論法院案件集體討論機制的變遷
——從審判委員會到法官會議

王延延

（上海交通大學 凱原法學院，上海 200030）

法院審判權運行機制改革，是認知新一輪司法改革原理和實際效果的局部圖景。與審判權運行機制改革相關的實踐、資料、政策等信息在相當程度上可以作為反映整體性圖景的司法改革的樣態。對此，理解當下的司法改革，必須認真對待和關注法院審判權運行機制改革。從改革的內容來看，審判權運行機制改革是一個復雜而精密的制度變革過程，內容基本上圍繞兩條主線展開：一是明確審判權行使主體的角色分擔，以實現審判權運行的制度化；二是改組審判權輔助主體（院長、庭長、審判長聯席會議、專業法官會議）的參與機制，并與輔助幫助機制、監督制約機制及協調管理機制相結合[1]。不言而喻，在法院審判權運行機制改革中，如何穩健地革新法院內部的審判權力結構十分重要，即如何在獨任法官、合議庭和審判委員會（簡稱“審委會”）之間合理分配審判權，確系改革關鍵所在。

法院的案件集體討論機制，是法院審判權運行過程中的一種獨特程序場景。其中，最為典型的案件集體討論機制則以審委會案件集體討論機制和法官會議討論機制①這里的法官會議主要指專業法官會議，也包括其他類型的法官會議，例如審判長聯席會議、主審法官會議。為代表。只有充分探討法院內部的案件集體討論機制，才能深刻理解中國審判權運行機制的內在邏輯，也才能正確理解中國法院內部權力結構的轉型趨勢和內部權力配置的合理狀態。

一、審委會：實踐利益、功能限縮及合理解釋

（一）實踐利益

審委會案件集體討論機制之所以能存在，并能作為正式制度取得合法性，除了源于意識形態上的話語正當性——作為制度認識論基礎的民主集中制思想，更在于特定時間段制度實踐所形成的利益因素合理化了審委會的集體決策機制。對于前者，可以說審委會集體決策的過程，不僅體現將司法民主付諸實行的理念，更是強化了法院內部的權力監督體系——法院內部的多級審批制②在實踐中，案件提交審判委員會的一般流程：合議庭討論建議將案件提交審判委員會——部門負責人審批——分管副院長審批同意——進入審判委員會議事程序。另外，院長或分管副院長認為有必要提交討論的案件，也大致遵循類似的審批流程。，來自更高一級的權力監督也被包含在民主集中制的范疇中，即形成監督法官審判行為的權力控制體系。對于后者，則是反映了制度利益因素的考量。這是推動審委會制度合理化的重點。

在特定時間段內審委會的實踐影響著制度的實際效益。首先，審委會集體決策的方式，成為法官利益表達的重要方式。具言之，審委會案件集體討論機制的實踐在一定程度上成為法官將個人責任轉換為集體責任的利益調整手段。實證研究表明，在中國的特定環境下，審委會最為實際的效用在于合理分散法官的責任和風險，為法官提供足夠的制度保護來回避各種風險[2]。其次，審委會的民主決策方式，相較于合議庭裁判和獨任制審判，更可能將決策主體與法院外部的力量對審判的影響分離開，最大限度地避免出現司法腐敗情形。已有實證研究表明，審委會討論案件的過程和決策結果，并不會輕易被案件外的政治壓力所影響，為維護法院利益提供制度保護空間[3]。最后，審委會的集體討論有利于在轄區內形成同類案件處理經驗的的共識，實現案件信息和知識在法官群體之間的共享。一方面，自20世紀90年代以來，商事、金融、知識產權糾紛案件不僅在數量上急劇增加，而且案件類型的多元化和案件處置的復雜性也遠勝于以往，因此，法官的知識和技能并不能有效滿足社會轉型初期對司法裁判的法律知識需求[4]。而基于這種現實的急切需求，審委會案件集體討論過程中的知識整合、經驗分享、集體理性等角色作用則起到一定的實際效果。在另一方面，這似乎也與基層法院法官的來源類型相關。根據20世紀90年代數據統計可知，大多數基層法院的法官畢業于正規院校的人數比例不到10%，而復轉軍人的人數比例達到50%以上[5]。對于大多數復轉軍人而言，為了適應法院工作的現實需要，除了在一般案件中學習法律知識，在疑難復雜案件中通過審委會的案件討論方式更能快速拓展和豐富他們的經驗積累和決策能力。

