沈陽(yáng)市流浪乞討人員社會(huì)救助情況的調(diào)查與研究

周煜坤

一、相關(guān)概念界定

（一）流浪乞討人員

流浪乞討人員是指城市中的弱勢(shì)群體，以乞討度日的、務(wù)工不著、無(wú)親友投靠造成食宿等臨時(shí)性困難需要救助的流浪乞討人員。

（二）社會(huì)救助

社會(huì)救助是國(guó)家對(duì)于遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或低收入公民給予的物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障最低生活水平的措施。它對(duì)于調(diào)整資源配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有非常重要的作用。

二、沈陽(yáng)市流浪乞討現(xiàn)象調(diào)查

（一）沈陽(yáng)市流浪乞討現(xiàn)象調(diào)查概述

沈陽(yáng)市外來(lái)人口居住地分布相對(duì)比較集中，沈河區(qū)是全市外來(lái)人口最多的區(qū)。沈陽(yáng)市流浪乞討人員分布主要集中在沈陽(yáng)市主要商業(yè)區(qū)及其主要交通路口、沈陽(yáng)火車(chē)站、客運(yùn)站以及地鐵。

（二）沈陽(yáng)市流浪乞討人員乞討原因分類(lèi)

1.因貧困流浪乞討

此類(lèi)乞討者所占比例較大，這種類(lèi)型的流浪乞討人員一般文化程度較低，由于自身年齡、素質(zhì)、能力的限制無(wú)法謀生，無(wú)人贍養(yǎng)，生活得不到基本保障，無(wú)奈以乞討、拾荒為生。

2.因疾病、殘疾流浪乞討

貧困居民因疾病失勞動(dòng)能力，對(duì)家庭來(lái)說(shuō)更是一項(xiàng)負(fù)擔(dān)。這類(lèi)疾病、殘疾的人員極容易出來(lái)乞討流浪。主要包括腿殘、獨(dú)臂、眼盲等，腿腳殘疾的人員通常會(huì)將身體殘疾部分裸露在外來(lái)博取路人的同情。

3.因暫時(shí)困難流浪乞討

在沈陽(yáng)火車(chē)站、客運(yùn)站附近經(jīng)常會(huì)見(jiàn)到這樣的一類(lèi)乞討人員，他們穿戴整齊，面露苦色，跪坐在人行道邊，一張寫(xiě)滿自己不幸經(jīng)歷的大紙擺在面前。這類(lèi)乞討者通常是在沈陽(yáng)上學(xué)、打工或游玩，但因某些特殊的原因而流浪乞討，大部分會(huì)向救助站請(qǐng)求救助。

4.以謀利為目的的職業(yè)流浪乞討

這類(lèi)流浪乞討者多為自身并無(wú)困難，能夠自行解決食宿等基本生活問(wèn)題，以獲取錢(qián)財(cái)為乞討目的，拒絕接受救助站的救助。通常形成一定的人數(shù)規(guī)模，成群結(jié)伙乞討。

5.利用乞討進(jìn)行犯罪

犯罪者偷竊路人財(cái)物、拐賣(mài)兒童乞討、控制乞討者乞討，這類(lèi)乞討者給社會(huì)帶來(lái)危害，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序。此類(lèi)乞討者數(shù)量較少。

三、沈陽(yáng)市流浪乞討人員的社會(huì)救助現(xiàn)狀

（一）沈陽(yáng)市救助管理站的基本情況

沈陽(yáng)市目前有沈陽(yáng)市救助管理站、蘇家屯區(qū)救助管理站、于洪區(qū)救助管理站、新民市救助管理站、遼中縣救助管理站、縣救助管理站七家救助管理站。

1.沈陽(yáng)市救助管理站機(jī)構(gòu)設(shè)置

沈陽(yáng)市救助管理站隸屬于民政局下屬的處級(jí)參公單位，占地面積6320平方米，房屋建筑面積4936平方米，共有300張床位，全站最多可同時(shí)容納400多名受助者，是遼寧省規(guī)模最大的救助站之一。救助管理站現(xiàn)有職工97人。

