者。

但多位來(lái)自公益機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都向南方周末記者表示，經(jīng)過(guò)多年合作，公益組織參與兩會(huì)建言，目前到了“最順暢”的時(shí)候——代表委員的建議案、機(jī)構(gòu)提出的意見(jiàn)建議和專家觀點(diǎn)，在政策制定過(guò)程中多數(shù)可以被參考乃至吸收。

年年發(fā)聲

最早參與兩會(huì)建言的公益組織，是一批環(huán)保機(jī)構(gòu)，如成立于上世紀(jì)90年代的自然之友，創(chuàng)立初期就開(kāi)始通過(guò)全國(guó)政協(xié)提出相關(guān)環(huán)境提案。自然之友總干事張伯駒承認(rèn)，這是源于“機(jī)構(gòu)的基因”，創(chuàng)辦人梁從誡曾擔(dān)任全國(guó)政協(xié)委員。

推動(dòng)政策改變這條路，對(duì)融合中國(guó)家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)（下文簡(jiǎn)稱家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)）理事長(zhǎng)戴榕并不容易。作為一名精神殘障兒童的母親，可謂一路上“摸爬滾打”。

2012年，為了像兒子一樣的特殊孩子較為順利就讀普通學(xué)校，戴榕與廣州揚(yáng)愛(ài)特殊孩子家長(zhǎng)俱樂(lè)部（簡(jiǎn)稱揚(yáng)愛(ài)）其他家長(zhǎng)商量，以揚(yáng)愛(ài)名義給教育部門(mén)提意見(jiàn)，“希望政策部門(mén)能夠關(guān)注、改善殘障兒童的教育狀況”。

根據(jù)《信訪條例》，信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)人民政府或者其工作部門(mén)處理決定的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)。

多次信訪后，戴榕慢慢與當(dāng)?shù)亟逃帧埪?lián)建立了良好互動(dòng)機(jī)制，遞信的渠道更為直接，此外，揚(yáng)愛(ài)還會(huì)通過(guò)市長(zhǎng)信箱表達(dá)訴求。

在此過(guò)程中，家長(zhǎng)們漸漸意識(shí)到，“要想讓孩子獲得平等融入社會(huì)的權(quán)利和機(jī)會(huì)，必須要推動(dòng)立法，團(tuán)結(jié)更多家長(zhǎng)的力量。”

2014年，揚(yáng)愛(ài)與全國(guó)17家家長(zhǎng)組織，成立了家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)。機(jī)構(gòu)成立之初，將政策倡導(dǎo)視為最重要的工作任務(wù)之一。

2016年，家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)在高校專家學(xué)者以及專業(yè)人士的支持下，在全國(guó)范圍完成了近萬(wàn)個(gè)家長(zhǎng)樣本和兩千一百多個(gè)普通教師調(diào)研報(bào)告。

當(dāng)年，家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)撰寫(xiě)了第一份兩會(huì)提案，倡導(dǎo)融合教育，他們?yōu)閷ふ覂蓵?huì)代表與委員想盡了辦法，包括通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索代表委員，給兩會(huì)代表委員寫(xiě)公開(kāi)信，戴榕認(rèn)為當(dāng)時(shí)的窘困可能是“因?yàn)榻M織規(guī)模太小，而代表委員們每年需要接收的建議案規(guī)模太大”。

但他們并沒(méi)有氣餒。繼續(xù)改進(jìn)建議案。

2017年3月，家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)通過(guò)深圳公益學(xué)院校友會(huì)得到時(shí)任全國(guó)政協(xié)委員馬蔚華以及清華大學(xué)公益學(xué)院院長(zhǎng)王名教授的認(rèn)可，通過(guò)他們遞交了“關(guān)于提升全納教育的專業(yè)能力及建設(shè)支持體系”建議案?！榜R蔚華認(rèn)為我們的提案有數(shù)據(jù)有分析有合理的建議，是一份較高質(zhì)量的提案。”戴榕說(shuō)。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，代表委員提出的每一份代表議案提案，都會(huì)經(jīng)由人大和政協(xié)部門(mén)書(shū)面回復(fù)。

