高校參與應急管理：多重困境、機制設計及實現路徑

榮婷婷

[摘 要] 高校是國家應急管理體系的重要支持力量。目前，我國高校在參與重大公共安全事件應急管理中仍然存在學科建設、科研準備、人才儲備、信息傳播、協同合作等多重困境，需要充分挖掘和發揮高校功能，通過學科支持、研發支持、人才支持、文化支持，在應急管理的預防與準備、響應與處置、恢復與建設的全領域發揮影響和作用，健全應急管理的高校參與機制，全面提升高校參與應急管理的能力和水平。

[關鍵詞] 重大公共安全事件;應急管理;高校參與

[中圖分類號] G647? ?[文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1673-8616（2020）03-0100-08

高校具有學科資源豐富、科研資源集中、人才資源匯聚等優勢，是國家應急管理體系的重要支持力量。但同時，我國高校在參與國家應急管理過程中仍存在一些不足，亟須厘清高校參與應急管理的困境問題，構建高校參與應急管理的有效機制，以更好地發揮高校綜合優勢，推動國家應急管理體系和能力現代化建設。

一、高校參與應急管理的多重困境

在應急管理過程中，目前全國高校在做好自身應急管理的同時，已經在防控預警、風險評估、輿情引導、心理咨詢、在線教育、政策分析等方面發揮了積極作用。但從應急管理體系建設和應急管理需求的角度來看，高校參與應急管理的預防、處置和恢復建設全領域、全過程的能力仍然相對不足，高校所提供的知識產品、技術支撐和社會服務，依然與應急管理現實需求存在較大缺口，高校參與應急管理仍存在學科建設、科研準備、人才儲備、信息傳播、協同合作等多重困境，制約和影響著高校參與應急管理的作用發揮和能力展現。

（一）高校參與應急管理的學科建設困境

應急管理需要全面、系統的學科支撐。從國際經驗上來看，自20世紀80年代起，美國高校陸續開始推動應急管理學科建設，目前可授予博士學位的高校已近十所，可授予碩士學位的近百所。此外，英國、德國、加拿大、日本等國家的許多高校也都擁有具備自身特色的應急管理學科體系。我國高校應急管理學科建設相對較晚，主要是從2003年之后，伴隨著國家大力推進以“一案三制”（應急預案和應急管理體制、機制、法制）為核心內容的國家應急管理體系建設而展開。例如，民政部和教育部依托北京師范大學建立減災與應急管理研究院，開展自然災害相關學科建設;中國人民警察大學組建應急救援相關學科建設;清華大學組建應急管理研究基地，開展國家公共安全和政府公共事務應急管理相關學科建設等[1]。同時，河南理工大學、暨南大學、中國勞動關系學院、防災科技學院、華北科技學院等少數學校開展了應急管理本科教育。在國家應急管理部成立以后，很多高校陸續建立了應急管理學院，如山東應急管理學院1、西華大學應急學院等。可以看出，隨著我國國家應急管理體系的逐漸完善，越來越多的高校開始重視應急管理學科建設，學科研究領域和層次也日益豐富。但從近期應急管理需求來看，我國高校仍然存在應急管理學科建設目標不明確和學科專業設置不系統的問題。一方面，高校應急管理學科建設目標不明確。教育部學科專業目錄里未設置應急管理一級學科或專業，導致了我國不同類型高校學科建設缺乏統一規劃指導。在學科建設實踐中，理工科高?；酒匕踩こ膛c技術，綜合類高校和人文社科類高校主要偏重政府公共管理，同時許多高校應急管理專業往往設于安全科學與工程、管理科學與工程、公共事業管理等其他相關專業下，均相對缺乏清晰的學科建設目標、配套的統一學科建設部署與長遠建設項目安排。另一方面，高校應急管理學科設置缺乏系統性。部分高校應急管理學科專業課程相對單一，基本按照其高校特色和專業需求進行課程重組，沒有形成完整的課程體系。同時，這些課程雖然與應急管理有一定的相關性，但是大多只側重理論知識的介紹，忽視了應急管理技能的培訓，存在理論與實訓關聯度低等問題[2]。

