農村集體產權行權模式

邢 偉

一、引言與文獻綜述

隨著改革開放后經濟社會發展和農民謀生手段多元化，土地一定程度上已不再是“農民的命根子”，但卻越來越凸顯出是“國家的命根子”。無論是作為最重要的生產資料，還是作為鄉村治理的重要保障和載體，土地資源的地位和作用越來越重要。鄉村振興戰略對實現中華民族偉大復興中國夢至關重要，隨著我國發展步入新時代，“三農”工作也富含了新時代的許多特征，其發展模式必須擺脫傳統路徑依賴，在全面依法治國大背景下，實現“依法治農”。中央長期以來高度重視“三農”工作，各級黨委政府也把“三農”工作作為根本任務常抓不懈。但長期以來“三農”工作的目標較多地集中在提高農民收入、改善農民生活上，對另“兩農”（農業、農村）發展的相關舉措還不是很系統，路徑還不是很清晰，載體還沒有完全找準。現代化經濟體系實質上是法治化經濟體系，農村經濟是其重要組成部分，產權制度是農村經濟健康持續發展的基礎，是現代化農村經濟體系的基本制度。產權，是鄉村振興戰略全面推進過程中最核心、最基礎的制度性供給，是鄉村振興新動能。“產權一明，‘三農’皆活；產權一清，發展暢通”。[1]參見邢偉：《產權——鄉村振興新動能》，載《河北經貿大學學報》2018年第6期，第105頁。只有產權明晰、權能健全、行使規范，要素才能自由流轉，才能實現市場化配置。因此，鄉村振興突破口應該選在按照新時代要求對農村集體產權權能進行系統設置和行權模式革命性改造上。農村家庭聯產承包責任制僅僅將人民公社以來的全部權能統一行使模式中的“部分使用權和收益權”分離，就極大地調動了廣大農民的積極性，激活了農業發展的動力，在短時期內基本解決了農村溫飽問題。這是農村改革的勝利，更準確地說應該是農村產權微調帶來的巨大紅利。我國現代土地制度特別是農村土地制度是最具中國傳統、最體現中國特色社會主義制度的內容之一，既不同于西方“風能進，雨能進，國王不能進”的純私有制，也不同于我國歷史上“普天之下，莫非王土”的中國傳統所有制。