2017年底，家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)通過(guò)代表委員收到了教育部的回復(fù)?；貜?fù)中稱：“（教育部門(mén)）將加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，督促指導(dǎo)各地認(rèn)真落實(shí)《特殊教育教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》……進(jìn)一步加強(qiáng)普通學(xué)校隨班就讀、資源指導(dǎo)等特殊教育教師的培訓(xùn)?！?/p>

家長(zhǎng)們很振奮。隨后幾年，他們都會(huì)開(kāi)展新輪的調(diào)研，聯(lián)絡(luò)一批全國(guó)兩會(huì)代表委員。此后朱永新、黃細(xì)花、俞敏洪、邰麗華等教育、殘障領(lǐng)域的代表委員，都成為與家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)合作的兩會(huì)代表委員。

好消息不斷傳來(lái)，2018年年底，教育部門(mén)回復(fù)，下一步教育部門(mén)還將健全法律體系、研究制定隨班就讀相關(guān)文件、提升普通教師的融合教育素養(yǎng)、加強(qiáng)融合教育的督導(dǎo)評(píng)估。

回首來(lái)路，戴榕告訴南方周末記者，改變并不是一天就能發(fā)生，“可能第一年，政策部門(mén)發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，第二年開(kāi)始著手調(diào)研，隨后幾年又有不同的部門(mén)加入，共同提出解決方案，進(jìn)一步改變……”而對(duì)于家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)和更多殘障人士的家庭，更重要的是“堅(jiān)持方向，年復(fù)一年，不斷發(fā)出自己的聲音”。

專業(yè)建言

大愛(ài)清塵在政策推廣方面也取得了顯著的成就。

2019年7月18日，《塵肺病防治攻堅(jiān)行動(dòng)方案》正式出臺(tái)，這一方案把塵肺病的發(fā)病責(zé)任直接清晰地界定到用人單位和政府監(jiān)管，進(jìn)一步推動(dòng)塵肺病農(nóng)民醫(yī)療與生活保障政策的落地。

為此，王克勤感慨，大愛(ài)清塵的工作“實(shí)現(xiàn)了三大轉(zhuǎn)變”。改變患者，改變公眾，更重要的是“影響政府，推動(dòng)政策出臺(tái)”。

作為救助塵肺病患者的公益組織，王克勤創(chuàng)立大愛(ài)清塵最初就很清楚，解決塵肺病患者的困境相當(dāng)復(fù)雜，“這不僅是田間地頭、醫(yī)療救治、提供制氧機(jī)并助學(xué)的樸素公益行動(dòng)，還要推動(dòng)國(guó)家政策與立法的變化。”

2013年，大愛(ài)清塵成立了公共政策研究中心，提交政策建議。最初，和戴榕一樣，他也找不到對(duì)此議題感興趣的代表委員，曾去農(nóng)民工代表委員們?nèi)胱〉馁e館找代表委員，卻無(wú)功而返。

2013年的兩會(huì)前夕，王克勤在微博上發(fā)起活動(dòng)，希望借此“讓更多人、更多代表委員看見(jiàn)并聽(tīng)取我們的訴求”。

全國(guó)政協(xié)委員嚴(yán)慧英聽(tīng)身邊工作人員介紹起這個(gè)活動(dòng)，當(dāng)時(shí)還不清楚“塵肺病”是什么。

嚴(yán)慧英記得，第一次參加了大愛(ài)清塵舉辦的塵肺病研討會(huì)，大愛(ài)清塵拿出了六七份建議案，希望將塵肺病農(nóng)民工納入醫(yī)療保險(xiǎn)、提供工傷補(bǔ)助等。

