關于過渡期間的鄉村國土空間規劃編制的思考

摘 要 經歷過原始文明、農耕文明和工業文明后，我們即將進入生態文明的新時代。目前我們正處于工業文明與生態文明的過渡階段，全新的技術迭代、數字化生態或智能生態，它的特征和傳統的生態不同，不僅改變了我們的生產方式、生活方式和發展方式，還改變了我們的空間治理方式。隨著鄉村振興戰略以及“以人民為中心”目標的提出，鄉村的發展成為目前我們國家全面現代化的短板，也是重塑新時代城鄉關系的重要手段。在時代過渡與重構期間，需要過去、現在、未來一個長的時空維度來重新思考鄉村與鄉村規劃。筆者首先分析特殊時期鄉村呈現的主要特征，針對現有的鄉村特征提出過渡期間鄉村規劃編制思路。

關鍵詞 工業文明與生態文明時代的過渡;鄉村國土空間規劃;管控

目前我們正處于工業文明與生態文明過渡期，城鄉平等發展趨勢日益明朗以及鄉村振興戰略的提出，對鄉村以及鄉村規劃的投入也不斷加大，但在當下鄉村基層制度體系正在完善，導致鄉村發展趨勢并不清晰。社會的轉型、鄉村本身體制建設的構建，各種過渡期在鄉村這個 領域疊加。鄉村規劃作為鄉村發展與建設的一個環節，應有多維度與時空意識，客觀分析過去、清晰面對現狀，理性預判未來。

1國家城鄉關系的轉變歷程看鄉村的地位變化

我國在四十年的改革開放過程中，創造了一個從一窮二白到世界第二經濟體的偉大奇跡。在這過程中，城鄉關系正在經歷從二元對立到融合發展的歷程。城鄉融合的提出，讓鄉村站到了一個全新的歷史舞臺。

我們國家在新中國成立之初，由于薄弱的工業基礎，城市化、工業化的發展必須依靠農業農村的剩余，從而形成了典型的城鄉二元結構。隨著我國社會經濟發展到一定的階段，長期的城鄉二元結構帶來的弊端有目共睹，自2000年開始，國家對城鄉關系就做了系統的頂層政策設計引導。

2002年第十六次全國代表大會首次提出城鄉統籌發展概念;2007年十七大提出城鄉經濟社會一體化;2012年十八大提出完善城鄉發展一體化的體制機制，首次提出發揮市場配置資源的決定作用，允許農村集鎮經營性建設用地實行與國有土地同等入市，同權同價。在2017年十九大第一次提出城鄉融合發展，并將鄉村振興列入國家七大戰略之一。

十九大城鄉融合的提出，意味著一種全新的城鄉關系在國家頂層設計中的確定，城鄉平等發展的思路在我們國家日益清晰。在此背景下，鄉村發展趨勢發生了巨大變化，在此關鍵時刻，鄉村規劃更應發揮其引導、整合、管控的作用。因此鄉村規劃雖然現階段面臨種種問題，但是卻是必不可少的。鄉村規劃需要從根本上做一次與之對應的改變[1]。

2生態文明新時代的鄉村特征

筆者認為，現階段鄉村正處于城鄉關系調整的轉折點，戰略目標很清晰，但是具體實施措施較模糊，因此現在是鄉村發展的特殊階段。

（1）鄉村前所未有的重要性。在十九大報告中提出“堅持農業農村優先發展”以及“農業農村的現代化”，可見，農業農村的發展再簡單為城市化、工業化提供剩余，而要在此基礎上實現產業、文化、生態、自治的全面發展。鄉村的發展已經受到了我們國家全方位的關注。

（2）鄉村的多元化特征。由于地形地貌于文化要素的不同，發展主導要素的不同，使我們的鄉村類型多樣化。比如湖南大部分鄉村以傳統農業型為主，并有較強的民族特色，東部沿海地區鄉村有較多的工業型鄉村，北方地區鄉村以現代農業為主。總之，鄉村是一個在文化、空間形態、地域特色、產業主導等方面具有巨大差異的群體。鄉村的多樣性遠遠大于城市的多樣性。

（3）鄉村的發展具有不可預見性。國家雖然提出了鄉村振興戰略，但是與之配套的政策、體制機制還在不斷完善之中，比如關乎鄉村發展命運的土地制度改革。關于鄉村的制度體系正在完善，就意味著鄉村發展模式不清晰。再者，鄉村的規劃實施管理遠沒有城市規劃實施管理要求嚴格、嚴謹，實施效率同樣遠低于城市，比如筆者通過對部分鄉村發展十年對比分析，發現除了村民建房、部分基礎設施完善外，在用地結構、空間形態上并沒有明顯變化。因此，對大部分的鄉村，規劃團隊缺乏科學合理的預判。筆者認為，以現有的鄉村規劃理論體系，很難對特殊時期的鄉村提供一個非常科學合理全面的規劃[2]。

3新時代，新的鄉村規劃編制思路

3.1 以往被邊緣化的鄉村規劃

鄉村規劃實施性較差，在整個規劃界就像是一頭巨大的“灰犀牛”，社會各界都在討論、理論這頭“灰犀牛”，從技術力量薄弱到體制不完善等各方面進行討論，但始終隔靴搔癢般總結不到位。不可否認，鄉村規劃因為沒有長期投入做理論研究、制定技術規范、培育技術力量、完善實施體制，因此鄉村規劃一直在規劃領域的邊緣。隨著鄉村振興戰略的提出，對鄉村、鄉村規劃的投入雖然也在不斷加大，但鄉村規劃理論體系的完善，需要時間與實踐的沉淀，鄉村規劃很難在短時間像城市規劃一樣成熟。同時由于規劃于鄉村而言，特別是這個階段的鄉村，是不可或缺的，在此前提下，筆者提倡實用與管控型鄉村規劃編制思路。

