統籌機關事業單位養老保險制度改革

梅仕城

為統籌城鄉社會保障體系建設，建立更加公平、可持續的養老保險制度，我國大力推行機關事業單位工作人員養老保險制度改革。機關事業單位養老保險制度改革與機構編制、人事工資制度改革等密切相關。為深入了解全省機關事業單位養老保險制度改革的運行情況，中共江蘇省委黨校第35期省管干部進修班課題組進行了專題調研，并在對改革運行現狀與存在問題進行系統梳理的基礎上提出了若干對策建議。

一、推進機關事業單位編制人事工資制度

與養老保險制度改革配套的必要性

根據國務院2015年1月印發的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，機關事業單位養老保險政策主要基于機關事業單位的編制、人事、工資管理規定。因此，養老保險制度改革是一項系統工程。一方面，編制、人事、工資等領域的最新改革，都要最終傳導到養老保險上來。另一方面，機關事業單位養老保險制度改革中遇到的很多新情況、新矛盾，都是由編制、人事、工資等制度改革延伸而來。在設計和實施編制人事工資制度改革時，只有系統考慮養老保險制度中的問題，才能確保各項改革相互配套、互為支撐，才能確保不形成新的矛盾焦點。

機關事業單位養老保險的參保范圍，與現行機關事業單位編制人事管理范圍一致。機關事業單位養老保險制度明確，其參保范圍為機關事業單位及其編制內工作人員。其核心要義包括兩個方面：一是參保單位必須是機構編制部門批準設立的機關事業單位;二是參保人員必須是具有編制身份的機關事業單位工作人員。這為實施編制人事工資制度改革厘清了邊界，才利于機關事業單位養老保險制度順利實施。

機關事業單位養老保險的繳費標準，與現行機關事業單位工資制度規定緊密關聯。國家明確規定，機關單位（含參照公務員管理單位）個人繳費工資主要包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國家統一的津貼補貼、規范后的津貼補貼和年終一次性獎金四項;事業單位的個人繳費工資主要包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國家統一的津貼補貼、績效工資三項，其余項目暫不納入個人繳費工資。上述規定明晰了機關事業單位的工資項目和標準，為養老保險制度的平穩有序改革提供了保證。

機關事業單位養老保險的養老金領取條件，略高于原人事制度規定的退休條件。原人事制度政策中規定，達到法定退休年齡且工作年限滿10年即可領取退休費。但機關事業單位養老保險制度改革后，國家明確參保人員達到國家規定的退休條件，個人繳費年限累計滿15年的，按月領取基本養老金。從待遇領取條件看，略高于原人事制度規定的退休年限要求。實施人事管理制度改革時必須對此同步考慮，才能保證與養老保險制度的無縫銜接。

機關事業單位養老保險的養老金計發辦法，與現行人事工資有關規定一脈相承。機關事業單位養老保險制度改革從2014年10月1日起實施，改革的一項重要內容就是改變了原機關事業單位退休費計發辦法，實行待遇與繳費掛鉤的基本養老金計發辦法。改革同時明確，為保證改革前后的待遇銜接，設定10年過渡期，實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。對于過渡期內退休的“中人”，其養老金計發既與退休時的職務職級有關，也與原退休費的計發水平密切相關。

機關事業單位職業年金的制度設計，保證了原退休費與現養老金計發水平的平穩銜接。按照原人事工資管理規定，機關事業單位工作人員退休后領取退休費。養老保險制度改革后，國家明確參保人員達到國家規定的退休條件后，按月領取基本養老金。根據測算，基本養老金無法保證前后待遇水平的大體平衡。為保證退休費和養老金待遇大體相當，國家規定在建立機關事業單位工作人員基本養老保險制度的同時，強制建立職業年金。這樣既優化了機關事業單位未來退休時的養老保險待遇結構，也確保了新老制度待遇的平穩銜接。