嚴(yán)慧英在其中選擇了一份，并在進(jìn)一步了解、修改后，將其作為自己的兩會(huì)提案，與三十余名委員共同簽字提交。

但向兩會(huì)代表委員建言，并不僅僅是提交建議案。

需要做的工作包括收集民間聲音，經(jīng)過(guò)大范圍調(diào)研，撰寫(xiě)質(zhì)量過(guò)硬的建議案，再說(shuō)服代表委員聽(tīng)取、接收，同時(shí)數(shù)年如一日，與相關(guān)行政部門(mén)取得聯(lián)系并提出專業(yè)性建議，并在政策執(zhí)行后，繼續(xù)觀察執(zhí)行情況。

這對(duì)公益組織來(lái)說(shuō)，就提出了人才與資源的要求。一方面需要培養(yǎng)政策研究人員，另一方面要拓展組織資源。

2014年起，大愛(ài)清塵開(kāi)始進(jìn)行塵肺病農(nóng)民工國(guó)情專項(xiàng)調(diào)研，每年發(fā)布《中國(guó)塵肺病農(nóng)民工生存狀況調(diào)查報(bào)告》，2015年，大愛(ài)清塵成立政策專家委員會(huì)。

中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（下文簡(jiǎn)稱中國(guó)綠發(fā)會(huì)）秘書(shū)長(zhǎng)周晉峰也認(rèn)為，“專家學(xué)者的建言，為建言獻(xiàn)策提供了必要的條件”。作為國(guó)家生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展的一級(jí)學(xué)會(huì)，中國(guó)綠發(fā)會(huì)的專家成員包括十多位院士、數(shù)百位學(xué)術(shù)領(lǐng)域帶頭人。

近年來(lái)，嚴(yán)慧英會(huì)同大愛(ài)清塵的團(tuán)隊(duì)，走訪塵肺病人，每年兩會(huì)期間,持續(xù)提交改進(jìn)塵肺病人境遇的提案。

據(jù)嚴(yán)慧英回憶，她遞交的提案，所涉有關(guān)部門(mén)會(huì)作出書(shū)面回復(fù)，還會(huì)主動(dòng)詢問(wèn)嚴(yán)慧英對(duì)答復(fù)是否滿意。嚴(yán)慧英往往會(huì)要求直接開(kāi)會(huì)，并帶上大愛(ài)清塵的工作人員，與政策制定部門(mén)直接溝通。

策略行動(dòng)

采訪中，多家公益組織相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴南方周末記者，推動(dòng)政策改變的形式很多樣，還可以通過(guò)媒體內(nèi)參、專家建言等方式，但由兩會(huì)代表委員提出建議案，“最合理，也最有效率”。

此外，公眾接受度是推動(dòng)政策的基礎(chǔ)，為此擴(kuò)大公眾認(rèn)知，為公益組織在議題傳播方面提出了要求。近年來(lái)，大愛(ài)清塵制作了多種公益廣告、宣傳短片，在電視媒體、網(wǎng)絡(luò)等多渠道播出，普及塵肺病防治知識(shí)。

曾經(jīng)在全國(guó)政協(xié)擔(dān)任了十五年提案委員會(huì)委員的周晉峰認(rèn)為，政策倡導(dǎo)真正的難點(diǎn)“是策略和方法”，因?yàn)檎叩母淖兒托抻喭鶗?huì)“觸及利益”。建議案什么時(shí)間遞交，怎樣遞交，都有其“策略”。

家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)精心選擇了“融合教育”的議題，因?yàn)榫駳堈先巳喝谌肷鐣?huì)雖然面臨諸多問(wèn)題，但戴榕認(rèn)為，“融合教育”眼下最容易推動(dòng)，“不僅是殘障人群的訴求，還符合教育理念的發(fā)展，可以聯(lián)合學(xué)校和老師”。

中國(guó)綠發(fā)會(huì)一直希望能夠改變“穿山甲鱗片入藥”的狀況。此前盡管環(huán)保組織、專家機(jī)構(gòu)多次建言，實(shí)際操作中，穿山甲鱗片被用作醫(yī)藥的情況仍難改觀。