3.2 過渡期間因地制宜、分類指導的實用型鄉村規劃編制思路

雖然國家提出了鄉村振興戰略，但是我們需要客觀地面對城鎮化與鄉村振興二者之間的關系。在城鎮化的大背景下，并不是所有的鄉村都會實現振興。鄉村振興的提出會進一步加大鄉村的多元化與層級化。

類似于一個金字塔，部分塔尖的鄉村，自身資源、產業基礎、服務配套、交通區位各項條件較為優越，并隨著國家資源、政策投入與市場的參與，這部分鄉村將會快速發展，成為區域新的社會經濟增長極，因此它們將重點凸顯社會、經濟職能。

而在我們國家大面積的板塊中，較多存在的是自身資源、產業基礎、服務配套、交通區位都不突出的傳統型、純輸出型鄉村。這部分鄉村就像是塔底，數量巨大，板塊面積巨大，卻是整個金字塔的基礎，也是我們實現美麗中國夢的基礎。

因此，不同層級的鄉村，需要的是不同類型的鄉村規劃。以往，我們在編制鄉村規劃時，把所有的鄉村都看成是塔尖鄉村，都做一個結構完整、藍圖美麗的發展規劃，是不符合客觀規律的。因此我們需要改變以往一刀切的規劃編制模式，對鄉村規劃因地制宜地提出分類，做到有的放矢、問題導向。

湖南省2017年出臺的《湖南省村莊規劃編制導則（試行）》，就將村莊規劃分為保護類、改善類、簡易類以及建房說明書四大類型，可以根據鄉村不同的特征、問題以及對規劃需求，選擇不同的村莊規劃類型。

這就是一種典型的實用型村莊規劃編制模式，不要求每個村都做一個內容全面、結構完整的成果，把村莊實際問題解決好，把生態、基本農田、村民建房管控好，就可以滿足一個普通村莊的規劃訴求。發展意向、項目入駐都比較明朗的鄉村，在實用、管控的基礎上增加發展規劃。

3.3 過渡期間生態保底、規范建設行為的管控型鄉村規劃編制思路

正如上文所述，現階段大部分鄉村發展具有不可預見性，在鄉村規劃理論不成系統，缺少規劃實踐以及規劃技術力量的前提下，做大量的發展引導規劃，難免會有紙上談兵之嫌。筆者建議，現階段鄉村以管控型為主，即固本、守源與規范。

固本，就是在現階段鄉村規劃編制中重點對生態環境進行管控。分布在水源、公益林等生態敏感型地帶的鄉村，對其進行生態管控具有區域性的生態與社會意義，責任重大。普通鄉村的青山綠水，在沒有條件變成金山銀山的時候，我們要守護好，不可為了短期利益，胡亂開發。

守源，與國土規劃對接，在鄉村規劃中落實好基本農田線，這是國家基本國策要求，需要在鄉村規劃予以嚴格落實。

規范，規范鄉村關于村民建房、設施配套的基本建設行為。目前因為鄉村體制機制的不完善，規劃管理在鄉村非常薄弱。據統計，全國鄉村規劃許可證的頒發不足百分之十。鄉村的管理基本上是“看得到的管不到，管得到的看不到”。究其原因，除了體制上的問題外，規劃編制沒有提供一個對鄉村可以直接管控的依據文件也是重要的原因。管控規劃落實哪些區域不能動，哪些區域可以動，應該怎么動的問題。一來避免有害建設、重復建設等問題，而來通過管控不再出現“千村一面”“有新村沒有新貌”的情況[3]。

4結束語

筆者認為特殊時代需要的是實用管控型鄉村規劃，重點解決每個鄉村具體的問題以及提出關于生態、建設等等的管控措施。它并不是一個結構完整、內容全面的規劃成果，它是鄉村規劃技術力量薄弱、鄉村自身發展不明朗的特殊時期的折中最佳選擇，是為了避免在模糊不清的狀態下，反而利用規劃做了破壞鄉村之事，避免給更遠未來的鄉村發展帶來更大的成本。

精準扶貧以及鄉村振興就像兩只伸向鄉村的手，想拉著我們的鄉村跟上現代化的大部隊，在這過程中鄉村規劃必不可少。但鄉村規劃需要我們做更多的研究、做更多付出，才會讓其在鄉村振興這場戰役中發揮其重要作用，刻不容緩。為此，我們都任重道遠。

參考文獻

[1] 莊少勤.開啟城鄉關系新時代[ED/OL].http：//www.jnghsjy.com/shownews.asp？id=547，2019-04-03.

[2] 郭麗.湖南省村莊規劃編制導則（試行）解讀[ED/OL].https：//wenku.baidu.com/view/f89393c7f021dd36a32d7375a417866fb94ac07e.html，2019-02-22.

[3] 葛丹東，華晨. 城鄉統籌發展中的鄉村規劃新方向[J]. 浙江大學學報：人文社會科學版，2010，40（3）：148-155.