農村承包地確權收尾：衍生問題和對策
——基于山西省87個村莊1 342戶農民的調查

白子仙，張 杰

(山西大學 哲學社會學學院，山西 太原 030006)

農村土地承包經營權確權登記頒證工作(后文統一簡稱“農地確權”),是最近10年來(2009年開始試點到2018年年底基本結束)中央關于“三農”工作的重大部署,具有十分重要的政策意義[1]。2014年11月，中辦、國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出“用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作”。根據山西省委、省政府的安排，今年是山西省農村承包地確權工作收尾之年。收尾質量的好壞關系到農村社會的和諧穩定，也關系到農村土地改革能否推向縱深，為實現鄉村振興提供扎實基礎。因此在基本完成農地確權工作之際，對農地確權的實施效果進行調查和評價，剖析確權收尾階段衍生出的系列問題,探索問題的解決對策,具有重要的現實意義。

農地確權問題是農村土地問題的核心，土地問題是中國農村改革的核心，因此農地確權問題是改革中至關重要的一環。確權的本質就是產權界定[2]，承包地確權指對集體農地產權的確認。這種產權確認有狹義和廣義的理解，在狹義上僅指對農地承包經營權的確認，而在廣義上則可以針對集體農地的不同財產權利，譬如所有權、承包權、經營權、流轉權、收益權以及轉讓權等分別進行確認。承包權確認“清楚”的含義至少有兩層:一是指物質層面的對承包面積進行勘定(也即“物理確權”)；二是指心理層面的對當前承包格局的認同(也即心理確權)。承包地確權清晰了農地的產權歸屬，完善了農地產權制度，推動了農地規模化經營，為解決農地流轉糾紛提供了制度支撐，為保障農民權益提供了法律依據，相關學者從激勵效應、交易效應、要素效應、技術效應4個方面如何推進現代農業發展的作用機制進行了分析[3]，可見承包地確權的重要意義。

目前對于我國農地確權登記的研究，學者們較多關注以下4方面內容。一是農地確權的背景與原則：歷史和現實都表明,在城鄉二元結構和農民土地產權不明的背景下[4]，要在尊重歷史、面對現實，要最大限度保護農民合法權益的原則上進行農地確權[5]。二是農地確權的進程和意義：通過承包地經營權確權登記頒證,可以實現農民承包地塊、面積、合同、權屬證書“四到戶”,可以實現從土地所有權與承包經營權的“兩權分離”到土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的轉換,這將對農村、農業發展和農民收益增長產生重大影響[6]。三是農地確權與農地流轉的關系：農地確權在一定程度上能促進農地流轉[7，8]，稟賦效應是抑制農地流轉的根源[9]。四是確權登記過程中遇到的具體問題：基層干部和農民認識不足[10]、農地權屬糾紛問題[11]，確權不徹底以及配套制度不健全[12]。我國地域遼闊，各地農地資源狀況和經濟發展程度差異較大[13]，同時，現有研究比較廣泛，缺乏針對性，主要集中在農地確權工作試點或前期階段[14]。山西省作為土地承包經營權確權登記頒證整省推進的試點省份之一，在具體實踐中積累了豐富的經驗并取得了一定成效。因此，本文研究山西省農地確權收尾階段具體呈現的特點和問題具有一定針對性。

