地下錢莊需求側打擊模式探索： 山東實踐

中國人民銀行濟南分行課題組

摘? ?要：對地下錢莊交易對手進行查處，實現對地下錢莊供需兩端的全面打擊，有助于根除地下錢莊滋生土壤。但從需求側打擊地下錢莊面臨實踐經驗少、跨區域執法管轄權不明等問題。國家外匯管理局山東省分局通過探索重大案件授權督辦制度、深化匯警合作聯動機制等措施實現了對地下錢莊交易對手的有效打擊，為從根本上打擊地下錢莊犯罪行為提供了有益借鑒。

關鍵詞：地下錢莊;需求側;行政執法;管轄權

中圖分類號：F830? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2020）05-0062-04

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.05.010

一、引言

地下錢莊是一種特殊的非法金融組織，通俗而言是指不法分子以非法獲利為目的，未經國家主管部門批準，擅自從事跨境匯款、買賣外匯、資金支付結算業務等違法犯罪活動。地下錢莊的危害性極大，其助長了貪污、走私、販毒、逃騙稅、涉賭、詐騙、恐怖融資等上游犯罪;破壞金融市場秩序，危害金融安全與穩定;造成經濟金融統計失真，影響經濟決策和政策制定。

打擊地下錢莊是一項長期艱巨的工作，也是提升國家治理能力、維護外匯市場秩序和國家經濟金融安全與穩定的重要一環。為有效防范異常資金跨境流動風險，國家外匯管理局堅決貫徹落實中央有關強監管、防風險的決策部署，堅持底線思維和問題導向，自2015年開始配合人民銀行、公安部等部委持續開展“打擊通過離岸公司和地下錢莊轉移贓款”專項行動（以下簡稱專項行動），始終保持對地下錢莊犯罪活動的高壓打擊態勢，不斷深化聯合打擊成效，切實維護國家經濟金融秩序。

公安機關破獲地下錢莊案件后，將地下錢莊經營者移送追究刑事責任。但案件涉及的地下錢莊交易對手怎么辦？如果只打擊地下錢莊經營者，而不追究地下錢莊交易對手的責任，將會滋長地下錢莊需求方的僥幸心理，難以真正遏制地下錢莊非法交易需求。只有對地下錢莊交易對手進行查處，實現對地下錢莊供需兩端的全面打擊，才能根除地下錢莊滋生的土壤，有效震懾違法犯罪行為，維護國家金融安全與穩定。

二、需求側查處地下錢莊交易對手面臨的障礙

地下錢莊交易對手遍布全國各地，人員分散，且其非法買賣外匯行為大多通過網銀等方式操作完成，行政查處管轄權不明確，從需求側開展案件移交和查處工作面臨多重挑戰。但是，如果不加大需求側的打擊和懲戒力度，不能從根本上消除當事人參與地下錢莊非法交易的動機，地下錢莊即使被打擊后仍然可能會出現另起爐灶或死灰復燃的情況，打擊成效難以實現最大化。面對這種形勢，國家外匯管理局山東省分局（以下簡稱山東省分局）對從需求側做好打擊地下錢莊工作面臨的困難和問題進行深入分析，發現從需求側打擊地下錢莊存在以下障礙和阻力：

（一）查處先例少，經驗不足

多年來，國家對地下錢莊一直保持高壓打擊態勢，但多數案件僅是從供給側予以打擊，即主要對地下錢莊經營者進行處理，而對使用地下錢莊轉移資金的主體則處理較少。對山東省分局而言，在此項工作開展前，打擊地下錢莊經驗本就不多，查處地下錢莊交易對手更是前所未有。在沒有成熟經驗可借鑒的情況下，如何找準癥結，規范操作流程，確保案件依法合規開展，成為查處工作的重中之重。

（二）跨區域執法管轄權不明確

地下錢莊交易對手居住地域分散，涉及地域廣，分布在全國不同省份和地區。且地下錢莊非法交易主要通過網上銀行辦理，資金隨時在境內外進行匯劃，突破了時間和地域限制，具有較強的隱蔽性，沒有明確的案發地。根據外匯管理有關規定，檢查處理違反外匯管理行為，應當由行為發生地的外匯管理局管轄。也就是說，山東省分局僅對行為發生在本轄區的違反外匯管理行為具有法定管轄權。面對不明確的案發地和區域管轄的執法責任，山東省分局面臨兩種選擇：一種是將有關案件向違法主體所在地外匯管理局移交處理，這樣山東省分局無須承擔跨區域執法帶來的法律風險和辦案壓力，但是案件移交、后續查處將面臨工作流程長、信息不對稱等多重困難，打擊成效會大打折扣;另一種則要勇于擔當，與當地公安機關密切合作，主動從供需兩側共同加大打擊力度，全面深化地下錢莊打擊成效，但又面臨跨區域辦案的管轄權問題亟待解決。