統觀當前理論與實踐研究現狀，雖然農村集體產權屬于一個體系化范疇，但學者關注焦點多集中于某一領域，且呈現出不均衡現象。對農村承包地、宅基地產權研究較多。以“中國知網”為檢索平臺，輸入字段“農村承包地+宅基地”，自2005年以來共有12000余篇。有的學者從產權權能角度進行論證，認為土地經營權是基礎于承包權的次級用益物權，遵循“用益物權——次用益物權”法則。[2]參見蔡立東：《土地承包權、土地經營權的性質闡釋》，載《交大法學》2018年第4期，第21～22頁。肖衛東指出土地承包經營權既不同于農戶承包權，也異于土地經營權，是一種新生獨立性物權。[3]參見肖衛東、梁春梅：《農村土地“三權分置”的內涵、基本要義及權利關系》，載《中國農村經濟》2016年第11期，第18頁。單平基認為土地經營權是承包方根據土地流轉合同，為第三人設立的一種債權。[4]參見單平基：《“三權分置”中土地經營權債權定性的證成》，載《法學》2018年第10期，第37頁。岳紅強認為應將宅基地的資格權作為一種“類所有權”或“相似所有權”，由宅基地資格權人決定是否設定。[5]參見岳紅強、張罡：《農村宅基地“三權分置”的法律表達》，載《北京科技大學學報》（社會科學版）201 8年第4期，第105頁。有的學者結合實踐現狀，提出完善農村承包地、宅基地“三權分置”相關對策，應該通過《物權法》《農村土地承包法》等法律途徑，促使“三權分置”有法可依。[6]參見姚康：《農村土地“三權分置”：功能作用、權能劃分與制度構建》，載《法制與社會》2019年第2期，第179頁。劉國棟根據管理學原理，主張構建權責明確登記制度、健全農戶承包權和土地經營權退出機制，探索推動政府支持保護制度和農村社會保障制度。[7]參見劉國棟：《論宅基地三權分置政策中農戶資格權的法律表達》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2018年第10期，第196頁。孫建偉指出既有建筑物建造時，基于民事契約等所獲得宅基地使用權的，只要不存在違反村莊規劃和土地用途管制的情況，就應該尊重這種基于契約的財產權。[8]參見孫建偉：《宅基地“三權分置”中資格權、使用權定性辨析——兼與席志國副教授商榷》，載《政治與法律》2019年第1期，第127頁。對集體經營性資源資產、集體公益性資源資產等產權關注較少。這一領域政策層面探索較多，還沒有形成理論體系，特別是對集體公益性資源資產的產權方面研究鮮有涉及。大興區農村土地制度改革試點率先提出土地“鎮級統籌”模式，成立鎮級土地聯營公司作為入市實施主體，既代表農民集體行使所有權，又賦予市場法人地位。李增元等指出集體產權“有限分離”下的農民權利及其自由發展使農民應享有的集體經濟的各種潛在收益及處置權利難以得到有效實現，外流農民的集體財產權及個體財產權難以得到有效保障，給農民自由流出與外來居民自由流入帶來困難，跨越村莊邊界的土地、資本、技術、人力等多種要素結合的經濟聯合無法實現。[9]參見李增元：《新時代城郊地區集體產權改革：實踐做法、問題及走向——基于R市B縣X城郊村的調查》，載《山東科技大學學報（社會科學版）》2018年第5期，第86～87頁。郭昌榮以公地悲劇入題，圍繞自然保護區存在的權利和責任不清晰、管理體制與產權結構銜接不暢通等難題，提出應優化產權結構，完善管理體制。[10]參見郭昌榮：《產權理論視野下自然保護區管理體制研究》，昆明理工大學2012年碩士學位論文，第3頁。

綜上所述，理論與實踐中關于農村集體產權研究主體大多是“三農”職能部門，理論研究還比較少；法規體系還不健全，大多是政策性規定。這在一定程度上影響了農村集體產權的管理與實現，阻礙了鄉村振興戰略的順利推進。農村（含村改居社區）集體產權中，除了直接涉及農戶利益的承包地和宅基地之外，還包括農村集體經營性資源資產和公益性資源資產，針對這些不同的產權形態，應該確定不同的行權主體和模式。

二、農村集體產權變革中存在的問題

按照實效主義法學觀點，制度改革初衷旨在通過優化資源配置，運用實證的規律去檢驗改革成果是否符合主體目的性。[11]參見柯華慶，《實效主義法學方法如何可能》，載《法學研究》2013年第6期，第24頁。換言之，實證是檢驗改革成效最有效途徑。故此筆者在探索農村集體產權改革問題中，以全國各地實踐為參考樣本，進行全方位統籌分析。重點從以下三個視角進行分析：