（二）高校參與應急管理的科研準備困境

長期的科研準備是高校參與應急管理的重要保障，但目前我國高校在應急管理科研準備方面仍存在一些問題。以重大公共衛生事件為例，一方面，高校參與應急管理的長期科學和醫學準備不足。傳染性疾病突發事件的應急管理不僅需要物理空間隔離，更需要加強藥物研發。在這一點上，高校未能建立穩定常態化的人財物支持，相關科學研究和藥物研發工作大都因缺乏經費支持和擔憂市場前景而終止，一些相匹配的政策支持也隨之取消或大打折扣，這使高校缺乏持續的科學和醫學積累及儲備。另一方面，高校協同研發合力尚未形成。各高校主要以自身的科研團隊為研發力量開展應急管理攻關研究。但事實上，應急管理是科學研究與社會應用的統一，特別需要高?？蒲袌F隊與疾控及臨床應用人員進行長期、穩定的合作研究。從這方面來看，我國高校仍然缺乏主動整合流行病學研究、臨床醫學研究和基礎醫學研究資源的途徑，面向國家應急管理重大需求搭建協同研發平臺的能力仍然不足。

（三）高校參與應急管理的人才儲備困境

提高國家應急管理能力的關鍵在于人才隊伍的建設。目前，我國應急管理領域普遍存在專業人才少、結構不合理、引進招錄難、人才供給不足等問題。高校是應急管理專業人才培養的重要載體，在應急管理人才供給和服務方面的作用不可或缺。然而，從目前我國高校應急管理人才培養和應急管理師資隊伍建設的情況來看，高校參與應急管理仍然存在人才儲備困境。一方面，我國高校應急管理專業學生規模較小。應急管理類專業大部分屬于所謂的“冷門”專業，招生規模小，且專業分布很不均衡。除了安全技術與管理專業稍具規模外，消防指揮、海上救撈技術兩個專業在校生人數為零;防災減災和應急救援兩個專業大類在校生總數也都非常少[3]。這與設置應急管理專業的高校規模較小及學生畢業就業難等問題密切相關。另一方面，高校缺乏高水平應急管理專業師資隊伍。由于長期未設置應急管理專業，目前一些高校承擔應急管理教育的師資，基本是從公共管理專業、安全科學與工程專業或相近專業轉崗而來，缺乏應急管理的系統研究和必要的知識體系，不僅制約了應急管理教學科研水平，也影響了應急管理專業人才培養規模和質量。

（四）高校參與應急管理的信息傳播困境

便捷可靠的信息是最好的“消毒劑”，也是凝聚社會共識的“強心劑”。在重大公共安全事件應急管理中，由于信息傳播不透明導致“謠言變真相”等問題，不僅會傷害政府的公信力，也容易造成社會恐慌。高校擔負著文化傳播與傳承的重要使命，是“澄清謬誤、明辨是非”的輿論引導場，是輿論信息辨別、防范、反擊謬誤的“排頭兵”[4]。但在重大應急管理過程中，高校在發揮自身文化傳播優勢，參與應急管理信息傳播和輿情引導方面，仍然存在需要改進的地方。一方面，高校參與應急管理信息傳播的程度不夠。面對重大公共安全危機，社會公眾心態很容易出現波動性和復雜性，這就需要加強科學、客觀地傳播信息，增強社會公眾對信息的認識和分辨能力，從而減少社會心態恐慌。但在以往一些重大公共安全事件應急管理中，權威信息發布、專業信息解釋、科學知識普及等方面，高校主動參與程度仍然不夠，在一些引發社會高度關注、影響社會心理的重點信息問題上，仍然缺乏來自高校專家學者的專業分析和有效回應。另一方面，高校缺乏參與應急管理輿情引導的快速反應機制。突發公共安全事件的應急管理輿情引導，需要技術監測與預警、內容分析與評估、政治傳播與終止、法治保護與懲治等全方位機制支持，以贏得應急管理時空上的優勢和話語權的掌握[5]。而我國高校往往更多地關注自身信息管理與傳播，而缺乏與重大公共安全事件相匹配的全面快速輿情反應機制，使得高校在信息分析和輿情反饋方面存在滯后性，影響了高校在應急管理輿情引導中的作用發揮。

