淺談法國退休制度的變遷

由翰林

摘 要：法國70多年的社保制度發展至今已經相當完善，保障范圍涵蓋退休金、養老金、醫療保險、家庭津貼、失業補助、殘疾人補助等各領域。但由于國際整體經濟低迷和國內人口老齡化等問題，政府財政壓力不斷攀升，退休制度改革成為近幾任總統減輕國家財政負擔的重要抓手，20多年的退休制度改革過程中，諸如延長領取全額養老金的繳費年限、把退休金與收入脫鉤改為與物價掛鉤、推行享有特權的公務員和特殊公司群體領取全額養老金制度改革、延長退休年齡等一項項改革政策的落地，都伴隨著大規模游行示威運動和一屆屆領導人的下臺，從某種意義上講，處理好國內退休制度改革成了直接影響法國總統支持率和政府滿意度的關鍵因素。本文將對法國退休制度的發展變遷作一簡要梳理，幫助讀者更清晰地了解法國國內亂象背后的制度因素。

關鍵詞：法國;退休制度;退休金;改革

2019年12月5日，法國又一次爆發了全國性罷工，導火索依然是養老金改革。罷工當天，全國許多公共服務幾近癱瘓，交通、教育、醫護等各領域工作者紛紛走上街頭，據法國總工會宣布共計150余萬人參與此次示威游行。巴黎依舊是示威游行重災區，6萬余人參與游行并在巴黎街頭縱火和打砸商店，警方出動警察和憲兵6千余人維持秩序，逮捕90余人。作為歐洲四大經濟體之一的高度發的資本主義國家，法國的社會保障制度和較高的國民生活水平曾是各國學習的樣板，然而“退休金制度改革”引發的一次次大規模罷工卻不得不令我們重新審視發達國家的高福利社會制度的科學性和可持續性。

一、法國退休制度的起源

法國是典型的高福利國家，其社保制度始于1945年，退休制度的建立可以追溯到1946年，主要依據職業類別不同分四類：（1）覆蓋私營工商業部門薪金雇員的“總制度”。（2）覆蓋農業人口的“農業制度”。（3）覆蓋農業領域以外非薪金勞動者即個體從業者的“非薪金雇員非農業人員制度”。（4）歷史上遺留下來的、早在現行制度建立之前就已經存在的一些行業制度，統稱為“特殊制度”。特殊制度共計百余個，但其主體是十余個大的制度，主要覆蓋法國國營鐵路公司、巴黎獨立運輸公司等公有部門、準公有部門和前公有部門的薪金雇員，故常被稱為“公有部門制度”。養老金待遇按勞動者收入最高的十年平均收入計算。

制度建立初期，領取養老金的標準年齡是65歲，雖然可以申請60歲提前退休但代價是減少一半養老金。國家對提前退休的審核十分嚴格，提前退休的條件也比較嚴苛，比如重度殘疾人員60歲可以退休、女性1977年開始需繳滿37.5年費用、產業工人1975年開始需繳滿40年費用才可在60歲提前退休。相反，如果延遲退休，那么按照每年增加養老金5%的比例逐年增加。主要原因是戰爭對國內的人口、經濟狀況等造成巨大影響，國家為引導國民積極參加工作，充分挖掘人口潛能盡快改善國內經濟環境，恢復國家經濟實力，也正因如此，1945至1975的30年間，國內勞動力供不應求、經濟飛速發展，成為法國經濟發展的輝煌時代。由于勞動人口大大多于退休人口，勞動人口供養退休人口的退休制度運轉順暢。

然而，伴隨著人口老齡化，就業人口日漸短缺，國家經濟從繁榮走向衰退，退休制度開支不斷攀升，逐漸超過退休金收入，收支慢慢失去平衡，退休制度出現赤字，赤字數額越來越大，退休制度也瀕臨崩潰。法國的退休制度改革從40多年前就已經成為了歷屆政府的棘手問題。自上世紀90年代起，一旦法國政府推出退休改革方案，必然會導致大規模的抗議游行和罷工。

二、21世紀前兩次退休制度重大改革

1983年，隨著國內經濟不斷下行，法國國內有大量勞動人員退出勞動崗位，以失業退休的方式申請60歲提前退休。為應對此類現象，緩解失業保險基金的壓力，退休制度進行重大調整：一方面是繳費年限統一降低為37.5年，退休年齡從65對降低為60歲;另一方面是取消了延遲退休的激勵政策。法國作為唯一一個直接調低標準退休年齡的國家，由于標準年齡的調低，提前退休年齡自然隨之降低，而養老基金沒有得到相應的資金流入，其帶來的重大影響引人深思。

90年代初，為了應對國內經濟衰退、高失業率、養老金赤字擴大等嚴重問題，法國計劃總署在1991年出臺了《關于退休制度的白皮書》，直至國內現行退休制度必須得到改革，否則2030年將徹底破產。與此同時法國面臨著加入“歐洲經濟和貨幣聯盟”的壓力：經貨聯盟有嚴格的準入標準，其中一項便是年度財政赤字不得超過GDP的3%。而1990到1993年，法國財政預算赤字從占GDP的2.1%升至占6%，其中退休制度赤字占了很大比例。1993年單養老支出一項就占了GDP的12%。政府必須要通過壓縮福利制度來達到其要求。時任總統巴拉迪爾將改革目標定為削減支出，主要推行了三項政策：（1）私企薪金雇員領取全額養老金年限延長至40歲。（2）把養老金計算標準從10年逐步延長到25年。（3）逐步將退休金與雇員收入脫鉤，與物價掛鉤。雖然改革取得了成功，但顯而易見，對于“特殊制度”框架內的公有部門利益，此次改革并沒有涉及到，這也是改革能夠比較順利推行的重要原因之一，公有部門特權橫行，在退休制度方面的利益遠高于私有部門，工會擁有強大的否決權，顯而易見針對公有部門的制度改革的難度之大，作為抵制改革的手段，席卷全國的罷工、游行示威運動便隨之而來。

