我國單行條例對少數民族基本權利的保障

陳俊霖

摘 要：近年來，我國民族地方的立法工作不斷朝著科學化、精細化的方向發展，且處處彰顯著“保障少數民族基本權利”這一“法文化”。以云南省紅河哈尼族彝族自治州為例，從上世紀九十年代以來，該自治州共出臺過24部單行條例，這些單行條例在保障當地少數民族基本權利方面發揮了巨大作用。該文通過對民族地方立法的歷史沿革以及紅河哈尼族彝族自治州的立法概況進行介紹，進而以該自治州的24部單行條例為例，分析其對少數民族基本權利進行保障的具體表現，最終對這些單行條例存在的問題逐一剖析，以“遠思”的視角，窺探當前中國民族地方立法存在的共性問題，并提出相應的解決之策。

關鍵詞：單行條例;民族區域自治;少數民族

根據我國現行《憲法》《立法法》與《民族區域自治法》的相關規定，我國民族自治地方的人民代表大會有權按照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。在這樣的法制背景下，自建國以來，尤其是改革開放以來，我國民族自治地方的立法工作得到了蓬勃的發展。

法律地位相當于地方性法規的自治條例與單行條例，通常被學界作為一個整體而一同提及，但是，從“宏觀與微觀”“普遍性與特殊性”的角度而言，二者畢竟有著很大區別，此中，單行條例由于具有較強的“針對性”與“補缺性”，所以其又是體現民族地方立法“法文化”的最好縮影。當前，學界對于民族地方自治法規的研究，重在自治條例及其“變通規定”，而對單行條例及其保障少數民族基本權利的研究并不多。對此，筆者從微觀層面入手，以云南省紅河哈尼族彝族自治州的24部單行條例為例，論述我國單行條例對少數民族基本權利的保障機制。

一、民族地方立法的歷史沿革

民族區域自治制度是民族地方立法權的源頭與基礎，因此，我們有必要對民族區域自治制度的歷史有所了解，這樣才能進一步分析民族地方立法“保障少數民族基本權利”這一精義。

（一）從地方自治到民族區域自治

在清末民初這個法制近代化的重要歷史交匯期，隨著“憲政”改革的推進，中國的地方自治理論得到了極大的充實，諸如《諮議局章程》《縣自治法》等地方自治法規也相繼出臺，自此，地方自治由傳統的團體自治形式完全地“進入了法學敘述的話語體系”。新民主主義革命時期，中國共產黨本著運用馬克思主義基本原理解決中國國內民族問題的理念，探索建立“民族自決權”“聯邦制”等制度加強對民族地區的自治建設，這些制度雖然構筑了內蒙古地區自治條例的原始形態，但并不貼合中國在未來解決民族問題的發展趨勢。

1949年9月29日，具有臨時憲法地位的《中國人民政治協商會議共同綱領》正式確立了民族區域自治制度，這份《共同綱領》具有劃時代的意義，因為其不但標示著中國共產黨在解決我國國內民族問題上已經成熟，也預示著民族區域自治制度將成為新中國解決民族問題的一個重大的、必然的政策選擇。

（二）民族地方立法的發展

民族區域自治制度確立后，我國少數民族地區的立法權又隨著1952年《民族區域自治實施綱要》、1954年《憲法》的頒布而在法律上逐步確立，然而，“民族自治地方立法與國家法制建設的興衰、榮辱、消長緊密相關”，因此，在新中國成立后，我國民族自治地方的立法進程并不順利，民族法制工作在經歷了十年“文革”期間的嚴重破壞后，又相繼經歷了1978～1988年的“重新建立”時期、1989～1998年的“長足進步”時期、1999～2008年的“新的突破”時期和2009年至今的“細節完善”時期，整個過程可謂一波三折。

當前，我國民族地方立法工作處于穩步發展且逐步完善細節的重要時期，這與我國現行的立法制度息息相關。我國《憲法》第四條第三款規定：“各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。”《立法法》第七十五條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。”同時，該法第九十條又規定：“自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。”

在這樣的立法體制下，全國各少數民族自治地區的自治法規（自治條例、單行條例）和地方性法規如雨后春筍般應運而生，僅以云南省為例，據統計，“從1984年至2017年共計33年間，云南的8個自治州共頒布施行地方性法規共計132部（包括修正的地方性法規），各州平均每年頒布自治條例為0.5部”，這些自治條例和單行條例的紛紛出臺，不僅說明當前我國各少數民族自治地區的立法機關已經能夠較為熟練地運用法律賦予的民族自治地方立法權，也充分彰顯了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則，更能體現出當前我國民族地方的立法精神已經由之前單一的“法律變通”不斷朝著“保障少數民族基本權利”這一更為科學化、精細化的方向發展。