（一）農村承包地、宅基地“三權分置”運行中權屬雜糅、影響權能行使

從承包地和宅基地權屬上看，承包地是按照承包經營權（承包合同）確定的集體范圍內的承包戶農用地、其他土地等；[12]參見高圣平：《承包地三權分置的法律表達》，載《中國法學》2018年第4期，第261頁。宅基地屬于集體建設用地的一種，主要用于集體成員建設住宅。從現階段農地現狀看，承包地與宅基地均呈現細碎化、個體化、分散化的狀況，特別是隨著戶籍制度改革、農民務工方式變化、農村人口遷移等，人地分離矛盾不斷凸現，導致承包地和宅基地浪費現象嚴重。從當前新興農業發展趨勢看，專業大戶、家庭農場、產加銷一體化企業等是發展方向，呈現集約化、規模化、專業化特點。[13]參見潘澤江、黃霞：《新型農業經營主體的選擇與培育——以湖南永州市為例》，載《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2019年第4期，第134頁。這一發展方式需要大量的長期穩定的土地在新興農業主體控制之下，為集約化經營提供生產要素保障，因此農村承包地、宅基地權能上需要做出與之相適應的配置。從法律規定看，國家推行“三權分置”改革，承包地重在保證農民不失地，宅基地重在保證農民不失所，均堅持了土地集體所有制地位不動搖。[14]參見宋志紅：《宅基地“三權分置”：從產權配置目標到立法實現》，載《中國土地科學》2019年第6期，第29頁。關于土地承包經營權、宅基地使用權等《民法典》物權編（草案）有了原則性規定，《農村土地承包法》也作出了具體規定。[15]參見《中華人民共和國農村土地承包法》第二章第四節、第五節。如圖一所示：

圖一 承包地、宅基地“三權分置”圖

以上規定在實踐與法律層面均存在一些缺憾：一是土地承包權重身份、輕財產屬性。雖然轉讓、互換、轉包等流轉方式被《農村土地承包法》認可，但在土地具體流轉中，集體經濟組織和發包方對流轉行為依然影響較大，有些流轉需要其同意或備案。特別是涉及承包權流轉時參與方身份依然是重要因素，這種身份屬性依然內嵌于土地承包權，這與中央有關土地應該市場流轉的政策價值取向相背離，[16]《農村土地承包法》規定農村土地承包經營權流轉的方式主要有：轉包、出租、借用、互換、轉讓、入股等。轉讓流轉承包地的，原則上應在本集體經濟組織成員之間進行，且需經發包方同意；互換可以在同一集體經濟組織之間，轉包、出租需向發包方備案。同時，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》確立“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉”的政策目標。為農地自由流轉帶來了障礙，人為限定了流轉范圍。例如，邢臺市沙河市欒卸村將集體所有土地分成固定份額并確權到戶，為每戶頒發確權證書，該份額依照國家法律、法規和村集體規定可在村內轉讓、抵押、繼承等，但必須在村委會登記過戶方能生效。[17]河北省沙河市欒卸村在推進農村集體產權改革中，出臺《關于集體土地（承包）經營權和集體經濟權益分配辦法》，將村集體所有的土地分為127970份額（平均每人44份）的形式確權到全村799戶家庭，并給每戶頒發《欒卸村集體土地（承包）經營權證》，所占份額不再隨人口增減而改變，但“份額”可在村內依法轉讓、抵押、繼承、分拆、合并、入股。二是宅基地使用權重保障性、輕財產性。宅基地使用權重在解決集體成員居住問題，呈現濃厚的保障功能，嚴格禁止在本集體外部進行交易。宅基地“三權分置”旨在適度放活宅基地和農民房屋使用權，將其作為民法上“物”所具有的財產權能激發出來。有學者分析了非試點地區宅基地使用權跨集體經濟組織流轉案例，在10起跨集體經濟組織宅基地使用權糾紛案件中，9起被判定為合同無效；而在試點地區這一轉讓行為均被認定有效，[18]參見胡洋：《三權分置背景下宅基地使用權流轉合同效力實證探究——基于55份判決文書分析》，載《山西經濟管理干部學院學報》2019年第2期，第79頁。其依據主要是第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要。[19]2016年11月30日，最高人民法院公布《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》，第五項“關于農村房屋買賣問題”，指出在國家確定的宅基地制度改革試點地區，可以按照國家政策及相關指導意見處理宅基地使用權因抵押擔保、轉讓而產生的糾紛。在非試點地區，農民將其宅基地上的房屋出售給本集體經濟組織以外的個人，該房屋買賣合同認定為無效。合同無效后，買受人請求返還購房款及其利息，以及請求賠償翻建或者改建成本的，應當綜合考慮當事人過錯等因素予以確認。換言之，允許跨集體經濟組織轉讓打破了身份限制，體現了更多財產性。例如，沙河市欒卸村在20世紀80年代末通過舊房置換、拆遷補償等方式，統一興建了村民住宅小區，并發放了《欒卸村房屋所有權證》，同時停批新增宅基地。隨后村里建立了房產評估、轉讓、交易制度，房產可以在社區內自由流通。浙江義烏雖然允許跨集體轉讓，但是設定了嚴格的限制條件，只允許在本行政區域內跨集體經濟組織轉讓。這些都不利于宅基地財產權能的實現。[20]參見朱明芬：《農村宅基地產權權能拓展與規范研究——基于浙江義烏宅基地“三權分置”的改革實踐》，載《浙江農業學報》2018年第30期，第1975頁。三是土地經營權性質不清。承包權和經營權在農村改革之初統稱為“承包經營權”，兩者的實現形式基本相同，均表現為占有、使用、收益和一定處分權，一定程度上可以融合。“三權分置”將承包權和經營權確定為兩種權利，這兩種權利的權能劃分不清，流轉權利的具體內容不明確，經營權實現形式與現有相關法律和政策規定還不匹配。雖然新修訂的《農村土地承包法》對土地經營權進行了專門規定，可采取出租、入股或其它方式流轉土地，但出租（轉包）只轉移經營權，不轉移承包權。[21]參見《農村土地承包法》第36條至第54條。《民法典物權編（二審稿）》也對土地經營權設定、權利、登記等制度進行了規定，很顯然將土地經營權定位成了物權，同時規定可以出租等方式流轉，又具有了債權屬性。實踐中，農村土地經營權流轉形式主要有兩種，一種是分散式，一種是集中式。分散式主要采取協議轉讓、合約轉包、租賃等方式，集中式主要通過反租倒包、經營權流轉信托和參股三種模式。集中式雖然易形成規模化，但一般需要政府或村集體出面組織才能完成，不能充分體現農民意愿；分散式規模小，不利于產生規模效應，對部分農村和農業產業發展很難產生根本上的促進作用。四是宅基地資格權資格標準不清。有學者認為宅基地資格權應以戶籍為標準，[22]參見程秀建：《宅基地資格權的權屬定位與法律制度供給》，載《政治與法律》2018年第8期，第27頁。有的認為應以成員為基礎，兼顧生產、生活等多種因素，[23]參見岳紅強、張罡：《農村宅基地“三權分置”的法律表達》，載《北京科技大學學報》（社會科學版）20 18年第4期，第106頁。有的采取“戶+人”雙標準，雖然標準、途徑多樣，但并沒有從根本上確定依靠何種標準來定資格，實踐中大都根據約定俗成來把握。宅基地以家庭還是以成員為標準配置、發生爭議后如何解決等難題沒有得到解決。看似有標準，實則標準不統一、不明晰，資格權被虛擬化、模糊化。

