懷胎十三載

文／本刊記者 鄭 丹

▲閥門一開一關，關乎能源安全穩定供應。 攝影/宋國梁

俗話說，出門七件事，柴米油鹽醬醋茶。七件事第一位的，是“柴”。

當一個人走上職場，會經歷領到人生中第一份工資的喜悅。工資，即薪水。

據史料記載，魏晉六朝時，薪水，除指砍柴汲水外，也漸漸成為日常生活開支費用的意思。明朝時，曾將官員的俸祿稱為“月費”，后來改稱為“柴薪銀”，意思是幫官員解決柴、米、油、鹽這些日常生活費用的支出。

無論是“柴”，還是“薪”，用現代的詞語可以解釋為“能源”。可見，能源在人民生活和社會生產中的重要地位。

1980 年3 月19 日，鄧小平同志在談論編制長期規劃的意見時說：“能源問題是經濟的首要問題。這個問題解決不好，經濟建設很難前進。”

能源，關乎國運。能源立法，不可或缺。美國、俄羅斯等全球主要能源生產和消費國都有自己的《能源法》，作為總領國家能源行業發展的系統性法律。

其實，早在2007 年，這部我國國家能源領域的根本大法已開始了起草工作，并于當年12 月3日第一次發布了《能源法（征求意見稿）》。但十幾年過去了，這部國家能源大典并未呱呱墜地。

今年4 月10 日，國家能源局發布《能源法（征求意見稿）》。這是13 年之后，國家能源部門就《能源法》的制定再度向社會各界征集意見和建議。

好事多磨

1995 年，《中華人民共和國電力法》問世。這是我國能源法律法規體系中的第一部能源法律。此后的幾年間，1996 年我國頒布了《煤炭法》，1998 年《節約能源法》開始實施。又過了幾年，2005 年2 月《可再生能源法》誕生。

《電力法》《煤炭法》《節約能源法》《可再生能源法》四部單行法，以及相配套的一系列行政法規，構成了中國現有的能源法律體系。但是，我國能源基本法的缺位，導致國家能源戰略、能源發展規劃以及能源行業的管理缺乏根本大法的保障。此一點，成為許多專家的共識。

據媒體報道，在上世紀八九十年代，我國《能源法》的起草曾兩次動議，但最終都無聲無息。2005 年9 月，溫家寶總理和曾培炎副總理對研究起草《能源法》做了重要批示，《能源法》起草正式駛上“快車道”。

“制定《能源法》，是根據溫家寶總理的指示和中央的要求，加強能源立法的重要工作。” 當時的《能源法》起草小組負責人和專家組組長、國務院參事、國家能源局原局長徐錠明說。

據他回憶，在溫家寶總理做出盡快起草《能源法》的批示之后，2005 年11 月，國家便召開了《能源法》工作啟動會。一批能源法律專家參與，由此啟動了《能源法》的制定工作。

2006 年1 月24 日，由國家能源辦、發改委、國務院法制辦、財政部、國土資源部、科技部等15 家單位組成的《能源法》起草小組宣告成立，國家發改委主任兼能源辦主任馬凱任組長。

年年歲歲花相似，歲歲年年人不同。

據當年參與起草《能源法》的一位老領導說，十幾年間專家已經換了一茬又一茬。

閑云潭影日悠悠，物換星移幾度秋。

自醞釀起草至今，《能源法》草稿前后經歷了大大小小的幾十次修改。

關于這段歷史，國家應對氣候變化戰略研究與國際合作中心原主任、中國能源研究會常務理事李俊峰回憶說，2005 年時，國家成立了國家能源委員會，下設能源委員會辦公室。這個辦公室存在的時間很短，2008 年成立國家能源局后就撤銷了。雖然時間短，但它在其后的兩三年時間里做了兩件大事。

其中一件，是研究面向2050 年的國家能源發展戰略，雖然最后沒有正式發布，但通過研究梳理了整個中國能源發展的歷史、現狀和未來，找出了一堆制約能源發展的理念、制度、法規和一些限制性因素。另外一件，就是組織起草《能源法》，當時有十幾位起草組成員。