一、山西省承包地確權收尾階段的特點和問題

(一)樣本概況

文章的實證分析是基于山西大學社會哲學與城鄉發展研究中心項目組2019年“農村產權改革與鄉村振興”的問卷調查數據,涉及全省87個村莊1 342戶農民。按照山西省農村區域分布，東中西部村莊數約占山西省村莊總數的30%、40%、30%，運用分層抽樣的方法選取村莊，在87個村莊中，東中西部村莊占比分別為26.15%、46.4%和27.45%，每村按隨機抽樣的方法選取15戶農民作為調查對象進行問卷調查，回收問卷1 352份，有效問卷1 342份，有效回收率為96.4%。在1 342個樣本中,按性別統計，男性和女性農民分別占到64.5%和35.5%；按年齡段統計，中青年農民是樣本的主體部分,青年農民(18～39歲)占比20.2%、中青年農民(40～49歲)比例是35.7%、中年農民(50～59歲)比例是21.4%、老年農民(60歲及以)比例是22.7%；從教育水平來看,中小學學歷農民比例最大,分別為35.6%和46%；按職業來統計，務農務工占比最大，分別是66%和16%，有村干部身份的農民僅占0.5%。從統計學要求來看,上述抽樣調查數據能夠較好地反映樣本群體的差異性分布和實際狀況。問卷關于土地確權內容主要包含兩部分，第一部分主要是采集農戶的基本情況信息，涉及到農戶性別、年齡、受教育情況、職業、家庭成員情況等9方面內容；第二部分主要是涉及農戶承包地情況、確權情況、滿意程度和農戶與村干部集體資產知曉情況等7方面內容。

(二)調查村莊的現狀和呈現特點

承包地確權收尾階段包括3方面內容：評估確權效果、化解遺留問題、擴大確權成果應用。按照這3方面內容，結合實際調查，山西省農地確權收尾階段呈現如下特點和問題。

1.農地確權登記基本完成，但頒證工作相對緩慢。在調查的87個村中，81個村莊完成了農地確權，占比93.1%。去掉3個農地已經被征收的村改居、城中村以及移民新村，實際完成確權的村莊比例達到了96.6%。這表明山西省農地確權登記工作已基本完成，這一數據在對1 342個農戶的調查中也得到了證實，有1 173個農戶已經得到土地確權，占有效樣本的87.4%，僅有12.6%的少數農戶由于歷史遺留問題未得到有效解決至今未完成農地確權。自二輪農地承包以來，受經濟社會發展和歷史條件的影響，農地確權面臨二輪延包資料缺失、農戶地籍信息變動大、農戶調地需求強烈、部分耕地用途發生變化等問題的困擾[15]，導致部分地區確權緩慢，隨著收尾工作的深入推進將進一步清理、解決問題，明確農戶土地承包經營權。

農地確權登記工作基本完成的同時，頒證工作卻相對緩慢。調查顯示，雖然有近九成農戶表示自家農地已確權，但仍有638名農戶沒有或者不清楚土地承包經營權證的情況(見圖1)，占所調查農戶的47.5%。因此，加快推進承包經營權證書頒發工作，切實把承包經營權證書發放到農戶手中，成為亟需完成的重要工作任務。

圖1 土地承包經營權證發放情況圖(單位：個)

2.問題發生率和滿意度呈現“雙高”特征。確權過程中問題發生率較高。調查顯示，有799個農戶表示在農地確權過程中遇到過問題，約占調查樣本總數的59.5%，這些問題包括和以前面積不一致、鄰里發生糾紛、丈量標準不統一、人情關系影響等。其中和以前面積不一致是反映最多的問題，占比30.3%，占比最少的是鄰里糾紛，僅占到6.6%(見圖2)。這一結果在對村干部的調查中也得到證實。經調查分析，影響“和以前面積不一致”的因素有3方面，一是受政策的影響，農民的行為傾向發生了明顯的變化，導致和最初的檔案記錄不一致。取消農村稅費繳納之前，土地承包耕種者需要向國家繳一定數額的稅費，農民想少報瞞報土地，取消農業稅之后，加上各種農業政策的補貼，農民想多報土地。二是統購的影像資料圖清晰度較差，導致衛星航拍測繪面積與實測面積存有一定的誤差，山區地塊誤差率偏高。三是農村土地承包經營權確權登記頒證工作涉及面廣，工作量大，在證書打印或檔案資料歸檔過程中難免出現差錯。

圖2 農地確權過程中糾紛問題情況圖(單位：個)