（五）高校參與應急管理的協同合作困境

協同合作是實現高效應急管理的重要途徑。高校具有服務社會民生的責任與使命，具備知識、技術、人才等優勢，在應急管理方面，可以與政府、企業、社會組織相互溝通，通過協同合作共同處置公共安全危機和開展恢復建設工作。但總的來看，高校與政府協同合作開展應急管理的領域、方式和舉措仍然不夠充分，仍需健全長效合作機制，提升高校自身參與能力。一方面，“府校合作”的長效機制有待健全。隨著我國社會主義民主協商機制的逐步加強，政府也愈加重視各種社會力量，但從應急管理信息研判、決策咨詢等方面來看，高校參與的形式、渠道等仍然缺乏長期、穩定的機制保障，政府疫情形勢判斷、決策形成、政策制定等往往缺乏高校的智力支撐。另一方面，高校自身參與應急管理的能力有待提升。影響公共安全的重大疫情預防與處置，往往需要緊密結合實際需求，以現實問題為導向的研究成果支撐。相對研究成果的理論性而言，政府應急管理部門更加看重高校研究成果的實用性，關注科研成果是否能夠及時轉化為政策及轉化為政策的程度。就這方面而言，我國高校仍然缺乏與政府實際部門的緊密聯系機制，相關研究成果往往存在供需不匹配的問題。即使有些高校已經設立了相應的智庫研究機構，但多數高校學者仍然缺少獲取豐富、準確的政府政策需求信息渠道，無法便捷地生產和傳播政策知識，難以保持參與者的角色，進而影響政府決策[6]。

二、高校參與應急管理的機制構建

高校是人類文明發展的產物，不僅是知識和文化的創造載體，更承載著服務國計民生的重大使命。對高校而言，主動參與應急管理不僅是高校的重要職能，也是高校適應社會發展需要的必然結果。面向國家治理體系與治理能力現代化提升的長遠需求，高校需要結合應急管理體系與自身社會服務功能，進一步分析自身參與應急管理的角色與作用，客觀檢視自身參與應急管理的不足與短板，構建參與應急管理的長效機制。

（一）高校參與的應急管理體系及特征

健全高校參與應急管理機制，首先需要理解高校所參與的應急管理體系及特征。從理論上來看，重大應急管理屬于危機管理的范疇。自1921年馬歇爾在《企業管理》中開展危機的管理方法研究以來，危機管理研究已從企業管理研究領域擴展至危機反應、預防、恢復、風險評估和危機評價等方面。其中，羅伯特·希斯的《危機管理》將危機管理劃分為縮減力（reduction）、預備力（readiness）、反應力（response）、恢復力（recovery）四個階段，形成了4R危機管理理論[7]。而喬治·D.哈導、瓊·A.布洛克、達蒙·P.科波拉等的《應急管理概論》中則從減災、應對、恢復、備災、溝通五個方面研究了應急管理體系[8]。我國學者在吸取國際研究經驗的基礎上，主要結合我國危機管理的實際，對應急管理機構組織框架[9]、綜合應急管理體系建設[10]、危機管理的危機生命周期和危機管理周期[11]、推進應急管理體系和能力現代化[12]等問題進行研究。綜合國內外理論研究成果，筆者認為，高校參與的應急管理體系主要包括三個方面，即預防與準備、響應與處置、恢復與重建。

一是預防與準備。預防與準備是應急管理的重要前提。就重大公共安全事件預防而言，主要是要分析重大公共安全事件發生的綜合環境，對可能影響重大公共安全事件發生的自然、經濟、社會、管理等條件進行評價，分析可能導致重大公共安全事件的核心因素并加以防范或及時處理。就面對重大公共安全事件的準備而言，主要是編制應急計劃和預案，建立預警機制，針對重大公共安全事件可能發生的規模、方式和影響，設計相應防控方案。二是響應與處置。在重大公共安全事件發生后，響應和處置水平將直接影響應急管理的效果。其中，在重大公共安全事件響應方面，主要需要形成有效的政府決策和社會響應。通過主動、準確的信息傳遞、信息分析和輿論引導，保障決策部門及時、科學進行重大應急管理決策，使得社會公眾理性、客觀認識重大公共安全事件發展形勢，提升處置能力。三是恢復與建設。在重大公共安全事件得到有效控制和充分處理后，需要及時開展恢復與建設。在對重大公共安全事件造成的經濟社會損害與成本評估的基礎上，協同政府部門，共同研究針對不同階段、地域、群體的救助措施，恢復正常經濟社會秩序。同時，通過修訂發展規劃、加強應急能力建設等，完善重大應急管理體系，以避免危機重演。