20世紀90年代審委會制度已飽受詬病，但是審委會基于特定時空條件的制約和在諸多社會情境因素的影響下，依然具有相當程度的現實合理性。在制度實踐的過程中，審委會的運作受到法官個體和法院集體等合理利益因素影響。這些特定時空條件下的利益因素似乎都成為制度合理化的重要變量。只要審委會的這些實際效益仍然具有重要影響，那么堅持審委會的集體決策方式就具有現實合理意義。

（二）功能弱化

對于審委會的一般認識并不能停留在制度早期的實踐階段。對于審委會的前提條件、當下的實際效用和潛在的功能轉化應給予進一步的的系統分析。審委會的功能存在弱化問題。

第一，相比較而言，描述提交審委會討論的案件數量占總體案件的比例對衡量審委會的功能具有比較直觀的意義。一個基本的結論是近年來經審委會討論的案件數量占已審結案件數量的比例較低，且比例具有下降之趨勢。筆者以北大法寶司法案例數據庫作為數據來源①北大法寶數據庫網址為：http：//www.pkulaw.cn。由于該數據庫更新案例快，本文最后檢索時間為2018年7月13日。，設置關鍵詞檢索：檢索范圍為“全文”，檢索詞“經審判委員會討論決定”，匹配對象為“全文”，以每6個月作為觀察的時間單位，計算年份主要涵蓋2013—2018年上半年。在只考慮總體比例的情況下，2013—2018年的樣本數量中，提交審委會討論的案件比例基本維持在1%以下，并且比例呈現微弱下降之趨勢，如圖1所示。這種趨勢也在同時期的地方實踐得到印證。以作為首批司法體制改革試點的貴州省11家法院為例，在2014—2017年期間，提交審委會討論的案件數量占同期審結的案件數量比例從2014年的3.3%降到2017年上半年的0.6%[6]。與之相形的是，根據2005年的調查數據顯示，審委會討論決定的案件比例基本維持在5%左右[7]124。因此，提交審委會案件比例的變動狀況能比較直接地反映該制度的實際影響力。

第二，從提交審委會案件數量比例較低且呈現下降趨勢的這一基本事實出發，實踐中審委會仍然存在一系列功能性問題。例如，提交審委會討論的案件回流和分流現象逐漸增多，這在結果上導致案件不定的狀況。在部分地區，審委會處理的案件回流與分流比例大約在25%～30%[8]。審委會在客觀上起到為法官分散風險和轉移責任的實際效用，但是這也導致法官普遍的保守主義心態，不利于審判權的合理行使。換言之，審委會的集體決策方式本質上為法官和審委會成員提供隱藏責任的制度空間，有學者將這種現象概括為“責任黑洞”[9]。在提交審委會案件數量比例不高的背景下，審委會集體討論處理的案件中有相當一部分是因法官為降低自身裁判風險，尤其是避免錯案追責的風險，將這些案件大量提交至審委會處理[10]。

（三）合理解釋

審委會在不同時期顯現出不同程度的制度合理性。也因此，社會情境的變遷或特定時空條件的差異都會誘發制度利益不同程度的調整和變化。隨著時間推移，審委會集體決策機制的合理性正日益受到社會情境因素的侵蝕。換言之，這些社會情境因素帶來了功能弱化。一般而言，這些社會情境因素主要包括：第一，法官關于案件本身的法律知識和對案件質量的把控能力得到實質性提高。一些一線辦案法官坦言，大部分法官經過長期的審判實踐，其法律知識和經驗能力已足以裁判大部分案件，許多以往需要提交審委會討論的案件，實際上并不需要再由審委會來把關和討論[11]。第二，司法機關的逐步放權政策，推動法官裁判行為和審判責任的統一。以緩刑的適用為例，在以往的實踐中判處緩刑的案件往往需要經過審委會討論，目的在于防止放縱罪犯和法官“開后門”。但根據刑事速裁案件試點的實證研究表明，在18個試點城市中有超過50%的受訪法官表示判決緩刑的案件已經不再需主管院領導審批或經審委會討論決定[12]。第三，其他社會情境因素。例如隨著信息時代的到來，法官獲取同類案件處理信息時具有多元化的渠道和手段，主要包括網絡及一些專業的法律案件信息檢索數據庫；在現代司法理念的影響下，通過審委會直接監督法官行為也并非唯一和合適的手段。在新的改革形勢下，已在逐步推開的省級法官遴選委員會和懲戒委員會制度、在逐步落實案件質量由主審法官承擔的制度以及建立嚴格防止案外因素干擾的領導插手案件具體記錄制度。這些制度讓作為個體法官的決策能力得到較大提高或較大保障，與之相對應，卻也讓審委會的實際效用呈現不斷遞減的情況。