農地確權過程中的問題糾紛并未直接影響農戶對確權過程的滿意度，農戶對確權工作仍有較高的滿意度。1 342個農戶確權過程中問題發生率達59.5%，但只有5.7%的不滿意率，滿意或者持中性態度的占94.3%(見圖3)。這說明雖然確權過程會遇到問題糾紛，但并不影響農戶對確權工作的滿意程度。原因有兩方面，一方面體現出相關政府部門以及村兩委應對確權問題的積極態度，能夠及時化解問題糾紛，獲得農民對工作的肯定和認可。另一方面也要注意到，確權工作的順利推進是在未改變農民既有土地使用現狀的情況下實現的。確權工作是靠村莊外部行政力量的推進，是一種“輸入”型的行動，實際的土地使用則來自村莊內部熟人社會的協商與合作，二者之間是平行關系，而外部的行政力量并未深刻干預農戶的日常行為規范和實踐邏輯，即使確權過程中存在一些問題糾紛，農戶依然對確權工作有較高的滿意度。

圖3 確權過程中滿意度情況圖(單位：%)

“糾紛”所占問題比例最低，但解決難度最大。調查發現，鄰里發生糾紛所占比例僅有6.6%，但因為涉及到歷史遺留問題，反倒成為“最難啃的骨頭”。

3.農戶對確權工作認同度高，但產權意識薄弱。農民的土地認知對中國土地制度變革具有重要參考意義[16]。在對確權工作認同度的考察中，“確權證書作用的主觀認知”是一項關鍵指標，主觀認知是非正式規范的內生源頭，可影響農戶確權的意愿，并進而影響其參與確權的行為和農地制度的變遷。進行農戶關于確權作用的預期對其確權行為產生間接效應的影響，調查顯示，對于土地確權證書的作用方面，有1 002個農戶表示有用，占全部農戶的74.7%(見圖4)，也就是多數農戶對確權證書的作用持積極或樂觀態度，他們認為農地確權政策是一項國家的惠農政策，增強產權安全性，對自己是有利的。

圖4 您覺得確權證書有沒有用？(單位：個)

雖然農戶對確權證書有較高的認同度，對確權作用預期較高，但農戶對確權工作的認識依舊不足，農民確權認知水平有待進一步提高，體現在4個方面：(1)仍有超過四分之一的農戶對確權證書的作用未持積極態度。調查數據顯示，有340個農戶認為確權證書沒用或者不清楚，約占調查總人數的25.3%(見圖5)，超過全部調查農戶的四分之一，他們對農地確權證書的作用預期持“負影響”或“無影響”態度。(2)很多農戶對確權工作的認同并不是建立在對承包地確權政策的深刻理解上，而是建立在對國家農村政策的信任基礎上。把這一工作理解為“國家的惠農政策”。一位村民表示“國家的政策肯定是好的，是為老百姓著想的”，還有村民表示“我不相信村委會，但相信國家，它(確權)有了，才更有保證了”，至于農地確權工作的具體作用事實上并不是很清楚。(3)農戶承認農地確權是重要的，但并沒有那么重要。在調查中，部分村民認為確權只是確認了既有權利，而沒有增加其他的權利；另一方面，村民往往并不是按照賬面所定數字進行日常耕作，而是按照村莊熟人社會長期形成的非正式制度來使用土地，確權與否并不影響實際的土地利用現狀。(4)農戶內部對確權工作的認識并不均衡。整體的百分比并不能說明全部狀況，調查發現，教育年限、受訪人及其家人的職業對確權作用的認識都有顯著影響。

受教育程度越高，越趨向于肯定確權證書的作用。小學教育程度認可確權證書作用的比例最少，而大學學歷的村民的認可比例最高，此外，小學階段的教育年限對確權作用認可的影響最為顯著。只受過一年教育的村民認可確權證書作用的比例是33.3%，而接受完小學教育的村民其認可比例已經達到或已超過平均值(見表1)。