（二）高校參與應急管理的機制設計

高校參與應急管理，需要立足高校的比較優勢和組織功能?？偟膩砜矗咝＞哂袑W科設置豐富、科研成果豐碩、創新要素集中、人才資源集聚、各類信息匯聚、國際交流頻繁等比較優勢，在科學研究、人才培養、社會服務和文化傳承等方面具有其他組織機構不可替代的功能，這也是高校參與應急管理的基礎條件。具體來看，一是高校具有學科支持功能。盡管我國高校在應急管理學科建設方面尚處于起步發展階段，但我國高校已經在哲學、經濟學、法學、教育學、文學、歷史學、理學、工學、農學、醫學、軍事學、管理學和藝術學十三大門類形成充分積累，在學科研究范圍、學科交叉能力、學科發展潛力等方面，為參與應急管理提供了良好條件。二是高校具有研發支持功能。我國高校已經具備較強的研發實力。Nature Index發布的2019自然指數顯示，按照自然科學論文發表總量及每篇論文的作者貢獻份額計算，全球科研機構綜合排名前100名中我國共有15所高校入圍。而2019年我國國家自然科學獎、國家技術發明獎和國家科學技術進步獎評選中，高校分別占授獎項目總數的69.6%、83.0%和60.3%。同時，我國高校還擁有大量的科研平臺，如研究院、研究所、重點實驗室、工程中心、特色智庫等，這些科研平臺集聚了高校的研發力量，有助于進行重大公共衛生的科學前沿研究、重大應急管理藥物和疫苗的研發、重大應急管理政策分析和咨詢，是高校參與應急管理的重要載體。三是高校具有人才支持功能。我國高校是人才集聚和培養的高地，“2018年全國教育事業發展統計公報”數據顯示，我國共有普通高等學校2663所（含獨立學院265所），普通高等學校教職工248.75萬人，專任教師167.28萬人，各類高等教育在學總規模達到3833萬人，在學研究生273.13萬人。高校強大的專業人才儲備和人才培養能力，更容易通過咨詢、交流、教育、培訓等方式，為應急管理提供智力支撐。四是文化支持功能。我國高校不僅承擔著教學科研任務，更具有深厚歷史傳統和學術底蘊的文化組織，是社會精神文明的源泉和寶庫，具有傳播先進文化理念、普及現代科學知識的功能，在應急管理中，能夠通過自身的信息集聚、解析、傳播，加強科學與社會之間的聯系，對社會公眾產生輻射影響，不僅具有重要知識價值、社會價值，還具有重要的文化價值。

基于應急管理體系建設和高校功能的理解，我們可以看到，從機制設計層面來看，高校參與應急管理，其核心在于充分挖掘和發揮高校功能，通過學科支持、研發支持、人才支持、文化支持，在預防與準備、響應與處置、恢復與建設的全領域發揮影響與作用，通過推動高校功能與應急管理需求對接和匹配，實現完善應急管理體系和增強高校功能的雙目標（見圖1）。

具體而言，高校參與應急管理，主要通過三個機制實現。一是高校參與應急管理預防與準備機制。重點是發揮高校學科、研發支持功能，常態化參與應急管理的預警、分析、研判，穩定持續開展相關科學研究，提升應急管理的預防與準備能力。二是高校參與應急管理的響應與處置機制。重點是發揮高校人才、文化支持功能，建立高校參與應急管理的信息分析、處理的便捷、暢通渠道，推動高校主動參與輿情管理和公眾健康素養教育，快速支撐應急管理決策，及時回應社會關切，反饋應急管理處置成效和不足，促進輿情正面引導和客觀信息傳播，提高應急管理的處置效率和質量。三是高校參與應急管理恢復與建設機制。重點是圍繞應急事件發生后經濟社會秩序穩定和可持續發展，發揮高校綜合功能，全面參與政府救助政策制定和發展規劃完善，通過協同合作進一步健全完善應急管理體系，推動經濟社會更高質量的發展。需要注意的是，高校參與應急管理具有動態反饋機制。高校通過發揮自身功能支持重大應急管理的預防與準備、響應與處置、恢復與建設，不斷健全與完善應急管理體系。同時，應急管理體系的健全與完善也會對高校學科、研發、人才、文化等方面提出動態需求，可以不斷激發高校自身開發、利用和配置資源的動力、能力和活力，在服務應急管理的過程中提升高校發展能力和水平，進一步凸顯高校的責任和使命。