（三）行政查處難度大

地下錢莊交易對手往往涉及人數眾多且居住區域分散，當事人能否配合接受調查和處罰存在不確定因素;同時，資金既有流入、也有流出，用途包括跨境借貸、購房、投資、貿易、購物等，各當事人的情況、情節均有不同，需要針對不同的案情固定證據、做出適當處罰[1]。地下錢莊案件涉及資金跨境交易，境外取證難也成為較為突出的問題。同時，專職外匯檢查人員數量少、辦案經驗不足，面對數量眾多的待處理當事人和復雜案情，時間緊、任務重、壓力大，這些都是需要解決的現實困難。

（四）執法潛在風險大

大多數地下錢莊交易對手對外匯管理法規不甚了解，對其違法行為也沒有正確的認識。由于在全國查處地下錢莊交易對手的情況不多，部分當事人對外匯行政查處存在抵觸情緒，不理解、不接受，外匯行政查處面臨較大的行政復議和訴訟風險。在此情況下，更需堅持原則、公正執法;更需做到程序合規、事實清楚、證據齊全、處罰適當，否則將影響整個查處工作的成效。如何高質量依法合規完成查處也成為行政查處工作面臨的巨大挑戰。

三、需求側查處地下錢莊交易對手模式探索

專項行動開展以來，山東省分局在國家外匯管理局的指導下，積極開拓思路、先行先試，聯合公安機關在跨區域、大規模查處地下錢莊交易對手方面進行嘗試并開展大量的工作，探索出成熟且可復制的經驗，先后查處濰坊“5·05”“2·17”，棗莊“6·17”，德州“7·12”，煙臺“4·23”等多起地下錢莊案件。目前已查處通過地下錢莊非法買賣外匯案件1489起，收繳罰款金額1.34億元，有效發揮了打擊震懾和警示教育的作用。

（一）濰坊“5·05”案開啟全國地下錢莊行政查處工作新模式

2015年12月，國家外匯管理局濰坊市中心支局與濰坊市公安局密切配合，通過一起網絡賭博案線索，破獲蕭某等人的3個地下錢莊，命名為“5·05”案[2]。公安機關抓獲犯罪嫌疑人33人，收繳存折和銀行卡300余張，凍結相關賬戶1500個，凍結資金逾12億元。山東省分局在國家外匯管理局指導下，組織成立地下錢莊專案組，積極開拓思路、先行先試，探索實施重大案件授權督辦制度，對跨區域、大規模查處地下錢莊交易對手進行了有效嘗試。專案組依法查處通過地下錢莊非法買賣外匯案件400余起，案件查處做到了零聽證、零復議、零訴訟。這是山東省第一次開展地下錢莊交易對手行政查處，為山東省乃至全國從需求側擴大地下錢莊打擊成效奠定了堅實的基礎。

（二）棗莊“6·17”案實現對新型地下錢莊案件的有力打擊

2016年11月，國家外匯管理局棗莊市中心支局與棗莊市公安局山亭分局密切配合，聯合開展行動，成功破獲一起新型地下錢莊案件，被命名為“6·17”案。該案當事人采用境內銀行卡在境外ATM套現，借助非法移機的境內POS機刷卡實施非法外匯買賣。該案是當時全國破獲的為數不多的新型地下錢莊案件，被公安部、國家外匯管理局列為“雙督”案件。山東省分局與公安機關多次進行案情會商，在公安機關難以獲取境外證據的情況下，與公安機關反復進行研判，從外圍進行突破，創造性地提出多方證據相互關聯確認的方法，完善查處證據鏈條，擺脫了境外取證難的限制，有效查處地下錢莊交易對手的非法買賣外匯行為，最大限度實現公正公平，為全國新型地下錢莊案件的查處進行了積極探索。“6·17”案中共查處通過地下錢莊非法買賣外匯案件600余起，作出行政處罰6500余萬元。

