區域創新系統多層治理路徑探索

吳映雄

摘 ?要：粵港澳大灣區創新共同體建設是旨在加強自主創新、推進創新驅動發展戰略梯度縱深發展并發揮示范作用的國家級區域創新系統規劃戰略。粵港澳大灣區建設國際科創中心的實踐探索具有顯著的多層治理特征，具體實踐探索包括：構建縱橫交錯行動者網絡、建立共建共治共享的轉譯機制、完善協商+審議的多層治理機制。國家自主創新示范區創新治理行動者網絡構建既為豐富和完善創新治理理論框架提供了可行思路，也為探索中國特色舉國體制下的創新治理機制提供了有益嘗試。

關鍵詞：區域創新系統;粵港澳大灣區;多層治理

一、引言

2019年2月18日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，明確提出“粵港澳大灣區要建設國際科技創新中心，深入實施創新驅動發展戰略，深化粵港澳創新合作，構建開放型融合發展的區域協同創新共同體，集聚國際創新資源，優化創新制度和政策環境，著力提升科技成果轉化能力，建設全球科技創新高地和新興產業重要策源地。”[1]粵港澳三地創新要素集聚，科技研發、轉化能力突出，擁有一批在全國乃至全球具有重要影響力的高校、科研院所、高新技術企業（包括20家“世界500強”企業和超過4萬家國家級高新技術企業）和國家大科學工程，國際化水平領先，合作基礎良好，具備建設國際科技創新中心的良好基礎。然而，由于存在“一國兩制、三關稅區、三法域、三貨幣、四核心城市、多種文化”等差異，導致大灣區存在創新要素流動不暢、創新治理協同不強、創新體制機制不健全[2]，阻礙了該區域創新動能的發揮和經濟社會長遠可持續發展。因此，通過對粵港澳大灣區涉及的多元創新主體進行多層治理結構研究，探討如何破除體制機制壁壘，整合不同行政區域的創新資源，即有助于提升粵港澳區域自主創新能力，又能有效指導大灣區區域創新系統的建設與發展。

二、多層治理理論

多層治理理論是在全球化、區域一體化背景下，特別是歐洲一體化進程中形成的，解決歐盟內部國家間如何協調利益沖突，進而達成一個運作有序的新型區域合作協調機制的理論。[3]1993年美國學者蓋里.馬克斯（Gary Marks）提出[4]。霍夫曼和施密特認為：“多層治理是在以地域劃分的不同層級上，相互獨立又相互依存的諸多行為體之間所形成的通過持續協商、審議和執行等方式做出有約束力決策的過程，這些行為體中沒有一個擁有專斷的決策能力，它們之間也不存在固定的政治等級關系” [5]。在多層治理中超國家、國家和次國家、非政府組織等行為體共同參與政策的制定和執行，其目的在于實現參與合作各方利益[6]。其核心內涵強調在治理進程中，各創新主體是多中心和非等級的，主體間相互依存，為了共同價值理念參與治理，治理系統具有自組織協調性。中央與地方政府在政策制定、實施和評估中協同合作，強調“自下而上”的平等參與。注重權力在不同政府層級間的共享與協調、政府與非政府主體之間的合作與共治。其結果就是多主體、多中心、網絡化結構的治理模式。

由于區域創新系統具有主體多元性、公共物品性、外部性、文化根植性和網絡互動性等特點，與多元治理理論倡導的多元、協商、平等、自愿和網絡化理念具有天然的契合性，因此，區域創新系統的構建必須由管理向創新治理轉變，要尊重各級政府、企業、高校、社會中介組織、個人等創新主體的價值和作用。

三、創新治理實踐中存在的問題

粵港澳大灣區內自主創新能力不斷提升，產業結構完善，新興產業迅猛發展，創新產出對經濟社會的貢獻不斷增加。港澳在許多基礎研發和應用技術領域處于國際領先地位，但產業轉化能力和市場需求不足;廣東制造產業完備，擁有巨大國內國際市場，但基礎研發能力還有所欠缺。隱藏其中的創新治理問題亦層出不窮，如缺乏完善的創新制度體系、創新協同能力缺乏、創新網絡和創新文化有待完善等問題。具體表現在下面幾點：

1.創新政策體系建設不夠完善。創新政策體系建設過程中多元主體的參與度不夠，政策制定流程和民主化還需完善，政策執行中的走樣、偏差問題也時有出現;治理能力體系建設上，溝通協商的統籌協調機制缺乏，各創新主體的激勵措施不足，條塊分割、體制內企業和體制外企業區別對待的問題也較為突出。

2.缺乏有效的協同治理機制。企業、社會中介組織政策建議難以進入政策議程，創新政策制定民主化和科學化不足，對創新政策執行缺乏監督機制。

3.區域創新治理體系運動低效。良好的區域創新系統運行體系應該是各主體通過協商和合作，最終實現多方的共贏局面，但是現有在區域創新體系，政府政策規劃宏觀，缺乏細致具體的執行措施，企業、高校等依然按照原有的運行邏輯行動，社會中介組織的發展面臨困局，未達到政策預期的效果。

4.對多層治理區域創新體系的理論缺乏認知。粵港澳大灣區建設國際科技創新中心需要建立一個復雜的多層次開放協商治理網絡，創新治理主體多元，包括不同層級的政府及部門、大學、科研機構、中介組織、社會公眾等;創新治理理念強調民主協商、自主表達、公開民主;創新治理工具既包括法律和行政手段，也包括經濟市場手段。目前，粵港澳大灣區建設國際科技創新中心實踐中創新治理多元主體的功能發揮不足，政府和市場在創新中功能邊界不清，治理手段和政策工具多采用強制手段，市場手段運用不足。

四、區域創新系統多層治理路徑

隨著粵港澳大灣區布局的基本成型，在此基礎上如何形成一個協調有序的區域創新系統，以保持創新要素的互動、銜接、轉化和融合？

1.再造縱向創新政策協同的各級政府協調網絡

通過粵港澳大灣區的實踐可以看出，傳統的縱向自上而下型（中央—省—市）命令式層級制管理方式轉變為上下層級政府互動協調的伙伴關系協調網絡。一方面表現為自上而下的層級制政策目標解構，香港、澳門特區及廣東省下轄的各市區級地方政府按照中央政府實施創新驅動發展戰略總體部署和頂層設計，高起點高標準統籌規劃粵港澳大灣區發展;另一方面表現為自下而上的政策意愿傳遞，粵港澳大灣區各地方政府在中央授權下，先行先試、自主探索。“中央統籌、特區及省建設、區域協同、部門協作”縱向創新政策協調網絡是國家自主創新示范區運行的基礎。