三、高校參與應急管理的實現路徑

推動高校參與應急管理、完善國家應急管理體系，是應對重大公共衛生安全危機的迫切需要，也是高校發揮自身功能、踐行大學使命的重要體現。針對我國高校參與應急管理面臨的主要困境，結合高校參與應急管理的機制設計，進一步提升高校參與應急管理的水平，需要從高校自身功能著眼，統籌高校功能建設與應急管理需求，不斷優化高校參與應急管理的機制，全面提升高校參與應急管理的能力。

（一）以完善學科體系和提高研發水平為重點，提升高校參與應急管理的預防與準備能力

一方面，完善高校應急管理學科體系。高校應緊密結合我國應急管理需要，優化現有學科資源，構建系統的應急管理專業體系。重點完善應急管理一級學科建設，推動應急科學、應急技術、應急工程、應急產業及應急管理等細分學科建設，并制定各專業學科發展目標、教學和課程標準、人才培養方案等。同時，鼓勵高校圍繞應急管理開展交叉學科建設，推動應急管理學科與醫學、生物學、信息技術等學科融合發展，為重大公共衛生事件監測分析、疾患防控救治、應急資源調配等提供復合學科支撐。另一方面，以應急管理需求為導向提高高校研發水平。第一，加強高校應急管理科研攻關與成果轉化。在應對重大公共衛生事件方面，鼓勵高校以藥物控制等實際問題為目標，分析病毒源頭和傳播致病機理，開展病毒溯源、藥物研發、疫苗研發、檢測試劑及試驗動物模型等科研攻關，積極推動高校應急管理科研成果轉化，以科技支撐優化診療技術方案提高治愈率。第二，組建科研協同研發平臺。鼓勵擁有醫學學科的高校牽頭組建協同研發平臺，主動整合基礎醫學研究、流行病學研究和臨床醫學研究資源，加強科研與應用聯系，凝聚科研隊伍與疾控及臨床隊伍，推動信息和研究成果的有效共享，形成合力共同開展應急管理。第三，進行長期的科學準備。平衡短期應急與長期防控的關系，進一步建立穩定常態化的人才、資金、政策投入機制，鼓勵和支持高校科研人員持續跟蹤、探索重大公共安全事件發生、演變的規律性問題，圍繞應急管理的基礎領域做好長期的科學準備。

（二）以加強人才培養和文化引領為重點，提升高校參與應急管理的響應與處置能力

一方面，加強師資力量和專業人才培養。加大高校應急管理專業、特別是重大公共衛生安全危機防控領域師資力量的培養和引進力度?？紤]重大應急管理專業教育實踐性強的特點，在師資隊伍結構上，既需要具備理論專長的專家學者，也需要拓寬人才引進渠道，聘請具備應急管理一線工作經驗的專業人員來承擔教學任務。同時，高校應充分認識應急管理人才需求特征，聯系實際部門搭建應急管理人才培養集成平臺，并從管理和專業技術兩個層面綜合考慮設置人才培養課程，加強“知識+技能”復合型專業人才培養。此外，建立高校應急健康教育快速反應系統和衛生應急素養全民教育機制，依托我國健康城市、健康農村、健康社區等平臺，針對社會公眾開展科學快速應急與日常應急能力培養。設立面向醫務人員和專業傳媒人員的健康教育能力專項培訓，使醫務人員和媒體工作者主動為居民提供衛生健康相關知識。開展地方黨政領導干部應急管理能力培訓，切實提升各級黨政領導干部應急管理能力。另一方面，加強高校的文化引領作用。鼓勵高校參與應急管理信息采集、分析、發布、解釋和反饋，參與應急管理宣傳和科普工作，幫助社會公眾正確認識重大公共安全事件發展態勢、掌握應急管理知識、提高自我防護意識和能力，有效引導社會情緒，增強公眾認識力和判斷力。同時，鼓勵高校針對重大公共衛生事件中的“新弱勢群體”給予人文關懷。重點針對一線醫護人群、疫情患者及其家屬人群、無防護裝備人群等“新弱勢群體”，完善高校定點線上幫扶機制，開展專業咨詢、知識科普、心理疏導等，舒緩相關人群心理壓力，增強應急管理的社會凝聚力。