可以說，堅持審委會的案件集體討論機制合理性的前提條件正在改變。這些前提條件的改變也似乎產生審委會功能遠不如先前那么重要的問題。那么，這是不是意味著審委會在可預見的未來將走進制度消亡的道路？對此，立法者似乎給予否定的答復。2018年修正的《人民法院組織法》并未對審委會的基本內容作出根本性調整或修正。結果是，審委會仍將維持作為審判權行使的主體地位，但提交審委會案件數量的減少以及實踐中功能的弱化，似乎表明法院內部的權力結構轉型方向——增強法官獨立辦案的權力。

二、法官會議：制度興起、基本功能及效用期待

在討論典型的案件集體討論機制——審委會集體決策方式時，并不能忽視在實踐中較為常見的發生于法官之間的討論活動。結合審委會角色發生轉化及功能被適度弱化的時期來看，似乎也是法官會議討論機制從個別實踐、非正式制度走向改革試點、正式制度的過程。

（一）制度興起

法官會議，既是過去司法實踐發展的必然結果，又可能是今后改善改革效果的工具。當下中國社會處于轉型時期，與之相應的司法實踐不斷滋生新問題，緩慢的立法進程未能及時對此作出回應，于是這迫使司法機關不得不自行探索相關的制度變革。因此，制度變革的道路在從“立法推動主義”轉向“司法推動主義”的過程中，司法機關作為法律制度創制者的角色擔當者逐漸合理化，并主導各地、各級司法機關的改革試驗活動[13]876-880。對此，法官會議制度提供了很好的例證。自2000年7月最高人民法院（簡稱“最高法”）頒布實施《人民法院審判長選任辦法（試行）》后，一些基層法院便開始自行探索法官會議制度或審判長聯席會議制度。在改革試驗之初，法官會議制度和審判長聯席會議制度在多數場合下的功能實效是相近的，主要功能都是針對審判工作中的重大疑難案件及新類型案件的法律適用問題開展討論并提供參考意見，以減少審判委員會討論解決案件的次數[14]。這種案件集體討論形式在部分地區也得到進一步發展。例如，2004年北京房山區人民法院推行法官聯席會議制度，其目的就是為解決同類案件裁判尺度不一的問題[15]；2006年北京朝陽區人民法院出臺《朝陽區人民法院法官會議制度規定》，法官會議由各審判業務庭室具有審判職稱的人員參加，以研討審判業務為主要內容，形式上可分為法官大會、法官聯席會議和庭內法官會議[16]；四川省成都高新技術開發區人民法院從2002年開始推行法官會議制度，2005年又繼續擴大法官會議的參與范圍和實際作用[17]。

法官會議制度真正形成示范性效應的現象則是在2013年最高法下發 《關于審判權運行機制改革試點方案》（簡稱《試點方案》）后，該制度得以在局部地區逐步推開①《試點法案》所選取的試點法院為7個中院（含該中院所轄范圍的基層法院）和2個基層法院，并對部分重大疑難復雜問題案件提請、召集專業法官會議的程序作了原則性規定。另外，根據《試點法案》，在必要情況下最高法可以適當擴大試點范圍。此后，各試點法院陸續出臺相應的專業法官會議規則，就法官會議制度的功能、議事規則、提請程序等作出具體規定。。此后，最高法分別在2015年頒布的《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（簡稱《意見（2015）》細化了法官會議制度在審判權運行過程中的角色設定和制度設計。2018年11月，最高法印發《關于健全完善人民法院主審法官會議工作機制的指導意見（試行）》（簡稱《意見（2018）》，在考量不同法院差異性的情況下原則性規范了法官會議的程序性內容，各地、各級法院在遵循《意見（2018）》指導性原則的情況下可靈活對法官會議制度加以探索性實施，對相應工作機制出臺具體規范性文件。