2019年的全國(guó)兩會(huì)，中國(guó)綠發(fā)會(huì)力推穿山甲進(jìn)入“國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物”名單，從法律角度確定穿山甲的地位，改變當(dāng)下穿山甲被盜獵、捕殺的局面。

“如果沒(méi)法進(jìn)入名單，那么在單個(gè)省份推動(dòng)穿山甲鱗片禁止入藥的政策，行不行？　我們要給利益相關(guān)方早早打上預(yù)防針，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)盡快調(diào)整、使用替代產(chǎn)品。”周晉峰說(shuō)。

周晉峰發(fā)現(xiàn)，盡管近些年環(huán)境保護(hù)意識(shí)已經(jīng)成為官方與民間的共識(shí)，但各地政府部門(mén)對(duì)于環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、環(huán)保與發(fā)展的認(rèn)識(shí)仍有差異。

為此，兩會(huì)建議提案相當(dāng)重要?！耙恍┢茐沫h(huán)境的項(xiàng)目因?yàn)槲覀兊奶岚副唤型?，兩?huì)建議提案能夠真正解決群眾的問(wèn)題。”

形成合力

今年全國(guó)兩會(huì)，作為全國(guó)人大代表，律師蔡學(xué)恩會(huì)同其余31位人大代表，共同簽署并提交了前期與自然之友、中國(guó)綠發(fā)會(huì)和阿拉善SEE基金會(huì)聯(lián)合修改的野生動(dòng)物保護(hù)法修改意見(jiàn)稿。

履職全國(guó)人大代表8年，蔡學(xué)恩針對(duì)環(huán)境議題，與環(huán)境領(lǐng)域的NGO一起，在全國(guó)兩會(huì)期間已經(jīng)遞交了三十余份議案和建議。他認(rèn)為，目前在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，地方政府、院士專家到公益組織已經(jīng)形成了一股合力，“人大代表要保護(hù)公眾參與的熱情，在制度層面完善法律法規(guī)”。

王克勤坦言，如果沒(méi)有代表委員們幾年來(lái)的持續(xù)推動(dòng)，大愛(ài)清塵的政策倡導(dǎo)將“更加艱難”。大愛(ài)清塵成立伊始，王克勤與眾多志愿者去全國(guó)各地調(diào)研塵肺病患者時(shí)，曾遭遇過(guò)個(gè)別政府官員的阻攔，但現(xiàn)在“是合作最順暢的時(shí)候”。

大愛(ài)清塵政策研究室主任竇璐，主要負(fù)責(zé)與各地政府部門(mén)的溝通、協(xié)作。她向南方周末記者回憶，近年來(lái)，他們也在和國(guó)家衛(wèi)健委合作，在機(jī)構(gòu)向衛(wèi)健委反映塵肺病人亟待解決的問(wèn)題時(shí)，衛(wèi)健委也會(huì)從政策可行性和監(jiān)管的角度分析當(dāng)下需要實(shí)際解決的問(wèn)題。

竇璐覺(jué)得這種對(duì)話是積極的相互理解。大愛(ài)清塵可以了解法律法規(guī)的執(zhí)行情況，“他們也可以通過(guò)我們了解當(dāng)?shù)貕m肺病人的實(shí)際情況。”

而家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)則在全國(guó)各地的家長(zhǎng)組織中間，建了一份“議題案庫(kù)”。

如果各地召開(kāi)地方兩會(huì)，家長(zhǎng)組織網(wǎng)絡(luò)的家長(zhǎng)組織成員希望提出建議案，就會(huì)從這份“議題案庫(kù)”中尋找模板用做參考，家長(zhǎng)組織修改之后，又會(huì)將新的建議案放回庫(kù)中。

“這份‘議題案庫(kù)已經(jīng)有近百份全國(guó)性以及地方性的提案稿?！贝鏖鸥嬖V南方周末記者，近年來(lái)各地家長(zhǎng)組織對(duì)于推動(dòng)政策倡導(dǎo)越來(lái)越有信心，也更為積極。