（三）德州“7·12”案聯合與公安機關深挖刑事犯罪線索

隨著供需雙側打擊地下錢莊工作的不斷深入，山東省分局與公安機關的合作更加密切。2019年7月，德州市公安局在偵辦出口騙稅案件時，破獲兩個地下錢莊團伙。經偵查，兩個地下錢莊主要采取“境內外對敲”的方式，為騙取出口退稅的境內公司及在俄羅斯從事商品貿易的境內商戶提供非法匯兌和資金結算服務。經初步估算，該案涉及非法資金交易約100億元人民幣，當事人涉及浙江、福建、黑龍江、新疆等全國十余個省（市、自治區）。“7·12”案查辦過程中，山東省分局一方面依法組織開展地下錢莊交易對手行政查處，另一方面主動加強與公安機關的線索分析和研判，通過數據共享和整合利用，協助發現了一批出口騙退稅企業線索，為公安機關有效打擊刑事犯罪提供有力支持。

四、需求側查處地下錢莊交易對手模式的要素

（一）探索實施重大案件授權督辦制度，有效解決跨區域執法管轄問題

為解決跨區域執法管轄權的問題，山東省分局堅持問題導向，主動尋求解決方案。經過反復研究論證，認為分支局作為國家外匯管理局的派出機構，可以通過國家外匯管理局授權或督辦的方式辦理業務。經過征求國家外匯管理局意見，多方專家、律師論證，確定用國家外匯管理局督辦并指定管轄的思路來解決跨區域執法管轄權問題，這也是全國范圍內的第一次有益嘗試。

（二）規范完善工作制度和流程，有效防范查處工作潛在風險

健全完善的工作機制是確保查處工作依法規范有序開展的重要前提。山東省分局提出“要辦就辦成鐵案”的工作理念，將研究制定科學規范的工作流程作為依法高效辦案的有效保障。在山東省分局的積極指導和大力推動下，地下錢莊案件都得到具體承辦中心支局的大力支持。各單位提出“集全局之智、舉全局之力”的辦案思路，組成專案組，下設綜合協調、調查取證、行政處罰、后勤保障等工作小組，抽調當地業務骨干參加，外聘律師提供法律支持，在人員配備、辦公場所、法律支持、后勤保障等各方面做好充分準備，為打贏查處工作攻堅戰打下堅實基礎。專案組制定了《地下錢莊案件行政查處工作方案》《立案報告》《調查筆錄》等行政執法文書模板，通過統一格式，保證執法規范;組織開發地下錢莊案件信息管理系統，對地下錢莊非法交易數據進行全口徑采集、分析，為查處工作提供有效技術支持。在上述制度機制的作用下，不僅有效防范了行政查處的潛在風險，還有效緩解了辦案人員少、案件多的矛盾，確保查處工作高效進行。

（三）深化匯警合作聯動機制，有效提高查處效率

山東省分局從需求側開展地下錢莊交易對手行政查處工作，面臨諸多困難。只有注重加強與地方公安部門的密切聯系，找準公安機關刑事偵查和外匯管理部門行政查處的結合點，才能有效推進案件查處工作。為強化協作，專案組與公安機關建立聯席會議制度，定期會商案情、協調解決問題，保證案件查處工作順利進行;為方便案件移交，公安機關指派多名干警到專案組辦公，完成初步調查后，及時向專案組移交，雙方無縫銜接，流水作業;為提高查處效率，專案組在查處正式啟動前，就與公安機關多次會商案情，針對地下錢莊案件特點，確定證據規格和標準，在查處啟動后，不斷磨合實現證據有效轉換，順利推動了行刑銜接;雙方聯合主動出擊，先后多次到當事人集中地外調，當面宣講政策，打消顧慮，督促配合案件調查。實踐證明，查辦的多起地下錢莊案件都成為匯警密切合作的范例。