二、紅河哈尼族彝族自治州的立法概況

紅河哈尼族彝族自治州（下文簡稱紅河州）位于云南省東南部，面積3.293萬平方公里，下轄4個縣級市（蒙自市、個舊市、開遠市、彌勒市）、6個縣（建水縣、石屏縣、綠春縣、瀘西縣、元陽縣、紅河縣）和3個少數民族自治縣（金平苗族瑤族傣族自治縣、河口瑤族自治縣、屏邊苗族自治縣）。紅河州有10個世居少數民族，241萬少數民族人口，是一個多民族聚居的邊疆少數民族自治州。

“民族區域自治地方自治立法是指民族區域自治地方的自治立法機關依照憲法和法律的規定，根據當地的民族特色制定在本地區適用的自治法規活動的總稱”。自上世紀八十年代以來，紅河州的各級立法機關在民族區域自治制度這一基本政治制度的背景下，積極行使立法自治權，構筑了自治條例的法制框架，比如1986年頒布的《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》、1988年頒布的《屏邊苗族自治縣自治條例》、1989年頒布的《河口瑤族自治縣自治條例》，這些自治條例無疑“為加快法治紅河建設進程、促進經濟社會高質量跨越式發展提供了有力的法治保障”。

在這些被學界稱為“小憲法”的《自治條例》的帶動下，紅河州在1994年至今的二十余年間相繼出臺過24部規定具體事項的單行條例，以及2部地方性法規，基本已經建立起了具有自治州特色和民族特點的法規體系。筆者經過梳理，將這些單行條例與地方性法規的主要信息歸納如下：

這24部單行條例與2部地方性法規的種類涵蓋了經濟、文化、教育、衛生等領域，具體而言，涉及歷史名勝與文化遺產保護類的有8部，生態、礦產資源保護類的7部，城鎮管理建設類的5部，非公有制經濟保護類的2部，教育類的1部，醫療類的1部，氣象類的1部，綜合類的1部（即《立法條例》）。

三、紅河州單行條例對少數民族基本權利的保障

“民族權利包括民族的政治權利、經濟權利、文化權利、社會生活權利等多方面的權利。民族權利是以法律法規的形式確認、保障和制約的權利，是民族本身所固有的”。我國作為社會主義國家，在政治、經濟、社會、文化教育等領域對少數民族基本權利進行了全方面的保護，其中，民族地方的立法制度可謂對少數民族基本權利保護的關鍵一招。

紅河州的《自治條例》出臺后，該自治州共陸續頒布過24部單行條例，這些單行條例充分發揮了“保障少數民族基本權利”的作用，筆者認為，這種對少數民族基本權利的保障作用主要體現在以下幾個方面：

（一）體現民族平等與民族團結原則

馬克思主義認為：“每一個民族，不論其大小，都有它自己的，只屬于它而為其他民族所沒有的本質上的特點、特殊性。這些特點便是每一個民族在世界文化共同寶庫中所增添的貢獻，補充了它、豐富了它，在這個意義上，一切民族，不論大小，都處于同等的地位，每個民族都是與其他任何民族平等的。”在我國，民族平等作為一項重要的憲法權利，因而也就成為了民族地方立法的一項重要原則，而且，民族平等是民族團結的基礎，民族團結是民族平等的必然結果，二者具有因果關系，都是發展各民族平等、團結、互助的社會主義民族關系的重要基石。

紅河州《民族教育條例》這部單行條例就是充分貫徹民族平等與民族團結原則的最佳例證，該條例第六條規定：“在不通曉漢語的少數民族聚居地區，應當用少數民族語言輔助教學。有通用規范民族文字的，應尊重本民族意愿，可用本民族文字掃盲。”第七條規定：“各級人民政府應重視邊疆縣和內地邊遠山區中小學校的建設，做到校舍及其他基本教學設施適用、安全，逐步達到辦學條件標準化、規范化。”這些規定是憲法的民族平等原則的具體化，也是民族地方行使立法權應遵循的民族團結原則的具體實踐，因此，這部《民族教育條例》無不散發著民族平等與民族團結的光芒。

（二）“立法自治權”與“經濟建設、文化管理自治權”的耦合

王圣誦認為：“民族區域自治制度，最核心最關鍵的部分是自治機關的自治權。”紅河州的立法機關在充分行使立法自治權的同時，促動了經濟建設自治權、文化管理自治權的發展，而經濟、文化自治等領域的發展，又不斷反哺立法自治權的完善，二者之間相互聯系、相互影響，最終形成了一種巧妙的耦合關系。