可以發現，法官會議制度的發展漸顯規律：從非正式制度形態、個別實踐走向正式制度形態、大范圍試點改革，并在實踐中慢慢顯現出一個明顯的制度輪廓。有論者認為，法官會議制度是作為合議庭（獨任制）與審委會之間的鏈接性制度，某種意義上是改革后審委會的替代機制[18]。前述已提及，這種法院內部案件集體討論機制產生變化的原因主要就是法官群體對案件質量的把控能力得到實質性提高。獨任法官或合議庭成員的裁判合法性和審判權的基礎較審委會模式顯得更為牢固，本質上更符合“讓審理者裁判、由裁判者負責”的司法改革目標。而且，審委會本身所存在的責任彌散、效率低下等固有問題也在司法專業化和職業化改革的過程中被放大[19]31。其結果是，不具有強制效力、提供審判咨詢功能的法官會議程序成為案件集體討論機制的典型模板，為獨任法官或合議庭成員提供較充分的智力支持，這也在某種程度上彌合了審委會日益顯現的不足和局限。

（二）基本功能

法官會議實際上是改革推動者將實踐中發生在法官群體之間集體討論案件的慣例予以制度化的產物，其具有的制度定位：重大疑難案件咨詢機制和統一類案法律適用的機制[20]。也有論者認為，法官會議克服行政化色彩濃厚的院、庭長案件審核機制并適度融合審判長聯席會議的職能，具有過濾審委會討論案件、統一裁判尺度、提高法官能力等多種功能[21]。根據實證數據顯示，法官會議很大程度上發揮著過濾提交審委會討論案件的功能，大幅減少進入審委會討論的案件數量，實際上替代審委會履行討論具體個案事實問題的職能[22]。在涉及行政案件的專業法官會議時，最高法江必新副院長認為，提煉普遍適用性的裁判規則，并在條件成熟的情況下可集中發布指導性案例，這是真正發揮專業法官會議統一裁判尺度和規范法律適用的職能表現[23]。值得注意的是，與專業法官會議在職能上基本相似的審判長聯席會議，更是被實務界人員認為，它在法院內部也發揮著統一法律適用的重要職能[24]。實際上，理論界和實務界都能認識到目前法官會議制度的功能內容，特別是規范法律適用的職能作用。

結合文本和實踐，是理解法官會議基本職能的關鍵。一方面，正式的規范性文件很大程度上明示了法官會議規范法律適用的內在職能。該制度在《意見（2015）》中的相關職能表述為：“人民法院可以分別建立由民事、刑事、行政等審判領域法官組成的專業法官會議，為合議庭正確理解和適用法律提供咨詢意見。合議庭認為所審理的案件因重大、疑難、復雜而存在法律適用標準不統一的，可以將法律適用問題提交專業法官會議研究討論。專業法官會議的討論意見供合議庭復議時參考，采納與否由合議庭決定，討論記錄應當入卷備查。”《意見（2018）》第1條明文規定了法官會議制度的基本功能：“人民法院應當健全完善主審法官會議工作機制，為法官審理案件準確適用法律提供指導和參考，促進裁判規則及標準統一，總結審判經驗，完善審判管理。”這表明規范法律適用功能成為完善法官會議制度一個真正的焦點。另一方面，根據多個法院的實踐反饋，以法律適用作為議事主題已占法官會議討論案件數量比例的2/3以上[25]。盡管審委會與統一法律適用功能的關聯性十分強，然而在具體實踐中這個功能卻幾近缺失。根據2010—2014年C省各級法院審委會議事類型的統計，討論個案本身的比例高達93%以上，而討論宏觀指導事項、法律適用、工作制度等事項的比例則不足7%[26]。在這個意義上，法官會議制度很大程度上替代了以往審委會統一法律適用的功能。