（二）農村集體公益性資源資產權屬不清、界定不明

集體公益性資源資產包括集體的各種公共用地及設施、村內及田間道路、溝渠、界壟等以及群眾自治組織為保障自身運行而使用或出租的各類資產。如圖二所示：

圖二 農村集體公益性資源資產圖

從圖二所示，農村集體公益性資源資產包含范圍廣，是一系列資產的混合體。但是，目前對這類資產缺乏系統明確的管理規定，基本處于傳統的模糊放任狀態。關于農村集體公益性資源資產方面研究主要集中于某一領域之內。有的學者聚焦農村集體公共用地，重點研究因征收產生的不公平、成員違規侵占公共用地、成員之間關于公共用地權屬糾紛等方面，特別是在跨越村莊邊界的土地、資本、技術、人力等多種要素結合的經濟聯合無法實現等方面。關于村內及田間道路、溝渠、界壟等公益性資源資產，由于實踐中承包地、宅基地證書上標明的“四至”邊界一般只到路邊、溝邊、壟邊，道路、溝渠、界壟等不在承包地或宅基地范圍內，不屬于農戶權利范圍。村集體組織對這些資源資產也怠于管理，一般只有在村民等權利主體間發生矛盾涉及到時才出面協調處理。因沒有明確的行權主體，極易出現“公地悲劇”。在土地流轉過程中，流入戶在大規模統一整理土地時地畝數一般都會溢出，溢出的地畝數主要就是這些公益性資源資產，因其權利無人主張，造成集體利益受損。