以紅河州的《異龍湖保護管理條例》為例，該條例自1994年實施以來，先后于2007年、2017年和2019年進行了三次修正。該條例之所以頻頻完善，不僅在于異龍湖面臨的保護考驗愈來愈大，另外一個重要的原因正是在于“立法自治權”與“經濟建設、文化管理自治權”的耦合，因為自治機關在管理本地區地方性事務（即保護異龍湖）的同時，又不斷帶動著相關立法事業的發展。

從實效的角度而言，“立法自治權”與“經濟建設、文化管理自治權”耦合指向了一個必然的發展途徑，亦即具有自治州特色和民族特點的法規體系愈來愈健全，而且民族地方立法對少數民族基本權利的保障力度也會不斷加大，這無疑是一件令人欣慰之事。

（三）保障少數民族基本權利具有較強的“針對性”與“補缺性”

“針對性”與“補缺性”是紅河州的單行法規在保障少數民族基本權利方面的又一特性，而這些法規之所以具有此二種屬性，主要是因為與這些單行條例相比，同為民族地方自治法規的自治條例具有較強的“宏觀性”。

關于自治條例的“宏觀性”，曾憲義認為：“自治條例在法的部門上屬于憲法性的部門法……它們是該地方行使自治權的總章程，涉及該地區自治權的基本問題，對該地區來說，它具有‘憲法的性質，具有全面的指導作用，這種條例規范不可能是單一的而只能是綜合性的，是調整一定區域民族關系的綜合性規范，涉及的內容比單行條例寬廣。”正因自治條例具有這種“小憲法”的“宏觀性”，因此，諸如《哈尼梯田保護管理條例》《石屏豆制品產業發展條例》等規定某一方面具體事項的單行條例，天生就被賦予了較強的“針對性”與“補缺性”。

（四）注重對少數民族文化權利的保障

各民族都有自己悠久的歷史和燦爛的民族文化，而在紅河哈尼族彝族自治州這個多種民族聚居的地區，民族文化尤顯豐富，這些相互交融的、多元的民族文化共同構成了當地優秀的文化瑰寶。朱玉福提出：“民族自治地方政府充分行使民族文化管理自治權，有利于保持和發展少數民族和民族自治地方優秀文化，對于構建和諧社會具有重要的作用和意義。”在朱玉福觀點的基礎上，筆者認為，民族自治地方行使民族文化管理自治權，首先要對少數民族的文化權利給予充分的法律保障，因為在中華民族“多元一體格局”的現狀下，保障少數民族的文化權利既是對“依法治國”方略的落實，也是弘揚中華民族文化的題中應有之義。

田艷在分析、論證屈學武、翟東堂、張鈞、肖澤晟等學者的觀點的基礎上，對“少數民族文化權利”下了一個新穎的定義——“少數民族文化權利主要指中國內部的各個少數民族集體保持其傳統生活方式的權利”，這個定義精準地點明了少數民族“傳統生活方式”在其基本權利中的重要性。以紅河州建水縣的紫陶產業為例，建水紫陶是“中國四大名陶”之一，自清光緒年間形成其獨特的工藝以來，已經充分融入到了當地人的生活之中，可以說，制紫陶、銷紫陶、用紫陶、賞紫陶已成為了當地人民的生活方式之一。建水紫陶雖于2008年被列入第二批國家級非物質文化遺產名錄，但近年來，“隨著建水紫陶產業的急速發展以及產業規模不斷擴大，該產業也暴露出一些問題與危機”，在這樣的背景下，紅河州的立法機關于2014年出臺了《建水紫陶產業發展條例》，對紫陶文化衍生出的少數民族文化權利給予了充實的保障。

四、遠思

盡管紅河州的地方立法工作取得了驕人的成績，但其中仍存在不少問題，這些問題具有一定的“共通性”，亦是全國廣大少數民族自治地區普遍存在的問題。基于此，筆者站在“遠思”的視角，對紅河州單行條例存在的問題逐一剖析，進而窺探當前中國少數民族地方立法存在的共性問題，并提出相應解決之策。

（一）民族特色不突出

總體而言，紅河州制定的這些單行條例“細致化有余，而民族特色不足”。早在2012年，王藝霖在其《云南省紅河哈尼族彝族自治州立法現狀分析》一文中就曾提出：“在現行的十三部單行條例中，體現民族特色的僅有一部——《民族教育條例》……沒有體現出紅河州的地方特色和民族特色。”

然而，7年過去了，紅河州真正純粹地體現民族特色的單行條例仍舊只有這部《民族教育條例》，其余條例雖然或多或少地涉及了民族權利的保障（比如《哈尼梯田保護管理條例》），但紅河州畢竟屬于多民族聚居的民族地區，少數民族雜居、散居的情況十分突出，而且“隨著改革開放的深入進行，各民族之間的交往日趨密切，雜居、散居的少數民族人口將日益增多”，所以，紅河州的這些單行條例在體現民族特色方面還不夠深刻，立法機關應加大對民族權利保護工作的調研，及時制定并完善具有民族特色、充分保障少數民族基本權利的自治法規。