1995年，時任總理朱佩做出了把改革延伸到所有部門的嘗試，結果導致了長時間的國內抗議浪潮，其規模之大堪比1968年的“五月風暴”。最終改革以失敗告終，總統下臺，總理引咎辭職后來的若干年間法國政府再也沒有嘗試對公有部門的退休制度進行改革。

三、21世紀以來的退休制度重大改革

2002年法國公共財政赤字創下1995年以來的記錄，在GDP中占比3.1%，超過了歐元區3%的上限，歐委會作出警告后，2003年新一屆拉法蘭政府為壓縮公共開支、削減赤字，不得不重新考慮對退休制度進行改革。雖然改革最終取得了成功，但是并不能算是完全的成功，因為整個改革過程避開了法國國營鐵路公司等福利特權最多的部門。雖然只對公務員領取全額養老金的繳費年限作出調整，但為了推進改革自然也作出了妥協，為其建立補充退休制度以彌補損失。作為退休制度改革的代價，拉法蘭支持率直線下降，提前下臺。

鐵腕總統薩科齊當選的2007年前后，法國因公共赤字問題不斷受到歐盟指責，加之2008年法國將擔任輪值主席國，能否拿出改善法國政府財政狀況的有力措施將嚴重影響其號召力。改革前民調顯示，絕大多數法國民眾非常支持對遺留的極少數“特殊部門”的退休制度進行改革，在這樣大背景下，又一次針對退休制度的改革開始推進，經過游行示威、談判、罷工、妥協，實現了對“特殊部門”的制度改革，所有養老金政策與公務員一致。然而整個過程中，政府妥協是巨大的，加薪、提高工人后期工資水平、擴大提前退休范圍等等，此次改革看似取得了更深程度的成功，但其背后巨大的政府妥協在后來飽受詬病，其象征意義遠大于實際意義。此次改革的成功意味著法國用了15年的時間將所有行業的繳費年限提升到了40年，養老金與工資脫鉤與物價掛鉤。著眼于延長退休年齡和進一步提升繳費年限的下一輪改革隨之而來。

2010年前后，法國是歐盟國家中財政赤字最高的國家之一，長期超過歐盟規定的3%上限，也因此屢受批評，因而削減赤字是每屆政府必須重點考慮的問題之一，退休制度依然是首當其沖。時任總統薩科齊承諾在2013年把赤字控制在3%以內，措施就是退休制度改革，把全體國民的退休年齡延長到62歲，全額養老金領取時間也對應延長。薩科齊以鐵腕著稱，雖然沒有在大規模游行示威和罷工運動面前退步，但終究付出了代價，在2012年的大選中敗給了競爭對手奧朗德，成為首位沒有連任的法蘭西第五共和國總統。而奧朗德吸引選民的一個重要砝碼就是他承諾將廢除延長退休年齡法令。然而好景不長，奧朗德雖因此承諾上臺，但上臺后面臨棘手的赤字問題，根本無法兌現承諾，加上歐盟嚴厲的點名批評，他不得不進一步深入推進退休制度改革，逐步將繳費年限延長到43年。結果可想而知，渴望廢除62歲退休法令的選民們讓他為食言付出了代價，在短時間內支持率直線下降，速度之快又創下了國內紀錄。

2019年12月5日，法國包括國家鐵路公司、法國航空公司、法國郵政總局等在內的公共服務行業宣稱“無限期”罷工。國內的抗議達到高潮，但是另一方面法國養老基金的虧空已經讓政府無法承受，改革勢在必行。法國現任總統馬克龍曾公開談到，為了確保退休群體的基本生活，必須激勵人們更多的去工作。因為法國現行退休制度的基礎是二戰后建立的，雖歷經多次改革但無非延長退休年齡和繳納退休金年限。其本質就是工作的人供養退休的人。當前法國政府正計劃建立統一的養老金制度，核心是建立一個積分制度，勞動者每繳納1歐元的社會分攤金就會自動累計1個積分，新的基準退休年齡為64歲，提前退休回扣除積分，延長退休會有獎勵積分。積分制取代現收現付制是借鑒北歐國家的做法，旨在“建立一種退休金方式適用于所有人的退休制度，以取代現在不平等現象出現的退休制度”。然而PierreKhalfa認為，政府改革的目的是通過“積分制”的辦法（因為購買積分的價格和積分在最后折算退休金時的價值是隨著時間變化的）讓人們看不清未來退休金水平下降的實質。政府改革完全忘記了在工作的人和退休者之間重新分配創造的財富的問題，忘記了在工資（嚴格意義上的工資和分攤金）和包括資本利潤在內的各種利潤之間的重新分配創造的財富問題。

四、結語

法國的退休制度6次重大的改革中5次取得了成功，每次成功的取得政府政府有不同程度的妥協，雖然歷經波折，但總體上一直在向前推進。在接下來的一段時間，法國依然不會平靜，從法國總理菲利普的表態看，政府的改革態度是堅定不移的，但“一刀切”的改革方式肯定無法得到民眾的支持，工會等強勢公共部門對法國政府的“全面施壓”仍將繼續，考慮到既要捍衛和推動改革，又要保證國家的正常運轉，還要應對反對黨持續不斷的攻擊和否定，馬克龍政府同強大的工會等利益集團之間的博弈在短期內很難取得較大進展。

參考文獻

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[3] PierreKhalfa，Unsystémederetraitesparpointspénaliseraencorepluslessalariésprécaires[N].lemonde，2019-9-17.