“那時的能源管理部門已經認識到，中國需要有一部《能源法》統領全國的能源建設，讓中國的能源建設走向法制化軌道。”李俊峰表示。

2007 年12 月3 日，國家能源辦公室公布《能源法（征求意見稿）》，向社會各界征集修改、完善的意見和建議，征求意見活動計劃至2008 年2月1 日結束。其時，人們期盼著《能源法》隨之落地。

然而，在歷經幾度送審、報送，甚至2015 年被列入國務院立法工作規劃后，《能源法》仍然未能出臺。

“好事多磨。”徐錠明說。

摸著石頭過河

中國石油大學（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海認為：“一部法律的出臺，往往涉及多方面的利益博弈，尤其是考慮到我國能源行業正處于轉型期，各種政策并不穩定，十多年的時間并不算漫長。”

放眼世界，國外一些國家《能源法》的出臺也經歷了較長時間。例如美國，其在20 世紀初發布的第一部《能源法》從提出到最終出臺經歷了近20 年。其間，通過了數項與之相關的法案為其奠定了基礎。此后，美國又結合本國能源行業情況和全球能源發展趨勢進行了多次修改，分別側重于不同的重點。

美國1906 年就誕生了第一部能源法案，目的是為了應對當時日益擴張和過度集中的標準石油公司，因此在某種程度上被認為是一部反壟斷法。2005 年8 月，美國總統小布什簽署了新的《美國能源政策法案》，側重于對油氣行業的激勵和扶持，以及推動核能發展，解決對外依存度的問題。

“各個國家的行業管理體制不同，未必都要制定綜合性的能源法。就算制定能源法，能源法的內容也會不一樣。例如美國《能源政策法》，有上千頁的內容，中國不可能制定這樣的能源法。”陳守海指出。

那么，我國需要什么樣的能源大法呢？

▲供圖/視覺中國 IC Photo

業內專家楊國豐認為：“《能源法》確定的是能源行業的發展框架和方向。”

確定能源行業的發展框架和方向為何如此不易？

主要與兩方面因素有關。

“一方面，作為總領一個國家能源行業發展的基本法案，《能源法》代表了國家能源發展的戰略和方向，既要充分考慮國內外市場形勢，還要考慮諸多全局性、綜合性、戰略性的問題，需要考慮的點多、面廣、問題多。” 楊國豐說。

根據本刊記者梳理，2007 年舊版征求意見稿涉及能源綜合管理、能源戰略與規劃、能源開發與加工轉換、能源供應與服務、能源節約、能源儲備、能源應急、農村能源、能源價格與財稅、能源科技、能源國際合作、監督檢查、法律責任及相關內容。新版征求意見稿包含能源戰略和規劃、能源開發與加工轉換、能源供應與使用、能源市場、能源安全、科技進步、國際合作、監督管理、法律責任及相關內容。

“另一方面，我國一直處于改革開放進程中，相關體制機制在持續健全和完善，不確定性相對較多，難以為《能源法》的制定提供支撐。”楊國豐說。

我國的改革開放是摸著石頭過河，沒有現成可借鑒經驗的偉大探索和實踐。

“40 年的改革開放，我們一直圍繞建設社會主義市場經濟、發揮市場在資源配置中的（基礎性）決定性作用目標而努力。”中石油咨詢中心咨詢專家查全衡說。

而建設社會主義市場經濟下的能源市場、發揮市場在能源資源配置中的決定性作用，恰恰是當前《能源法》制定中仍在討論的焦點問題。

“認識和時代在進化，好多問題都在變化，很多問題都是新的，認識也要有個過程。” 徐錠明指出。

認識永不止步，實踐一路向前。

打造具有國際競爭力的世界一流企業，不斷增強我國在全球經濟中的影響力和話語權，持續提升國家競爭力是包括電力、石油、天然氣等我國能源企業的目標。

近年來，無論國際形勢和油價風云如何變幻，我國三大石油公司一直在“世界500 強”中占有一席之地。回首石油企業這些年走過的改革歷程，建立公司制和現代企業制度、機構改革、混合所有制改革……都是在向著做強做優做大前進。