二、江蘇機關事業單位養老保險制度

改革過程中存在的問題

近年來，為進一步提升機關事業單位編制和人事管理科學化水平，充分調動機關事業單位工作人員的積極性和創造性，國家和省級層面先后在編制、人事、工資制度方面進行了一系列改革。同時也應看到，無論是國家層面還是省級層面，都缺乏相應的養老保險配套。

公務員職務職級并行制度改革全面實施，但配套的養老保險政策難以明確。為深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，健全公務員激勵保障機制，2019年國家印發了《公務員職務與職級并行規定》，并從2019年6月1日起全面實施公務員職務與職級并行。改革后，公務員職級序列按照綜合管理類、專業技術類、行政執法類等公務員職位類別分別設置。公務員實行職務職級并行制度后，由于增設的新職級在改革之初沒有設置相應的工資標準和視同繳費指數，導致相應的養老保險政策難以明確，致使職務與職級并行制度全面實施后相關新退休人員待遇暫時不能落地。

公安民警的職位分類改革全面啟動實施，但相應養老保險政策缺乏。根據國家統一部署，江蘇省2009年印發了《關于規范我省公安機關人民警察職務序列的實施意見》，明確將公安民警的職務序列分為警官職務序列、警員職務序列、警務技術職務序列。2016年9月，江蘇印發了《江蘇省公安機關執法勤務警員和警務技術職務序列改革試點方案》 《江蘇省公安機關執法勤務警員和警務技術職務序列改革試點套改工作實施方案》。這一改革增加了新的職務序列和工資標準，但前后兩次改革職務序列對應關系不盡一致。對這些新增的職務序列，如何確定其老辦法和視同繳費指數，國家和省級改革方案中都沒有同步明確，致使新職務序列新退休人員的待遇暫時不能準確計發。

法官檢察官員額制改革全面推進，但與新職務序列相配套的養老保險政策不明確。按照中央統一部署，法院和檢察院系統全面實施法官、檢察官員額制。改革后，員額制法官、檢察官原有行政職務取消，按照單獨職務序列進行管理，檢察官助理、書記員按照專業等級管理，司法行政人員繼續適用原公務員序列的行政職級。但在設計員額制法官、檢察官新的職務序列時，缺乏對新職務序列與公務員通用職務序列對應關系及相關養老保險的統籌考慮。同時，相應基本工資標準的大幅度提高，給兩大系統新退休人員養老保險待遇計發帶來了極大難度。

部分行業事業單位編制人事制度不斷創新，但養老保險制度改革難以跟進。近年來，江蘇大力推行公立醫院、高等院校等事業單位人事制度改革。在現有編制不能滿足事業單位公益需求的情況下，江蘇突破編制限制，創新實施人員總量管理和人員備案制管理。但這些編制創新方面的改革缺乏相應的頂層設計，致使編制人事制度改革與養老保險制度改革存在一定程度的脫節，地方實施相關改革創新時存在顧慮。對實行人員總量管理的高校，江蘇已明確參加機關事業單位養老保險。但對于實施人員備案制的公立醫院、科研院所、幼兒園等事業單位，由于國家沒有明確人員備案制是否等同編制，導致與這些編制人事制度改革創新舉措相配套的養老保險政策難以明確，改革也就難以真正落地落實，而且容易形成新的行業不平衡。

工資與養老保險制度改革缺乏統籌考慮，原有的退休待遇平衡正在打破。與機關事業養老保險制度改革同步，國家從2014年10月1日起實施工資制度改革，確保養老保險實施個人繳費后個人的實際收入不低于改革前，大大減少了養老保險制度改革起步的阻力。改革后實行多繳多得的基本養老金計發辦法。由于部分事業單位人員績效工資水平高，其繳費水平遠高于機關同類人員，其未來退休時的基本養老金將大幅度高于同類人員。原來同職務職級條件下機關工作人員退休后的待遇水平略高于事業單位同職級人員，部分新出現事業單位在職時拿得多、退休時也拿得多等新情況，不僅打破了原有的待遇平衡關系，而且會造成新的不公平，從而增加了改革阻力。