2.救助對(duì)象及來(lái)源

沈陽(yáng)市救助管理站的救助對(duì)象必須同時(shí)具備以下四個(gè)條件：一是無(wú)工作，正在城市流浪乞討;二是無(wú)能力滿足自身吃住的問(wèn)題;三是無(wú)低保補(bǔ)助;四是無(wú)可依靠的親人朋友。

受助者主要來(lái)自以下兩種途徑：一是由救助管理站工作人員或群眾發(fā)現(xiàn)并舉報(bào)聯(lián)系救助站;二是流浪乞討人員自愿來(lái)救助管理站尋求幫助。

3.救助原則及程序

救助管理站對(duì)流浪乞討者救助遵循“自愿求助，無(wú)償救助”的原則，必須由受助者本人同意才能送回救助站，不得以強(qiáng)制手段。工作人員首先會(huì)對(duì)受助者身份進(jìn)行核實(shí)，對(duì)救助范圍進(jìn)行分類(lèi)，安排救助。救助管理站為受助人免費(fèi)提供食品和住處，原則上受助者在站內(nèi)的時(shí)間不得超過(guò)10天。

4.穩(wěn)定的資金來(lái)源

沈陽(yáng)市救助管理站是政府設(shè)立的具有社會(huì)救助性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，資金全部來(lái)源于當(dāng)?shù)刎?cái)政撥款。沈陽(yáng)每年社會(huì)救助金支出在兩千萬(wàn)至四千萬(wàn)之間，救助管理站每年的花費(fèi)在兩千萬(wàn)左右，包括受助者在站內(nèi)的吃住費(fèi)用、回鄉(xiāng)路費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)用和工作人員辦公費(fèi)用等。

（二）沈陽(yáng)市救助管理站運(yùn)行情況

沈陽(yáng)市救助管理站從1948年的建立到現(xiàn)在已經(jīng)成立68年了，經(jīng)過(guò)不斷完善改革，救助管理制度的不斷創(chuàng)新，救助管理站運(yùn)行時(shí)積極而可持續(xù)的，救助工作更彰顯人性化管理。

沈陽(yáng)市救助管理站與沈陽(yáng)市的兩個(gè)福利院以及兒童福利院建立了長(zhǎng)期固定的聯(lián)系，對(duì)于無(wú)法長(zhǎng)期救助并且無(wú)法遣送返鄉(xiāng)的受助者，管理站會(huì)將他們寄養(yǎng)到福利院，幫助度過(guò)難關(guān)。

（三）沈陽(yáng)市流浪乞討人員社會(huì)救助存在的問(wèn)題

1.救助主體單一，社會(huì)力量參與不足。

沈陽(yáng)市社會(huì)救助工作主要以民政部為主導(dǎo)政府部門(mén)，但由于被救助人群數(shù)量龐大、多樣且復(fù)雜，僅靠政府的力量難以很好的完成，沈陽(yáng)市的救助工作仍停留在“大政府，小社會(huì)”的階段，很少有非政府組織或者市民主動(dòng)提供救助。

2.對(duì)受助者身份識(shí)別困難

在救助管理站內(nèi)，工作人員無(wú)法快速精確的對(duì)求助者進(jìn)行身份識(shí)別驗(yàn)證，且目前并沒(méi)有相關(guān)可以依據(jù)的法律政策，經(jīng)常被求助者鉆了空子，給救助工作造成很大困擾。

3.救助的暫時(shí)性，不能解決根本

有一部分流浪乞討人員不愿意接受救助，認(rèn)為暫時(shí)的救助并不能從根本上解決生存問(wèn)題，而且乞討的收入還是可觀的。流浪乞討人員所面臨的是長(zhǎng)期的生活危機(jī)，接受了暫時(shí)性的救助之后，仍會(huì)選擇繼續(xù)以流浪乞討為生。

4.經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)救助情況，造成資源浪費(fèi)