（三）以深化“府校合作”為重點，提升高校參與應急管理的恢復與建設能力

第一，完善政府與高校的協同合作機制。進一步建立健全政府與高校的應急管理合作機制，通過組建高校專家咨詢委員會、建立政府黨政負責人與高校專家定期聯席會議機制等形式，明確高校參與政府應急管理的定位和渠道，并形成相應制度規范。繼續探索和實施政府與高校應急管理人才流動的“旋轉門”制度，不僅推動政府官員向高校流動，更要推動高校專業人才向政府部門流動，使得高校能夠獲取更加豐富、準確的政策信息，深度參與政府應急管理全過程。第二，加強高校評估的政策影響力評價。借鑒英國的英格蘭高等教育資助委員會等機構推出的高校“卓越研究評估體系”1，加強對我國高校科研非學術影響力指標評估，在高校辦學水平評估中增加高校政策影響力指標權重，引導高校主動對接政府政策咨詢需求，激勵更多高校學者參與應急管理等重大公共事務。第三，提升高校政策研究的水平。鼓勵高校圍繞應急管理中的重點、難點問題，剖析體制機制原因并提出政策方案。量化分析重大公共突發事件產生的經濟社會成本和風險評估，進行歷史成本測算、預期投入估計、風險影響評價等，并根據成本和風險評估結果，結合不同地區、不同行業的資源稟賦和承受能力，形成“政策箱”，為“后危機”時期經濟社會秩序恢復和建設提供科學依據和決策參考。

參考文獻：

[1] 錢洪偉. STS 教育理念下應急管理學科知識體系架構策略[J].災害學，2016（1）：175-180.

[2] 李澤荃，祁慧.從系統工程角度統籌規劃實現人才全方位培養：關于高校應急管理學科建設的思考[J].中國應急管理，2019（12）：32-35.

[3] 孫穎妮.從人才需求出發統籌規劃 系統性進行學科建設：應急管理學科專業建設研討會綜述[J].中國應急管理，2019（7）：28-31.

[4] 彭建軍.構建高校新聞輿論引導場[N].中國教育報，2019-03-25（5）.

[5] 高小平.中國應急管理制度創新的方向、路徑及其保障[J].廣州大學學報（社會科學版），2020（2）：16-24.

[6] 李晶，鐘嘉儀.高校智庫參與政府決策的價值、困境與實現路徑[J].現代大學教育，2019（6）：86-92.

[7] 希斯.危機管理[M].王成，宋炳輝，金瑛，譯.北京：中信出版社，2001.

[8] 哈島，布洛克，科波拉，等. 應急管理概論[M]. 3版.龔晶，等譯.北京：知識產權出版社，2012.

[9] 鐘開斌.中國應急管理機構的演進與發展：基于協調視角的觀察[J].公共管理與政策評論，2018（6）：21-36.

[10] 童星.中國應急管理的演化歷程與當前趨勢[J].公共管理與政策評論，2018（6）：11-20.

[11] 徐憲平，鞠雪楠.互聯網時代的危機管理：演變趨勢、模型構建與基本規則[J].管理世界，2019（12）：181-189.

[12] 薛瀾.學習四中全會《決定》精神，推進國家應急管理體系和能力現代化[J].公共管理評論，2019，1（3）：33-40.

[責任編輯：楊 彧]

Abstract： Universities are important support forces for the national emergency management system. At present， Chinese universities' participation in the emergency management of major public safety incidents still faces multiple challenges and remains focusing on discipline construction， scientific research on preparedness， talent reserve， information dissemination， and collaboration. It is necessary to fully tap the roles and functions of universities in the prevention， preparedness and response of emergency and the follow-up recovery and reconstruction through discipline construction，research，personnel training and cultural support. It needs to improve the mechanism for universities to participate in emergency management and comprehensively enhance their capacities in emergency management.

Key words： major public safety incident; emergency management; participation of universities