（三）效用期待

在傳統的司法推理模式中，演繹推理在法律領域中的典型表現就是法律三段論。它的基本推理模式經常被認為存在“機械適用”的問題，因為在疑難案件中法律問題的解決，可能會涉及到針對規則R的次級證成，即要求對一個有關R規則的解釋或適用問題的判斷進行贊成或反對的單一論證[27]273-274。進一步而言，在涉及到疑難案件的法律問題時，司法三段論的簡化模型似乎并不足以論證大前提的可接受性問題，進而在具體的法律運用方面可能會發生適用法律規定的誤差問題，其原因就是在法律適用的問題上缺乏權威來源的支持和論證。

在如此語境中，法官會議制度的效用在于形成法律適用的權威來源，并在恰當的論辯模式中給予主審法官法律適用的判斷理由。一言蔽之，關于疑難復雜案件中法律適用問題的解決，法官會議制度對該問題的解決趨向于提供次級證成的方式，以解決法律適用的權威來源問題。通俗地講，疑難復雜案件中的法律問題，法官會議在主審法官形成法律適用的決定過程中發揮一定的作用。具體而言，與審委會直接參與決策不同，法官會議的作用在于從正向或反向的角度為主審法官在法律問題方面構建全面的認識路徑，本質上是為主審法官在認知思維方面提供輔助作用。必須注意的是，在疑難復雜案件中，主審法官在親歷法庭審判活動后，其主觀思維上并非沒有形成有關事實問題或法律問題的認知意見，而往往是可能發生合議庭法官或主審法官內心形成不同的心證意見或產生認知分歧的現象。這些不同的心證意見或認知分歧，在可信度方面具有不同的權重。法官會議的討論程序將促使主審法官或合議庭法官重新衡量或評估這些意見的可信度。經法官會議討論后，對主審法官或合議庭的法官在認知思維方面將產生兩方面影響：一方面，從正向思維的角度而言，法官會議的討論往往將形成或支持某種意見，以印證或補充主審法官內心可能已存在的結論，支持和完善該結論的可靠性和權威性，消除主審法官的思維偏差或分歧；另一方面，從逆向思維的角度而言，法官會議的討論也可能反駁主審法官的意見或結論，引出主審法官內心思維活動中的反向校驗，從中發現自身思維活動過程的偏見，弱化和減少主審法官最開始關于某種意見的內心確信。基于以上內容，可以將這種過程簡單概括為“正反校驗”，校驗流程如圖2所示。

概而論之，法官會議的討論過程，從正向校驗的作用來看，可能在主審法官內心確信過程中產生“正效應”，對主審法官的初步認識進行肯定，重在支持和強化；從反向校驗的作用來看，法官會議也可能在主審法官內心確信過程中產生“負效應”，對主審法官的初步認識進行否定，重在反思和啟示。因此，這實際上有利于增加法律問題判斷的精準性，解決作為論證大前提規則R的可接受性問題，最終為后續的同案類案提供裁判尺度并規范法律適用。當然，法官會議討論機制僅在影響主審法官的認知活動，即提供咨詢功能，不存在決策的功能和權力。因為主審法官有權選擇采納或不采納法官會議討論的意見，這本質上明示了主審法官不受法官會議討論程序的約束，既然不受法官會議程序的約束，也就表明了主審法官不受法官會議討論程序的保護，他必須對決定負起全部責任，不存在責任轉嫁的空間。

三、案件集體討論機制的反思：以法官會議為樣本

上文對法院內部的案件集體討論機制進行系統考察，即梳理了從審委會行政化的集體決策機制到法官會議指導性的集體討論機制的流變，反映的是審判活動從集體理性漸進走向個體理性的變遷過程。就案件集體討論機制的變遷過程而言，反映的是從集體決策的強制效力到集體討論的參考效力的權力轉型過程。從這個意義上說，法官會議是為了限縮審委會職能產生的過渡措施。在這個變遷過程中，呈現出的發展趨勢是法官群體在審判權力方面漸進的規模化、結構化、自主化，法院內部的行政化色彩逐漸褪去，案件的決定權將逐漸集中到主審法官群體的手中。