（三）農村集體經營性資源資產權屬缺失、改革不暢

集體經營性資源資產一般指用于集體統一經營的各類資產，主要包括集體經營性建設用地、農業用地和集體經營性林木、礦產資源等。集體經營性建設用地方面。試點地區圍繞集體建設用地入市進行了許多有益探索，湖州模式根據區域內外差異對待，對外需經過政府征地才可流轉，對內則不需要；蕪湖模式是直接入市；蘇州模式先定權后流轉；廣東模式采用股份制進行改革；北京市大興區成立公司作為入市主體，賦予市場法人地位。[24]參見楊遂全：《論集體經營性建設用地平等入市的條件與路徑》，載《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2019年第4期，第36頁。這些探索雖取得一定成效，但是仍存在一些不足。入市主體不統一，有的主體是集體經濟組織、股份合作社，有的是鄉鎮人民政府、控股公司；入市利益分配涉及主體較多，中間環節多，容易形成暗箱操作；入市流轉相關法律規定還不完善，《土地管理法修正案（草案）》設計的入市途徑，[25]《土地管理法修正案草案》刪除了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；為縮小土地征收范圍、規范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補充了社會穩定風險評估、先簽協議再上報征地審批等程序。依然存在界定不清晰、控制比較嚴等難題，還不能滿足試點地區建設用地流轉的法律需要。集體經營性林木、礦產等資源方面。這方面理論研究較少，筆者嘗試以案例為切入點，在無訟案例網輸入“經濟林木”“土地承包”等字段，檢索2018年以來相關案例共9件，大都是有關林木所有權歸屬爭議，普遍認同若土地承包前種植的則發包人所有、若承包后種植的則歸承包人所有。有的認為經濟林木應與承包合同并存，這樣雖然可以避免產生二次糾紛，但對經濟林木保護不利。經濟林木作為承包地地上附著物，根據民法和物權法原理，林木與土地分離而獨立存在最主要看是否登記備案。有的案例并未對經濟林木給予關注，只是單純將房前屋后、零散地經濟林木無償交與承包方經營管理。涉及到礦產資源案例8件，依權屬劃分該類資源歸國家所有，具有國家權威性和保障力，但實踐中有些基層政權對礦產資源保護比較薄弱，具體操作過程容易產生腐敗，不符合礦產資源作為資產本質的要求。有的將礦產資源開采權與其所依附的土地使用權相混淆，例如，在綏中縣高嶺鎮興隆店村760戶村民訴該縣國土資源局行政訴訟案中，采礦權與土地使用權不分，引起采礦者與土地使用者產生糾紛。農村集體經營性資產方面。近幾年，中央對農村集體經營性資產改革方向比較明確，主要是推行股份合作制，但實踐中仍存在一些難題。一方面，對于量化到人、到組織后，由哪一主體來運營缺乏相關政策與法律規定。例如，雖然《民法總則》規定了特別法人制度，農村集體經濟組織、農民專業合作社以及特殊情況的村委會均可代行一些權能，但具體規定并不明確，加之這幾類主體呈現明顯的地域性、時代性，由這些特別法人單獨行使均不具有普遍效應，[26]《民法總則》第99條規定農村集體經濟組織為特別法人。第101條第二款規定，未設立集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。第一百條規定，城鎮農村的合作經濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規對城鎮農村的合作經濟組織有規定的，依照其規定。實踐中做法也不一。例如，沙河市欒卸村根據本地特色組建了“農業+銀杏+蔬菜”專業合作社，對集體經營性資產評估作價，集體成員自愿入社，市場化運作自負盈虧，轉讓、抵押等流轉僅在集體成員間進行。上海奉賢以村、鎮設置為支撐，采取“入股外租+入股自營+入股聯合”等模式，組建土地股份合作社統籌運營。江蘇省建立農村社區股份合作組織，重點參考股份合作企業模式運行，明確股東大會為最高權力機構。另一方面，對集體經營性資產的范圍、構成、權屬仍不明確，既制約了村民參與權、知情權、監督權的行使，影響集體經營性資產管理與收益，也不利于農村集體經營性資產生產要素屬性的發揮，短期影響股權分配，長期制約改革進度和鄉村振興。[27]參見段浩：《農村集體經營性資產股權設置的理論突破與實踐探索》，載《理論導刊》2020年第1期，第64頁。