不同職業對確權作用的認識也有明顯差異。根據調查數據，公務員職業的受訪對象認可確權證書作用的比例最高，達到85.7%；做生意和務工人員比例最低，分別只有67.1%和71.6%(見表2)。相比其他職業，做生意的農戶對確權證書的理解更為模糊，群體中25%選擇了“說不清”。

表1 教育年限與確權證書作用認知交叉表

注：受教育程度有效樣本數1 342,缺失值為0。

表2 職業與確權作用認知交叉表 %

注：職業有效樣本數1 342,缺失值為0,務農樣本數887,務工215,做生意76,教師23,公務員7,其他134。

4.農戶承包地利用率較高，但流轉率較低。明晰的農地產權或者農地使用權及對其進行有效保護,是保證農地流轉高效順暢運行的前提條件,但學術界對農地確權是否有助于農地流轉的觀點不一[17]。一種觀點認為，農地確權對農地流轉具有促進作用；另一種觀點認為農地確權對農地流轉的影響并不明顯，反而可能會產生抑制作用[18]。從調查數據看，農戶承包地目前利用率達到95.2%，撂荒率僅為4.8%，表明農戶承包地利用率較高。但在承包地利用的1 277個有效樣本中，有1 050個農戶在自己耕種土地，占比高達78.2%，僅有137個農戶具有流轉行為，僅占10.2%，而在具有流轉行為的137戶農民中，他們的承包地面積在0.1到0.21公頃范圍內，可見，承包土地面積越大的農戶流轉行為占比往往較低，呈現出農地的低流轉率特點(見圖5)。農民耕地的高利用率與低流轉率說明現階段山西省農民對土地的依賴程度依舊很高，農地流轉陷入“停滯期”。

圖5 承包地利用情況圖(單位：%)

農地的高利用率和低流轉率是建立在細碎化的小農經營基礎之上。當前稱得上農村土地第一問題的可能是極大影響農民生產積極性和農業生產能力的農地細碎化[19]。本次調查的1 342份有效樣本中，農戶戶均農地面積在1.3公頃以下，平均值僅為0.5公頃，戶均地塊數是3.5塊(見表3)，說明農戶承包經營的農地不僅規模越來越小，而且零碎分散，土地零碎化程度是農地流轉的影響因素之一。

表3 農戶土地分塊情況統計表

注：1 342份樣本中，缺失值為15，有效樣本數為1 327。

適度規模經營，促進農地流轉，是克服山西省農戶農地面積少且分散的重要途徑，是實現農業現代化的必經途徑，但現實中卻是農地的低流轉率。造成這一途徑受限原因主要有3個方面。一是山西省山地多、平川少，土地資源稟賦比較差，不利于規模化、機械化生產。二是不動產登記發證工作還未全面落實，對于多數農戶來說，農地的生存保障功能遠大于生產功能。農戶把承包地看作“活命田”“保險田”，所以部分農戶不愿意將農地流轉出去，寧可自己粗放經營甚至撂荒、棄耕，也不愿放棄承包地的承包經營權，怕永遠失去農地。三是農業生產比較收益不高，目前山西省農村農地流轉大戶和公司較少，服務組織較為缺乏，無法把分散的農戶組織起來，從而優化農地流轉的制度機制，將小農經營轉換為更適應現代農業發展的規模經營。

5.農戶對農地確權知曉度高，但對集體“家底”了解甚少。調查發現，雖然農村集體產權制度改革，關系構建實施鄉村振興戰略的制度基礎，對保障農民權益、完善鄉村治理具有重大的意義，但集體資產信息在村干部和村民之間分配高度不均衡。相比承包地確權，農戶對村莊集體“家底”的了解遠遠不夠。