（一）法官會議的內在風險及相關問題

在可預見的未來，以法官會議為典型代表的案件集體討論機制將趨向于一種穩定的發展態勢，但在現有司法語境中它仍將面臨著嚴峻挑戰：如何充分保障討論過程的平等自治是發揮法官會議“正反校驗”作用的關鍵所在，即案件集體討論機制能否有效做到無差別的民主討論關系到各方能否較為平等實質地參與討論，否則法官會議將可能陷入權力意見優先或功能虛化的問題。

在部分地方實踐中，法官會議內部討論機制的行政化導向較為突出，與庭務會議并無本質性差別。行政級別和法官資歷很大程度上成為發言順序的決定性因素，并且具有領導職務的法官儼然成為案件討論的決定者，甚至個別的法官會議在實踐中異化成為合議庭對領導的請示匯報情形[28]。其結果是，法官會議程序的行政化色彩仍然十分濃厚，具有領導職務或者資深經歷的法官的解釋和建議依然是法官會議結論的權威基礎。在這種層級化的會議模式下，平等自治的討論機會大大減少，至少這種可能性變得不明顯了。究其原因，法院的權力架設并沒有發生實質性的改變，“權力控制”的等級化結構仍壓制著“司法個人化的決策方式”的發展[29]162-165。

而且，法官會議結論的參考效力和角色責任的設定并非完全能夠抑制傳統的匯報請示模式，相反可能進一步“虛置”法官會議。應該看到，法官會議與審委會有所不同，經審委會討論并決策的案件責任為集體負擔，經法官會議討論的案件責任仍為主審法官或合議庭成員承擔，這是兩者的本質區別。在這種情況下，分管領導因權責的分離反而有可能積極強化對案件的審判監督職責，因為他們實際上能夠在不對案件負責的情況下實現對案件審理或案件管理質量的監督。盡管從理論上而言，主審法官在權責統一的前提下能夠自覺抵御監督權的不當行使，但旨在提升辦案質量的請示匯報現象并未被有效消解。更為重要的是，作為具體行動者的法官群體存在明顯的路徑依賴，他們在具體辦案過程中基于追求自身利益的行為和尊重上級的目的，仍可能被激勵和最大限度地選擇向院長、庭長請示匯報。這種“制度記憶”將使他們產生具有高度意識的默契與行動——繼續尋求權力（權威）支持以最大限度回避風險，這也將與他們的日常實踐交織在一起。因此，在中國這種法院內部科層化的管理下，被整合進權力關系網絡中的法官，仍看重通過非正式途徑向分管領導匯報案件情況。更何況，案件請示模式原本就是為重大疑難案件而設計的監督手段[30]。于是在中國的司法語境中，單就一些疑難、復雜案件的法律適用問題，請示匯報模式在短期內仍是減輕法官案件審理壓力及化解風險的明智選擇。可想而知，這也為適用范圍有限的法官會議機制的應用增加難度。此外，隨著法官會議制度的廣泛實踐，程序簡約化的法官會議已難以滿足日益復雜的法律現象。當下的法官會議制度在啟動原因、議事范圍、人員組成結構、議事規則仍有待進一步落實和改進。

（二）法官會議的改革思路

法官會議制度的實質是法官集體討論的制度化，在這一方面應加強法官會議制度的“正反校驗”作用。

第一，弱化法官會議的行政化因素，強化主審法官的實質參與能力。在以往的法官會議實踐中，主審法官的參與問題往往以一種籠統的方式進行發言，在討論過程中有發言權就被視為參與。而實際上促進主審法官的實質參與仍需要細化。結合《意見（2018）》第6條的規定①第6條內容：“參加會議的法官可以按照法官等級和資歷由低到高的順序依次發表意見，也可以根據案情由熟悉案件所涉專業知識的法官先發表意見，但主持人應當最后發表意見。”，應弱化法官會議的行政屬性，將其改造為中立權威的專業審判咨詢會議，院長、庭長或審委會成員在非必要情況下可不作為法官會議的組成人員。因為院長、庭長等人一旦參加法官會議，那么主審法官或其他法官成員就很難抗拒這種領導職務身份所帶來的隱性影響。重要的是有經驗的法官、業務能力強的法官成為法官會議的參與人員，這樣才可能實現良好的互動，并有可能促進主審法官或合議庭成員能力的培養。為了讓主審法官或資歷低的法官充分、自由地發表意見，法官會議原則上應安排資歷由低到高的法官依次發表意見。而且，會議的留痕機制對于淡化法官會議的行政色彩也具有特殊的作用。根據《意見（2018）》第7條的規定，各級法院應積極以卷宗和辦案平臺為依托落實法官會議紀要留痕的工作，有效避免法官會議行政化的束縛。此外，在案多人少的基本背景下，法官會議的參與人員數量可根據案件的性質、復雜程度綜合考量確定。