三、搭建“農村集體產權行權模式”，充分釋放農村集體資產產權權能

根據法與經濟學理論，成本與收益依賴于主體理性選擇，選擇的程度邊際成本等于邊際收益時最優。[28]參見席濤：《市場失靈與〈行政許可法〉——〈行政許可法〉的法律經濟學分析》，載《比較法研究》2 014年第3期，第54頁。結合當前農村集體資產產權變革中普遍存在的產權歸屬不明、權能不清、行使不暢等難題，必須構建新時代“農村集體產權行權模式”，通過賦予不同產權形態不同的所有權行使主體，實現產權管理全覆蓋，所有權主體相制衡，徹底解決農村所有權虛化、弱化等主題缺乏問題，達到邊際成本與邊際收益相等，實現主體理性選擇最合理化，最大限度激發集體產權權能。“農村集體產權行權模式”應該以全面充分協調有效發揮農村集體產權權能為主線，基本框架可以設定為“1+3+N”模式。“1”即成立“集體成員大會”，作為集體產權終極所有權人；“3”即“農村所有權人集體、基層群眾性自治組織、股東大會”等實踐層面代行所有權的三大直接行使主體；“N”即三大所有權行使主體對應的相應農村集體產權形態，其中農村所有權人集體代行承包地、宅基地所有權，基層群眾性自治組織代行公益性資源資產所有權，股東大會代行經營性資源資產所有權。基本遵循：集體成員大會是集體所有制的基礎和底線，是集體產權終極所有權人，可參照《憲法》對國家權力機關的規定，將其作為農村集體產權行權模式的最高權力機關，對三大行權主體具有決定權、監管權、否決權；“三大行權主體”由各自產權形態的成員組成或選舉產生，對集體成員大會負責，并受其監督。具體如下：

（一）承包地、宅基地行權主體：農村所有權人集體[29] 參見邢偉：《產權——鄉村振興新動能》，載《河北經貿大學學報》2018年第6期，第106～107頁。

在農村承包地和宅基地領域，目前主要推行的是“三權分置”模式，對推動農業產業化規模化發展和實現農民財產性權益是巨大利好消息。但承包權、資格權的基礎構成要素中，依然同時兼有身份權和財產權的權能，其中的財產權能實現形式基本一致，但財產權和身份權實現形式則不同。財產權可以自由流通，身份權卻比較固定，而且受限較多。這種權能構成，既限制了財產權自由流轉、制約要素市場化配置的實現；長此運行下去，還可能因財產權的流轉影響身份權的穩定，甚至動搖集體所有制基礎。如果將以上權能中的身份權屬性劃歸所有權中，分別成立“農村承包權人集體”和“農村資格權人集體”作為“農村所有權人集體”，負責行使農村承包地、宅基地的所有權人權利，承包權和資格權中的財產權權能得到凈化，一定程度上可釋放財產權自由。如圖三所示：