機關事業單位受處分和判刑人員相關政策不配套，養老保險制度改革后難操作。現行機關事業單位工作人員受處分和判刑后的待遇政策主要包括：降低退休待遇，取消退休待遇并由原單位酌情發放生活費。實施機關事業單位養老保險制度改革后，由于退休待遇計發辦法發生根本性變化，原有降低退休待遇的做法無法操作，取消退休待遇并由原單位酌情發放生活費也與養老保險制度的做法不一致。因此，迫切需要從國家層面對現行機關事業單位工作人員受處分和判刑后的待遇政策進行調整。

三、推進機關事業單位養老保險

制度改革的對策建議

黨的十九屆四中全會提出：“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。”機關事業單位養老保險制度改革涉及機關事業單位工作人員的切身利益，與前端的編制、人事、工資制度改革緊密關聯，重大、敏感而又復雜。因此必須強化全局觀念，牢固樹立“一盤棋”思想，加強整體謀劃和配套銜接，促進機關事業單位養老保險制度改革平穩順利實施。

加強系統思維，注重各項改革的協同配合。一是堅持頂層設計引領。編制人事制度、事業單位分類和工資制度等改革，是機關事業單位養老保險制度改革的前端環節，帶來的問題實際上是全國共性問題。只有從國家層面出臺統一的配套政策，才能從根本上解決當前機關事業單位養老保險中面臨的諸多難題。二是把握改革關鍵實質。近年來新實施公務員職務職級并行制度、公安民警職位分類、法官檢察官員額制等人事制度改革，本質上是增加了部分中間職務序列。只有從養老保險方面明確這些增加的職務序列對應的2014年9月的工資標準和視同繳費指數，改革延伸到養老保險環節才能夠落地實施。三是注重同步協調推進。在國家出臺相關編制人事工資制度改革方案時，要注重各項改革在養老保險領域落地，不能搞單兵突進。如公務員實施職務職級并行制度，可以考慮通過相鄰兩個職務的工資標準和視同繳費指數平均的辦法來確定新職務序列的工資標準和視同繳費指數，這樣相關人事、工資制度改革能夠全面落地，養老保險問題才能夠迎刃而解。

配套建立年金，配合事業單位人員備案制改革。事業單位人員備案制創新給養老保險帶來的問題，表面上是參加何種養老保險問題，實質上則是如何實現退休養老待遇大體平衡。機關事業單位養老保險制度改革后，企業與機關事業單位的基本養老保險制度基本一致，對于新參加工作人員而言，差別主要是有沒有補充養老保險。因此，對公立醫院、科研院所、幼兒園等事業單位實施備案制的人員，其關鍵不在于參加哪種養老保險，而是要盡快為備案制人員按職業年金規模同樣建立年金。如果備案制人員等同于編制內人員，其年金可以與職業年金合并;如果不能等同于編制內人員，也要保證有與編制內人員同規模的年金。這樣，才都能保證這些人員與編制內人員退休時待遇大體相當。

加強統籌兼顧，完善受處分和判刑人員相關政策。對于受處分和判刑人員的待遇問題，一方面要統籌考慮歷史遺留問題，特別是對過去被判刑后無相關待遇的人員要爭取國家政策;另一方面要統籌考慮與機關事業單位原有做法的銜接平衡，立足于解決問題，有待遇保障的同時也不能待遇太高。可以按不超過機關事業單位工作年限并最早從1996年起補繳，按實際繳費享受企業職工水平基本養老保險待遇，使這一問題得到系統解決，并不留下改革后遺癥。

（作者系中共江蘇省委黨校第35期省管干部進修班學員，江蘇省人力資源和社會保障廳副廳長）

責任編輯：劉志剛