第二，根據會議討論議題，應加強法官會議制度與法院外部環境的銜接，為法官會議提供更廣泛的參與。按照《意見（2018）》第3條內容的規定②第3條內容：“主審法官會議由本院員額法官組成。參加會議的法官地位、權責平等。根據會議討論議題，可以邀請專家學者、人大代表、政協委員等其他相關專業人員參加會議并發表意見。”，各級法院應為法官會議提供相對獨立、公正的集體討論環境。在涉及案件的法律適用問題上，可以在法官會議上探索更優化的外部參與方式，充分實行民主原則。例如，權威的專家學者、人大代表、政協委員等都有機會表達自己的觀點，尤其是反對的聲音能得到及時的審視，而不至于成為法官群體對相關法律適用問題或裁判尺度不一問題的專斷。在良性的互動模式下，權威的法學專家、公眾代表、法官三方面共同參與討論，共識則有可能在三者之間達成。一方面，法官與代表公眾的人大代表、政協委員之間有一個法律知識傳遞和共識達成的過程，增強社會公眾對案件法律適用問題討論過程和討論結果的可接受性，這樣也正好表明裁判結果的正當性，增強法官會議制度在溝通社會公眾和司法裁判之間的作用；另一方面，法學專家和法官之間應秉持專業、客觀討論的原則，兩者在認知方面可充分展開平等的討論和協商，為得出明確且更具操作的結論奠定基礎。

第三，完善法官會議的程序性事項，規范討論事項范圍。一方面，規范法官會議的提請程序。各級法院應細化和補充《意見（2018）》第4條關于合議庭或獨任法官申請召開法官會議的規定，可以通過傳統的“審判長提請—庭長報請—分管院長批準”的三級審批制來嚴格把握法官會議的啟動，防止出現主審法官出于回避自身風險的考量將那些不需要提交法官會議的案件提交到法官會議討論的情形，以此克服審判人員的路徑依賴。傳統的行政審批制可以使法官會議程序的啟動條件和適用范圍得到有效控制，這也在司法實踐中得到相當程度的驗證。另一方面，法官會議議題討論的充分性需要通過一系列準備材料來保證。例如，合議庭成員或獨任法官應當在法官會議召開前的一定期限內將相關材料分發至各參與會員，詳細告知參會人員本輪法官會議討論的相關問題和事項。

第四，合理調整和理順審委會和法官會議之間的關系和界限。一方面，增強法官獨立辦案的權力，應將審委會的審理范圍限定在特定的案件，并限縮審委會的職能。具言之，應逐步削減審委會的審理范圍，以有限發揮審委會在特定重大案件中的個案討論功能。除嚴格限制審委會的案件審理范圍外，還應將審委會的職能范圍限定在宏觀指導事項、工作制度等內容上，以進一步厘清審委會和法官會議的職能。另一方面，嚴格把握審委會與法官會議之間的程序銜接。根據《意見（2018）》第9條的規定，合議庭或獨任法官復議之后未采納法官會議的多數意見，院長、副院長、庭長可通過審判監督權將案件提交審委會。但這不能將其理解為所有未采納法官會議多數意見的案件都應當提交審委會討論，也不能將法官會議理解為審委會討論案件的前置程序[31]。因此，院長、副院長、庭長理應審慎行使審判監督權，不宜過多將未采納法官會議多數意見的案件提交審委會討論，應重視發揮法官會議制度在解決法律適用問題和統一裁判尺度方面的職能，除非復議存在明顯錯誤或屬于案件特別重大、復雜的情形。