救助管理站工作人員稱(chēng)原則上半年內(nèi)對(duì)同一救助對(duì)象不得重復(fù)救助，但一部分流浪乞討者長(zhǎng)時(shí)間拒不離站，給管理工作帶來(lái)困擾，實(shí)際上也是一種資源的浪費(fèi)，無(wú)法從根本解決問(wèn)題。

5.與相關(guān)部分缺乏長(zhǎng)期合作聯(lián)系

國(guó)務(wù)院與民政部分別頒布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《城市無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》，但是救助管理站不具執(zhí)法能力，只能依靠公安部門(mén)處理。要從根本上解決流浪乞討的問(wèn)題，需要與其他部門(mén)相互協(xié)調(diào)救助，更需要一套完善的法律制度來(lái)調(diào)動(dòng)資源，協(xié)助流浪乞討者回歸社會(huì)。

四、沈陽(yáng)市流浪乞討人員社會(huì)救助對(duì)策研究

（一）提倡民營(yíng)化救助模式，鼓勵(lì)社區(qū)參與救助

民營(yíng)化救助模式是社會(huì)救助管理的發(fā)展方向，通過(guò)引入民間力量，鼓勵(lì)各個(gè)類(lèi)型的社會(huì)組織參與到救助流浪乞討者的工作中來(lái)，可以提供多元化服務(wù)，緩解政府財(cái)政壓力。鼓勵(lì)沈陽(yáng)市社區(qū)參與救助管理，分區(qū)域開(kāi)展流浪乞討人員的救助與管理，加強(qiáng)對(duì)流浪者的社區(qū)監(jiān)控，及早發(fā)現(xiàn)，及早干預(yù)。

（二）救助管理對(duì)象的身份界定，分類(lèi)救助

救助管理對(duì)象的身份界定，對(duì)于實(shí)施分類(lèi)救助起基礎(chǔ)作用。一是更新技術(shù)手段，運(yùn)用人臉識(shí)別、指紋識(shí)別等手段。二是利用公安、醫(yī)院等相關(guān)機(jī)構(gòu)的資源，三是建立起救助檔案網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，與全國(guó)性的流浪乞討人員檔案管理系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)合管理，加強(qiáng)各地區(qū)的聯(lián)系、合作，這樣才能更有效的對(duì)流浪乞討者進(jìn)行身份界定。

（三）注重發(fā)展權(quán)益的救助

進(jìn)行社會(huì)救助的根本目的就是幫助受助者擺脫乞討現(xiàn)狀，協(xié)助流浪乞討人員回歸正常的生活。通過(guò)在救助管理站內(nèi)設(shè)置相關(guān)技能培訓(xùn)課程，減少受助者對(duì)救助的依賴心理，重新就業(yè)。

（四）擴(kuò)大救助制度的社會(huì)公眾知曉程度和認(rèn)同度

政府通過(guò)各種形式大力宣傳社會(huì)救助制度相關(guān)知識(shí)，樹(shù)立相關(guān)部門(mén)組織正面積極的形象。讓公眾在了解救助制度后，可以憑借一個(gè)社會(huì)公民的社會(huì)責(zé)任感，幫助和指引需要救助的人。

（五）救助地與流出地政府的信息交流與合作

信息不對(duì)稱(chēng)是兩地政府間交流與合作的主要障礙，這樣既增加了救助地政府的執(zhí)法成本，又加重了救助地政府的救助負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重阻礙了救助制度的順利有效實(shí)施。因此要加強(qiáng)流入地政府與流出地政府間的信息交流與合作，加強(qiáng)兩地民政部門(mén)間的聯(lián)絡(luò)與溝通，保障救助體系有效運(yùn)作。

（六）完善救助管理制度建設(shè)

填補(bǔ)管理制度的缺失。要對(duì)管理機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行制度規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行合理化分工，明確其職能范圍。其次要為救助管理機(jī)構(gòu)的管理工作提供足夠的制度依據(jù)，明確救助范圍、對(duì)象、救助辦法，進(jìn)一步規(guī)范管理內(nèi)容，使其更有針對(duì)性，進(jìn)而建立良好的救助管理秩序。