一般村民對于村集體經濟的了解十分有限。結合表4可以看出，多數相關問題都有超過半數的村民選擇了“不知道”。有71.7%的村民不知道國家要求集體資產的清查與量化；有61.9%的村民不知道村里集體資產是否經過核查；超過40%的村民不知道村集體資產公示與否；關于集體資產是否有經營和收益分配制度的問題，有66.5%的人不了解；關于集體資產有沒有確權頒證的問題，有64.5%的人不了解。此外，關于村集體資產的管理制度、拆股量化狀況以及村莊負債情況，不清楚狀況的村民占比也很高，分別為60.5%、54.1%和57.5%。可見關于村集體產權信息的問題，人們的關注和了解程度還是遠遠不夠的。

表4 農戶對村集體資產的了解程度

村集體資產信息高度集中于村干部群體。村干部群體對于村集體資產的了解程度遠遠超過一般村民。92%的村干部知曉國家要求集體資產的清查與量化，相比之下，農民的知曉率只有28.2%。而對于村集體資產的核查、公示、拆股量化、確權頒證、管理制度以及經營和收益分配制度，無論是否得到施行，村干部對這些事務的知曉率達到100%(見表5)，所有的村干部都能夠明確回答“有”或者“沒有”，與村民的知曉比例形成鮮明對比，說明村莊集體產權并不公開透明。

表5 村干部對村集體資產的了解程度表 %

二、解決確權收尾中衍生問題的對策

為鞏固承包地確權成果，提高確權收尾的質量和效率，基于山西省調查的實際狀況，提出具有針對性的對策如下：

(一)以解決問題為導向，提高掃尾階段的效率

首先是加快推進承包經營權證書頒發工作，確保頒證到戶。對于已完成承包地確權工作的農村，要加快確權證書的打印頒發工作，切實提高效率，把承包經營權證書及時發放到農戶手中，讓農戶落袋為安。對在頒發經營權證書過程中，農戶要求公證的，由縣級司法行政部門公證機構集中統一辦理公證。其次是加快解決農地糾紛遺留問題。第一，發揮各村黨支部牽頭作用，協同農村村組干部以及有威望、輩分比較高的長者等群體為重心的調解機制，依法依規，精細推進矛盾糾紛化解工作。第二，土地確權公司要在各鄉鎮的配合下進村入戶，積極聽取鄉鎮和村委會的意見和建議的基礎上，實事求是的處理好村民之間農地歷史遺留問題，確保農民對確權工作的滿意度。最后是常態化深入開展“回頭看”。農戶承包地確權登記頒證工作基本完成后常規管理機制尚未形成，因此要把開展農村農地承包經營權確權登記頒證“回頭看”工作作為一項常規工作來開展，查漏補缺，規范提升，解決遺留問題。

(二)以完善評估效果為抓手，確保確權工作的質量

第一是完善檔案整理、移交和保管工作。重點檢查工作程序不規范、確權登記信息數據錄入不完整等情況，糾正漏人漏地等問題，相關部門對檔案信息情況進行跟蹤督查，并審核把關。第二是完善測繪信息，提高精準度。“回頭看”中排查出的測量不準確問題要交給測繪隊伍整改，重點加強測繪公司在外業調查、審核公示等關鍵環節上的監管，分類處理，各鄉鎮和測繪隊伍協調配合，出現問題及時反映，確保確權信息準確完善，妥善解決確權過程中“和以前面積不一致”問題。

(三)以提高認識為助力，著力打造農村土地產權改革共識

第一是加強政策學習，解決農戶產權意識薄弱問題。常態化農戶的教育培訓，利用農戶農閑時期集中學習。不能因為農戶拿到確權證書，認可了農地確權作用，就自然而然認為農戶對農地確權有了深刻理解。農戶對農地確權的認可往往是由于對政府的信任和當前確權工作并未影響他們的實際耕作，而不是來自他們真正認識到確權證書對他們資產保護和收益的重要意義。農戶思想上沒有轉變，農民進行土地流轉的要求還不強烈，即便拿到證書，也無法主動參與到土地產權改革中來。通過培訓，把“重要信號”傳導到農戶身上，提高“三權分置”的思想認識，強化農民產權意識。第二是加強政策宣傳，分類宣傳。不同的群體需要采取不同的宣傳策略。對于小學程度以上的農戶，可以采取電視、網絡和短信等媒體的宣傳；對于小學以下的農戶，可以采取傳統藝術表演(小品、二人臺、晉劇等)下鄉活動，還可以發動村里鄉賢或者農戶的網絡群體等社會力量擴大政策宣傳。