（四）堅持公正執法與柔性執法并重，確保案件查處質效

地下錢莊案件涉及人員背景復雜，采用何種形式執法、如何保證執法成效也是辦案的關鍵。專案組堅持程序合規、處罰公正;一口對外、堅持原則;兼顧效率、以人為本。既堅持秉公執法，也做到讓當事人心服口服。如在案件認定上，專案組堅持查處分離、集體審議。由調查取證組負責收集證據材料并制作相關調查文書;行政處罰組對調查材料進行復核，對事實不清、證據不足的退回補充;所有案件均通過案審會集體審議，對外出具的執法文書均經律師審核。在處罰的考量上，根據當事人的資金性質、涉案金額等因素，集體研究確定處罰幅度參考標準，確保同一案情、同一處罰幅度。專案組領導主動承擔辦案壓力，拒絕當事人說辭與求情，確保了案件查處的公正公平。在辦理過程中，既注重宣傳國家外匯管理政策，對當事人進行教育引導，又注重針對當事人大多來自外省市的實際，實行流水線式辦案，調查、處罰各環節無縫銜接，最大限度地縮短辦案時間。

五、成效和啟示

（一）為跨區域行政執法提供了有益借鑒

伴隨金融科技和網絡技術的發展，金融交易突破了地域的限制，跨區域的行政執法和異地監管，成為新形勢下金融監管亟待解決的新情況、新問題。自濰坊“5·05”案開始，專案組通過國家外匯管理局督辦授權有效解決了跨區域管轄權問題，對跨區域行政執法做出了有意義的探索和嘗試。在此基礎上，國家外匯管理局修訂完善了《外匯檢查系統重大案件督辦工作制度》，進一步明確，經國家外匯管理局批準，重大外匯違法案件可由分局具體承辦并據此開展跨區域行政執法，為全國跨區域地下錢莊行政查處工作提供了依據。

（二）探索建立了有效的地下錢莊行政處罰工作機制

經過近年來的工作實踐，專案組建立并完善了一套有效的組織保障、上下聯動、匯警聯動工作機制，并針對地下錢莊案件特點制定了執法文書模板、行政查處工作流程和工作標準，規范了工作程序、提高了查處效率、防范了執法風險、積累了查處經驗。自山東省地下錢莊案件查辦以來，先后有河北、湖南等10余個省的外匯管理部門、公安局到專案組學習交流查處經驗。有關單位和個人被人民銀行、公安部、國家外匯管理局聯合通報表彰為打擊利用離岸公司和地下錢莊轉移贓款專項行動成績突出集體和個人。

（三）形成了對地下錢莊違法犯罪活動的有力打擊和強大震懾

在與公安機關聯合開展地下錢莊案件查處過程中，除將地下錢莊經營者移送司法機關起訴外，外匯管理部門重點對通過錢莊轉移資金的交易者進行了查處，使當事人切身體會到，不僅經營地下錢莊會受到法律制裁，通過地下錢莊非法買賣外匯同樣違反國家行政法規，也同樣會受到行政處罰，真正做到查處一起、教育一片。濰坊“5·05”案參加了中央電視臺新聞頻道打擊地下錢莊專題片的拍攝，對地下錢莊的供給和需求兩側都起到強有力的警示和震懾作用。這有助于從源頭上進一步擠壓地下錢莊等違法行為的生存空間，形成對地下錢莊供需兩側的高壓打擊態勢，對于促進外匯市場健康良性發展、有效防范跨境資金流動風險、維護國家金融安全與穩定具有十分重要的意義。

（四）有效防范了外匯檢查的執法風險

山東省分局在案件查辦過程中實現了外匯管理部門和公安部門的聯合辦公，雙方定期會商案情，對公安部門和外匯管理部門各司其職、協作配合，起到了很好的典型示范作用。案件查辦過程中，專案組針對地下錢莊案件特點，制定查處方案，制作法律文書模板和操作手冊，為查處工作的有序開展提供了制度保障;開發信息管理系統，實現對地下錢莊非法交易的分析預警，為查處工作提供了有效技術支持。目前，山東省在辦的地下錢莊案件進展順利或已順利結案，處理的當事人均未對違規事實、行政處罰提出異議，實現零聽證、零復議、零訴訟，有效防范了執法風險，進一步樹立了外匯管理部門的良好形象，維護了外匯管理政策的權威性和金融監管的有效性。

參考文獻：

[1]趙陽.地下錢莊非法買賣外匯模式及打擊策略研究 [J].金融發展研究，2017，（7）.

[2]國家外匯管理局管理檢查司，外匯局山東省分局.山東“5·05”案開啟地下錢莊行政查處工作新模式 [J].中國外匯，2019，（21）.