尚未出臺的《能源法》的內涵，也要根據認識和實踐向前推進而有所演變。

當然，在此過程中也有一些遺憾。

在2007 年發布的征求意見稿中，曾有石油儲備的相關內容。中國石油經濟技術研究院石油市場所高級工程師龔金雙指出，由于沒有相關法律法規，影響了我國石油儲備的發展進程。同時，已經建成的巨大的石油儲備資產如何維護和運作、管理機構如何管理等急需法律法規進行規范。

▲供圖/視覺中國 IC Photo 中國石化

順應時代潮流

經過十幾年等待，征求意見稿再次發布。

當此之時，油價跌慘，疫情流行。不少人有疑問，這是否存在些許聯系？

專家普遍認為，《能源法》相當于能源領域的憲法，一些法律制度和基本理念不能輕易改變，或者說根本不能動搖和改變。所以，第2 版征求意見稿的發布也不會因為個別事件而受影響。但是，對比2007年和2020年兩次發布的征求意見稿，確實發生了變化。

“最新的征求意見稿徹底推翻了2007 年的稿子。”一位后來參與起草《能源法》的專家說。

2007 年到現在，是人們的思維和觀念變化最快的13 年。比如，2007 年時人們的許多想法和2014 年我國提出能源革命后的想法就完全不一樣，和現在的想法也有很多不同。

觀念的轉變，自然呈現在具體條文上。

2007 年版征求意見稿共分15 章140 條。新版征求意見稿包含11 章117 條，減少了4 章23條。從具體條款上看，2020 年版征求意見稿刪除了2007 年版本中的一些章節，如能源綜合管理、能源節約、能源儲備和能源應急。

刪除的章節，并非不重要，是因為先前出臺的單行法律法規或者條例已有涉及。例如，能源節約方面已有《節能法》。

“新版征求意見稿中有100 多條，雖然內容還可以精簡，但總體來說是不錯的。”李俊峰指出，“只要把能源的問題說清楚就行了，不要害怕這個沒說到那個沒說到。”

新版征求意見稿第一百零七條“政府監管責任”指出，能源主管部門、其他有關部門及其工作人員違反本法規定，在監督和管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。“這個在《公務員法》中早就有了，所以這不是《能源法》要寫的內容。”李俊峰說，“還有比如貿易組織辦企業，這在商務部相關法律已有各種各樣的規定，能源的貿易組織和其他貿易組織沒有本質區別。”

《能源法》是國家能源領域的根本大法，應該涵蓋方方面面。但能源和其他行業共通屬性的問題，如果已有了其他的單行法、上位法，可按其他的法律實施。這樣，解決了國家能源根本法與能源單行法，以及其他相關法律的協調問題。

“除非你的規定比別人的更嚴格。”李俊峰說。比如，如果其他法律的某項行政處罰是警告或者判3 年刑，《能源法》規定給記大過或者判10 年刑。那就按照《能源法》來執行；再比如，《環保法》對能源環境污染的處罰規定，如果你覺得寬松了，提出了比《環保法》法更為嚴格的處罰規定是可以的。

“文字還可簡練、條款還可簡化。例如，立法的目的可用一句話來表達——“構建清潔、低碳、安全、高效的能源體系，確保國家能源安全。”李俊峰表示。

“在新的《能源法》征求意見稿中，能源安全被放在最首要的位置。同時，從供應、運輸、儲備、應急等幾個維度加強了對能源安全的闡述，使其更加系統，儲備設施和管道建設力度將會加大。”楊國豐說。

漫長的等待，漫長的期待。

懷胎13 載，國家能源大典還在路上。會不會馬上出臺？

一種看法是，第2 版征求意見稿發布使我國《能源法》出臺進入倒計時。也有專家認為，不見得馬上會出臺，因為還會有很多爭議。

“從本次征求意見稿的內容質量和立法流程來看，《能源法》出臺的路程還很漫長。‘十四五’規劃一定會按期公布，《能源法》能否在‘十四五’期間出臺還是未知數。”陳守海表示。

▲供圖/人民視覺