圖三 農村所有權人集體

如圖三所示，“農村所有權人集體”基本前提是：農村集體制度不變、土地集體所有權底線不變、農村所有權人集體固定不變。行權基礎是：農村所有權人集體由承包地、宅基地成員組成，并受終極所有權人集體成員大會監督和制約。具體行權模式：成員在承包期（宅基地存續期）內只減不增，即使承包權（資格權）喪失后，所有權人身份依然保留。這種身份權可以繼承，也可自愿放棄，無繼承人繼承時可收歸集體或將相應份額分配給其他權利人，但不能對外流轉；除所有權屬性外的其他財產性承包權、使用權、占有權、收益權和一定處分權等均可以對外自由流轉、抵押。這些流轉的權能在一定程度上必須受制于所有權的約束，重大事項必須由“農村所有權人集體”依法依章程決定，以防止流轉后對土地竭澤而漁式濫用或隨意撂荒，同時也可防止因承包權（資格權）的分散、多元和濫于行使可能帶來的“反公地悲劇”。這種制度設計，既可以不突破當前基本法律法規的規定，又可以降低制度性交易成本；既可以確保承包權（資格權）和經營權（使用權）中的財產權能充分實現，又可減少經營權（使用權）上的派生主體權能層級；既確保了作為中國特色社會主義公有制重要組成部分的集體所有制不被突破，又一定程度上實現了要素市場化配置的目標。

（二）農村集體公益性資源資產行權主體：農村全體農戶集體

目前，農村集體公益性資源資產產權基本處于模糊放任狀態。究其原因一是農戶無權管，二是農村集體組織怠于管理。根據經濟學原理，外部性存在于個體或組織一切外部流動中，并對其他成員造成影響。農戶、農村集體組織作為一種主體，對集體公益性資源資產的“無權為”“不作為”將會對農村集體資產以及其他農戶產生負外部性，特別是在土地流轉中流入戶在大規模土地整理時溢出嚴重，這些溢出的土地利益無人主張，造成集體利益流失；或是因公共資源資產被人為侵占造成村民等權利主體產生矛盾。要解決此種外部不經濟行為，必須實現外部性內部化。因此筆者建議在農村集體產權改革過程中可以把這些公益性資源資產的產權確權到村委會（居委會）等基層群眾性自治組織名下，將農戶、農村集體組織帶來的外部不經濟，轉化為農村集體組織（村委會、居委會）“份內之事”，通過農村集體組織內部賦權明責，徹底化解“不作為、慢作為、怠作為”等難題。但基層群眾性自治組織要受“農村全體農戶集體”監督和管理。理由有三：一是職能所在。根據我國現行憲法和村民組織法等有關法律規定，村委會（居委會）是基層群眾性自治組織，[30]《村民委員會組織法》第一章總則中第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織……村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業。”對農村集體公益性資源資產行使管理權是其自我管理職能的應有之意。二是地位使然。根據民法規定，基層群眾性自治組織可為與其特別法人地位相適應的民事活動，可將農村集體公益性資源資產賦予基層群眾性自治組織，由其行使所有權人權能，加強日常管理，防止資產流失。在土地流轉時，可以由村委會對公益性資源資產主張權利，參照流轉土地適當降低標準收取租金，即可增加村委會集體收入，用于發展村民公益事業；還可補充村委會工作經費，減少國家財政補貼。三是治理所需。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出要充分發揮村民委員會在公共事務和公益事業辦理等方面作用，[31]中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出到2020年要實現村民自治實踐進一步深化。要建立以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系。村民委員會要履行基層群眾性自治組織功能，增強村民自我管理、自我教育、自我服務能力。這既是融自治、法治、德治為一體的鄉村治理體系的客觀需要，也在一定程度上夯實了鄉村振興戰略實施的基層基礎，推進國家治理體系和治理能力現代化。農村集體公益性資源資產正是基層群眾性自治組織實現對公共事務管理職能的具體體現，有助于拓展村委會治理載體，優化鄉村治理機制，提高村委會履職能力。