（二）獨特性不足

張文山考證后認為：“在已頒布的自治州、自治縣的自治條例中，大量的條款是對民族區域自治法條款的復制。”紅河州的自治條例也不例外，同樣存在著這種“照搬照抄”的現象。自治條例尚且如此，單行條例就更不必說，比如，蒙自、個舊兩個縣級市以及金平、河口、屏邊三個自治縣都制定過《城市管理條例》（或稱《城鎮管理條例》），但這些條例的“城市管理原則”等條文均具有較高的相似性，存在相互沿襲之嫌。

筆者認為，民族地方立法機關的立法者應培養創新精神，具備一定的政治、法律、經濟、文化素質，并“吃透”立法自治權的內涵，了解自治法規中的哪些條款不需重復，哪些條款需要變通，哪些條款需要根據本地區的實際而進行創新，這樣才能通過行使立法自治權的方式充分保障少數民族的基本權利。

（三）權利保障不均衡

上文提到，民族權利的涵蓋面很廣，包括政治權利、經濟權利、文化權利、社會生活權利等等，紅河州的眾多單行條例雖然體現出“針對性”與“補缺性”，但對于保障少數民族權利的均衡性仍顯不足，沒能全方位地、均衡地推動民族自治地方經濟、文化、教育、醫療等事業的全面發展。

具體而言，紅河州的24部單行條例涉及的門類很窄，只包括歷史名勝與文化遺產保護、生態資源保護、城鎮管理建設、非公有制經濟保護、教育、醫療等，并無宗教事務、消防、畜禽業、殯葬、野生動物保護等與少數民族的生產、生活息息相關的條例。針對這種權利保障不均衡的現象，紅河州相關立法機關應加快出臺相應的自治法規，同時，也可借鑒其他少數民族自治州的先進經驗，比如像云南省西雙版納傣族自治州一樣出臺一些諸如《野生動物保護條例》《禁毒條例》的法規，進一步提升對少數民族基本權利保障的均衡性。

（四）立法監督缺位

雖然我國《憲法》《立法法》等法律規定了自治法規的立法監督方式，但我國民族法制監督體系并不健全，具體表現在監督主體不明確、監督責任不清晰、配合協調性不高等方面。

早在2003年，朱玉福、宋才發等學者赴云南省紅河哈尼族彝族自治州和西雙版納傣族自治州調研時就已指出：“以監督主體間缺乏協調為例，在調研中，紅河和西雙版納當地政府主管民族工作的民族事務委員會的同志反映，當地對自治條例、單行條例等自治法規進行有計劃的執法檢查時，一般由人大常委會牽頭組織，很少要求、通知民族事務委員會參加……因此，在組織對民族法制的立法、執法、司法等活動進行檢查、監督時，如果把民族事務委員會排除在外，檢查、監督的效果必然要大打折扣。”近年來，“監督主體間缺乏協調”這個問題在紅河州得到了較大改善，比如，紅河州的立法機關在制定《非物質文化遺產項目代表性傳承人保護條例》這部地方性法規時，曾于2018年3月13日、14日在蒙自市召開了專家評審會，并邀請州政府法制辦、州文體廣電局、州水利局分管領導及相關負責人員、立法咨詢委員會委員等30余人參加了評審會，這種群策群力的立法模式讓立法監督制度走上了新的臺階，也讓草案在制定階段就能夠充分注重適用性和可操作性。

盡管如此，其他諸如監督責任不清、監督對象錯位等監督缺位的問題，在紅河州乃至全國民族地方至今闕如。針對這些問題，許多學者紛紛倡議建立“立法監督委員會”，但筆者認為解決這一癥結首先還是在于完善立法監督的程序，比如，在監督的提起階段需要明確監督的對象，在監督正式開始的階段需確定具體的監督方式，換言之，只有讓立法監督在提起階段、監督階段和執行階段的各項程序都明朗化、制度化，整個立法監督過程才能趨于高效化、科學化。

五、結語

民族地方的立法工作既是一項承載著歷史積淀的工作，同時又是一個較新的、較難的研究課題。當前，紅河哈尼族彝族自治州的立法工作已經有了較好的基礎，且不斷向“保障少數民族基本權利”的方向發展。未來，民族地方的立法工作仍任重道遠，更應朝著體現民族特色、保持獨特性與均衡性、完善監督機制等方向發展，這樣才能與“執法的合法性與合理性”“司法的能動性”互補，體現依法治國戰略的內涵與外延。筆者充分相信，全國各少數民族自治地區的法制發展將會更加規范，中國民族區域自治的法治化進程也必將取得舉世矚目的成就！

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