(四)以組織建設為平臺，平穩有序提高土地流轉

一是政府引導，加強黨組織、村委會建設，重點選好用好農村基層黨組織帶頭人。基層干部在群眾心中的威信程度直接影響著政策實行程度的好壞，運用科學管理手段打造現代化村兩委管理班子，黨組織應發揮典型的示范和引導作用，提高農民對土地流轉的自覺性和主動性。黨員可率先將自家的土地流轉出來，并向農民群眾做好宣傳發動工作，示范帶動農民群眾積極響應，提高土地流轉，走出村級集體經濟發展的新路子。二是市場激勵，建立或引進經濟組織資源。以土地確權為契機，積極建設或引進農民合作社、家庭農場、農業龍頭企業、專業大戶等農業經營組織，整合村中的生產大戶、能人、強人等精英資源，充分發揮他們在資金、市場、信息、技術、管理等方面的優勢，興辦特色產業促進村莊經濟。經濟組織的建立或引進可激活農民土地流轉意愿，為實現小農戶與現代農業發展有機銜接提供堅實持久的平臺保證。三是社會協同，村際聯合引入中介或者社會組織，建立土地流轉供需平臺。山西省農村鄉村土地流轉基本沒有形成統一規范的市場，土地流轉服務組織匱乏，供需雙方的信息不能及時溝通、缺乏流轉咨詢、監督和管理服務。可通過項目招標等方式引入相關中介組織或者社會組織，為土地的進一步流轉創造信息充分、安全穩定的條件。

(五)以完善制度機制為依托，擴大確權成果應用，助力集體產權改革

一是完善信息公開制度和機制建設。提高集體資產信息的公開透明，克服村集體資產信息在村干部和村民之間分配高度不均衡的現狀，將村集體資產信息從干部群體擴展到全體村民，實現村集體資產信息的互聯互通和共享。二是完善激勵機制，激發農戶主體參與。承包地確權改革能夠順利實施，很大程度上來自農戶的積極參與。集體產權改革也亟需農民積極參與，讓農民參與到村集體資產清查核資、拆股量化、確權頒證以及經營與收益分配中去，將自身收益與村莊集體發展聯系起來，明晰自身是集體產權受益的主人，主動摸清集體“家底”，真正成為村莊的“當家人”。三是擴大成果應用，提煉農地確權工作中的制度和機制，服務村集體產權改革。農地確權成果應用包括為農地經營權抵押貸款、承包地有償退出、互利并地等提供支撐，充分釋放確權紅利。集體產權改革也可借鑒農地確權經驗，通過政府監督、權責管理制度的剛性實施以及測繪經驗、數據交匯經驗等，著力打造可復制、可推廣的工作制度機制，助力村集體產權改革。

三、結語

實行農地確權基礎上的土地制度改革，匹配了生產力和生產關系變革的邏輯，凡是農地三權分置做得好的村莊，一般都先進行了農地空間邊界和權能邊界的清晰界定[20]。本文從山西省87個村莊1 342戶農民的實地調查數據出發，討論了山西省確權收尾階段的特點和存在問題，針對相關問題，提出以解決問題為導向，提高掃尾階段的效率；以完善評估效果為抓手，確保確權工作的質量；以提高認識為助力，增強農戶產權意識；以組織建設為平臺，平穩有序提高土地流轉；以完善制度機制為依托，擴大確權成果應用，助力集體產權改革。認知、組織、制度等5方面的對策為山西省農地確權高質量完成“回頭看”收尾工作提供了借鑒，具有現實意義。