（三）農村集體經營性資源資產行權主體：農村股東成員集體

根據馬克思主義農村土地屬性原理，農村土地在本源上具有生產資料屬性和自然資源屬性。[32]參見洪名勇：《馬克思土地產權制度研究理論》，人民出版社2011年版，第141頁。這兩種屬性中，土地的生產資料屬性決定著它的經濟功能。對于農村集體經營性資源資產，其生產資料屬性更加明顯。換言之，其經濟功能更加重要。故此，針對農村集體經營性資源資產的特殊性以及存在的資產認定不清晰、管理不規范、監督不到位、資本化運作不暢、人為因素影響大等難題，農村集體經營性資源資產產權改革應采取股份合作制。股份合作制實行的是合作制基礎上的股份制運行模式，既不同于股份制，也不同于合作制；所有權層面要堅持合作制，管理權層面要采取股份制模式。將股份制引入合作領域，又在合作基礎上探索股份化運營，確保清產核資、股權量化、確定成員身份、股權管理全面落實。其中清產核資是基礎、股權量化是核心、確定成員身份是重點、股權管理是保障。第一，明確行使主體。筆者建議由集體經濟組織來行使集體經營性資產所有權，這與集體經濟組織的物質基礎、組織目標相契合。農村集體經營性資源資產經濟屬性占據要位，與集體經濟組織為實現集體資產保值增值的組織目標完全吻合。第二，嚴格設定職權。農村集體經濟組織作為特別法人，相較于營利法人、非營利法人而言，還承擔一定行政職能，這些行政職能更多體現在合作性質上，具有一定機關法人性質。農村集體經濟組織作為法人可以在市場上自由競爭，但考慮其所具有行政職能應有一些限制，必須維護農村集體經濟組織成員公共權益，不得超越農村集體成員大會的授權。但農村集體經濟組織在占有、使用、收益和處分等權能方面應該被最大程度賦權，特別是收益權和處分權等權能。第三，規范行使方式。農村集體成員大會相當于股東大會，農村集體經濟組織相當于董事會。集體經濟組織在行使農村集體經營性資源資產所有權權能時，必須受制于“農村股東成員集體”，重大事項必須經集體成員大會決定。

結 語

農村集體產權改革，必須確保集體所有制的底線不能突破，從改革產權的基本構成著手，厘清各項權能結構，根據不同權能的特性明確不同的行權模式。農村推行聯產承包責任制以來，“承包經營權”中基礎權一般被認定為“承包權”，隨著市場經濟的發展，“承包經營權”中的基礎權越來越表現為“經營權”。將“三權分置”中隱含在承包權和資格權中的身份權能劃歸所有權中，派生出經營權(使用權)的限制性權利由“所有權、承包權（資格權）”兩種縮減為“所有權”一種，更有利于經營權（使用權）的實現。去除身份權能后，承包權（資格權）與經營權（使用權）中財產性權能完全一致，這兩種權利在一定程度上可以融合為一種權利，在市場流轉過程中身份權帶來的限制性因素則不復存在。當前，對于“確權確地”的集體可以采取“三權分置”的方式明確出具體承包地塊作為承包權載體；對于“確權確股不確地”的集體，可以將“三權”合并為“兩權”，即所有權和經營權。隨著大面積土地流轉的推進，流轉后的土地不可能再回“確權確地”狀態，“兩權”將成為農村集體產權的基本形態。針對以上發展方向和權能構成，需要搭建農村集體成員大會、農村所有權人集體(農村承包權人集體、農村資格權人集體、農村全體農戶集體、農村股東成員集體）、農村群眾性自治組織和農村集體經濟組織分別行駛不同的權利，系統構建“農村集體產權行權模式”，賦予不同產權形態不同的行權主體，則可在鞏固農村集體所有制的前提下，實現產權管理全覆蓋、行權主體相制衡，農村所有權實化、具體化、可行使的目標。